(Грудцына Л. Ю.) («Образование и право», 2012, N 11)
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИННОВАЦИОННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ ПРИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОМ УЧРЕЖДЕНИИ
Л. Ю. ГРУДЦЫНА
Грудцына Л. Ю., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры «Гражданское право» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, почетный адвокат России.
Оставаясь крупнейшим заказчиком услуг университетов, государство изменило приоритеты государственной политики поддержки фундаментальных и прикладных исследований. Существуют комплекс проблем, сохраняющихся на уровнях образования, невключенность образовательных учреждений в процессы инновационного развития, в информационное пространство российского общества.
Problems of improvement of legal regulation of activity of the innovative enterprises at educational institution L. Yu. Grudtsyna
Remaining the most big customer of research services of universities, the state considerably changed priorities of a state policy in the field of support of basic and applied researches. There is the whole complex of the problems remaining while on various education levels, in particular, not inclusiveness of a considerable part of educational institutions in processes of innovative development, and also in information space of the Russian society.
В целях формирования инновационной среды, развития взаимодействия между образовательными учреждениями и промышленными предприятиями, поддержки создания хозяйственных обществ, учреждаемых в соответствии с п. 8 ст. 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», должна осуществляться государственная поддержка развития инновационной инфраструктуры, включая поддержку малого инновационного предпринимательства, в федеральных образовательных учреждениях высшего профессионального образования. Оставаясь крупнейшим заказчиком научно-исследовательских услуг университетов, государство значительно изменило приоритеты госполитики в области поддержки фундаментальных и прикладных исследований: — обозначены восемь приоритетных направлений науки, технологий, техники; — значительная часть финансирования переведена на конкурсную основу; — структура источников финансирования изменена в сторону увеличения удельного веса негосударственных источников. Все это изложено в распоряжении Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. N 163-р «О Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2011 — 2015 годы». При этом стратегической целью государственной политики в области образования является повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина. Реализация этой цели предполагает в том числе модернизацию институтов системы образования как инструментов социального развития; создание современной системы непрерывного образования, подготовки и переподготовки профессиональных кадров. Решаемая проблема представляет собой комплекс проблем, сохраняющихся пока на различных уровнях образования. К этим проблемам следует отнести, в частности, невключенность значительной части образовательных учреждений в процессы инновационного развития, а также в информационное пространство российского общества. Высшая школа не сможет в полной мере противостоять последствиям сложившейся демографической ситуации, а в перспективе будет не готова к ее позитивным изменениям. В связи со значительной численностью высвободившихся работников высшего профессионального образования повысится уровень безработицы, что не только спровоцирует социальную напряженность в российском обществе, но и нанесет серьезный урон кадровому потенциалу отечественного образования. Усиление науки в вузах повысит качество подготовки специалистов. Да и в целом, это соответствует моделям современных университетов, занимающих в мире лидирующие позиции. И европейская, и американская модели организации науки в большей степени являются университетскими, а не академическими. У нас же долгие годы вузы играли роль трансляторов знаний, воспроизводства кадров. И только немногие занимались исследованиями, и то — в обучающих целях. Поэтому, если мы не усилим науку в вузах, о конкурентоспособности в сфере образования и перспективных направлениях науки можно будет забыть. Уже достаточно давно общее положительное признание заслужила модель, в которой центральное звено занимают университеты, которые функционально обеспечивают связь науки, образования и инновационного бизнеса (как правило, малого). В англоязычных странах университеты чаще всего представляют собой комплексные бренды, внутри которых действуют научные подразделения с очень широкой автономией — с самостоятельными бюджетами и стратегическими планами развития (например, Лондонская школа экономики, Кембридж, Массачусетский технологический институт). Во всех исследованиях участвуют студенты, а научные результаты переносятся в учебный процесс и малый бизнес. Основная форма соединения науки и вузовского образования — это предоставляемые государством гранты. Но это явления, не носящие системного развивающего тенденцию характера. По сути, сейчас работает только система государственных заказов; саморазвития и самораскрытия, интеграции образовательного и научного процессов нет. Главным образом эти особенности касаются: — вопросов создания малых предприятий при образовательном учреждении; — определения формы хозяйственного общества (общество с ограниченной ответственностью либо акционерное общество); — определения статуса хозяйственного общества в качестве малого предприятия независимо от доли участия в его уставном капитале образовательных учреждений; — состава учредителей; — регламентации направленности деятельности такого рода обществ на внедрение результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые принадлежат учредителям — образовательным учреждениям; — внесения в уставной капитал обществ права на использование результатов интеллектуальной деятельности по лицензионным договорам; — возможности внесения в уставный капитал хозяйственных обществ денежных средств, оборудования и иного имущества, находящегося в оперативном управлении учреждений; — распоряжения доходами обществ. 15 августа 2009 г. вступил в силу Федеральный закон N 217-ФЗ <1>, создающий правовую основу для инновационных предприятий, созданных при бюджетных научных учреждениях и государственных высших учебных заведениях. Основной целью закона является обеспечение реального внедрения в производство результатов научно-технической деятельности. Права на эти результаты принадлежат учреждениям науки и образования, поскольку созданы за счет бюджетных средств. Закон предоставляет возможность для учреждений науки и образования быть участниками и учредителями хозяйственных обществ, занимающихся внедрением результатов интеллектуальной деятельности, права на которые принадлежат данным учреждениям. ——————————— <1> Федеральный закон от 02.08.2009 N 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности».
Необходимость нововведений вызвана тем, что большинство результатов интеллектуальной деятельности в настоящее время создается за счет бюджетных средств государственными научными и образовательными организациями. Однако возможности самостоятельно внедрить в производство свои разработки у вузов и научных учреждений не было. Являясь бюджетными учреждениями, они не могли быть учредителями или участниками хозяйственных предприятий без разрешения собственника, что являлось серьезным препятствием. В результате изменений, которые закон вносит в некоторые нормативно-правовые акты, закрепляется право научных и образовательных бюджетных учреждений создавать хозяйственные общества без согласия собственника имущества. Взносом в уставные капиталы будут права на использование результатов собственных научных и технических разработок. При этом научным и образовательным учреждениям должно принадлежать более 25% акций или 1/3 доли в уставном капитале предприятия (в зависимости от его организационно-правовой формы), созданного с привлечением соучредителей <2>. ——————————— <2> Федеральный закон от 02.08.2009 N 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности».
Доходы от созданных хозяйственных обществ могут направляться только на правовую охрану результатов интеллектуальной деятельности, выплату вознаграждения их авторам и на осуществление основной деятельности учреждений — на образование и науку. Предприятия при вузах и научных учреждениях смогут получить статус малых и средних предприятий, что позволит им воспользоваться льготами при налогообложении. Предполагается, что создание инновационных предприятий на базе вузов и НИИ позволит обеспечить вчерашних студентов дополнительными рабочими местами, создаваемыми в вузах. Среди основных проблемах инновационной деятельности предприятий можно выделить низкую коммерческую эффективность научных разработок, непрофессиональное управление инновационными проектами и процессами, постоянный поиск финансовых ресурсов, слабое обоснование реализуемых проектов и т. д. Таким образом, для их успешного функционирования инновационных предприятий на базе вузов и НИИ необходимо решить следующие вопросы. Необходимо довести Закон N 217-ФЗ до рабочего состояния. Помимо этого, необходимо внести поправки в Налоговый кодекс РФ, которые должны легитимизировать получение дивидендов бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности. Пока изменение уставов произошло только в университетах, подведомственных Федеральному агентству по образованию (Рособразование). Будем надеяться, что за три ближайших года к программе присоединятся около 60 вузов. Также нуждаются в изменении законы, касающиеся льгот при предоставлении имущества малым инновационным предприятиям при вузах и НИИ. Кроме того, малые инновационные предприятия должны иметь возможность участвовать в исполнении той части госзаказа, которая имеет отношение к НИОКР. Некоторые руководители вузов могут отказаться от создания малых инновационных предприятий из-за боязни необоснованных обвинений в нецелевом использовании бюджетных средств, поэтому необходимо доработать законодательство, где права ректоров в этом вопросе будут защищены. Возникают также вопросы при оформлении бюджетными организациями патентов на изобретения и другие результаты интеллектуальной деятельности. Кроме того, имеются проблемы при денежной оценке исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности. Департаментом ТПП РФ по законодательству разработал законопроект, который поможет устранить законодательные коллизии, препятствующих эффективной реализации данного закона. Существенным фактором, затрудняющим создание малых инновационных предприятий, является незаинтересованность предпринимательского сектора экономики финансировать инновационные проекты. В настоящее время существует довольно много финансовых инструментов, однако статистические исследования показывают, что основным источником финансирования развития инновационных промышленных предприятий являются их собственные средства. Банковский кредит пока остается слишком дорогим, а кредиты слишком короткими для развития инновационной деятельности. Ресурсы госбюджета доступны в основном для крупных предприятий. Но даже для них масштаб обеспечения бюджетными финансовыми средствами составляет не более 510% от необходимых объемов. Развитие же малых инновационных предприятий финансируется в основном самими учредителями, их родственниками и знакомыми. Ограниченность таких источников приводит и к торможению роста числа малых инновационных предприятий. Программа стартового финансирования, проводимая Фондом содействия развитию малых форм предприятий научно-технической сферы и местными программами поддержки малого бизнеса, не в состоянии переломить отрицательные тенденции и компенсирует в лучшем случае небольшую часть «естественной убыли» малых инновационных предприятий. Сводных данных по поддержке малого инновационного предпринимательства местными бюджетами нет, но можно предположить, что их влияние на динамику МИП также невелико, может быть, за исключением столиц и некоторых крупных городов. Венчурное инвестирование, о котором в последнее время ведется много дискуссий, до сих пор остается экзотикой, и значимых успехов на этом направлении пока нет. По-видимому, это связано с тем, что наша промышленность пока не сформировала потребности в развитии венчурных подходов. В отличие от развитых стран, где венчурный бизнес обслуживает потребность крупных предприятий в перспективных разработках, большинство российских предприятий предпочитают производить такие разработки самостоятельно. На западе эта функция все чаще выносится вовне, то есть предприятия предпочитают покупать разработку, а не проводить ее своими силами — именно это становится основой венчурных подходов. У нас на большинстве предприятий имеется значительное количество собственных разработчиков, и в первую очередь предприятия стремятся загружать их, а не сторонние организации. Те немногие наши венчурные проекты, которые заканчиваются продажей созданных предприятий, показывают, что покупатели — это, как правило, зарубежные фирмы или инвесторы. То есть создание венчурных предприятий это работа на зарубежные рынки со всеми вытекающими отсюда сложностями. Еще одним важным обстоятельством является существующая у нас в настоящее время сложность «выхода» инвестора из создаваемого венчурного предприятия — это также не способствует развитию венчурного бизнеса. Поскольку зарубежные схемы венчурного финансирования плохо работают в российских условиях, целесообразно подумать о разработке модификаций схем венчурного финансирования, позволяющих привлечь венчурное финансирование в условиях неразвитого фондового рынка, избытка предложений по разработке НИОКР, неразвитой системы «выхода» из создаваемых венчурных предприятий. Нельзя обойти стороной законодательную сферу этого вопроса. Здесь можно выделить два направления для критики. Во-первых, несовершенство некоторых норм еще не принятого законодательства, в частности, законопроекта «Об образовании». Во-вторых, необходимость совершенствования и устранения лакун действующего законодательства. 1. Статья 9 проекта Федерального закона «Об образовании» («Реализация государственной политики в сфере образования») не содержит нормы об интеграции науки и образования, хотя вскользь об инновационно-интегрированной экономике в статье упоминается. Эта норма сама по себе является декларативной и не несет смысловой нагрузки. Каким образом в ней выделяется приоритет, если нет сравнения с другими важнейшими факторами обеспечения реализации конституционных прав и свобод граждан, прогресса общества, развития инновационно-ориентированной экономики и безопасности страны? Более того, в статье 9 законопроекта не расшифровывается понимание законодателем сущности инновационно-интегрированной экономики применительно к научно-образовательной сфере, а ведь это крайне важно. Неотъемлемой частью развития инновационной экономики являются наука и образование в их взаимодействии и взаиморазвитии. 2. Особая (больная) тема — противоречиво прописанный в ст. 5 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» <3> статус научной организации. Эту норму необходимо реанимировать и заставить работать. ——————————— <3> См.: СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.
Сейчас согласно ч. 1 ст. 5 этого Закона научной организацией признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также общественное объединение научных работников, осуществляющие в качестве основной научную и (или) научно-техническую деятельность, подготовку научных работников и действующие в соответствии с учредительными документами научной организации. Если исходить из содержания правовой нормы ч. 1 ст. 5, то под научной организацией законодатель понимает любую организационно-правовую форму юридического лица. Однако это не совсем так. Если обратиться к положениям гражданского законодательства, которое и устанавливает правовое основы организации юридических лиц, то ст. 48 ГК РФ приводит нам определение (понятие) юридического лица, а также указывает на все возможные виды организационно-правовых форм юридических лиц. Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету. В связи с участием в образовании имущества юридического лица его учредители (участники) могут иметь обязательственные права в отношении этого юридического лица либо вещные права на его имущество. К юридическим лицам, в отношении которых их участники имеют обязательственные права, относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы. К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также учреждения. К юридическим лицам, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав, относятся общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). Научная организация никогда не может быть организована как религиозная организация или благотворительный фонд, например. Так же трудно себе представить такую форму организации научной организации, как потребительский кооператив или даже товарищество собственников жилья. Поэтому все-таки абсолютно любая организационная правовая форма для создания научной организации не подходит. Любая форма хозяйственного общества (общество с ограниченной ответственностью, акционерное общество любого типа) вполне подходит для учреждения научной организации. Образовательное учреждение или некоммерческое общественное объединение идеально подходят для учреждения научной организации. На то, какая конкретно организационно-правовая форма будет выбрана в конечном итоге, влияет учредитель такой организации, именно учредитель или учредители будут выбирать подходящую для них организационно-правовую форму. На выбор организационно-правовой формы будут влиять: 1) правовой статус учредителя; 2) цели, для которых создается научная организация. В целом статья довольно громоздкая по содержанию и часто повторяет (дублирует) положения другого законодательства. В ней есть ряд норм, которые противоречат положениям самой статьи между собой (в разных частях статьи), и в то же время есть такие нормы, которые в принципе не исполнимы, их правовое регулирование и так уже следует из содержания других статей, как рассматриваемого закона, так и других законодательных актов. Рассмотрим подробнее все положения комментируемой статьи. Также в рассматриваемой ч. 1 ст. 5 законодатель указывает и на виды научных организаций, подразделяя их в зависимости от того, какой именно научной деятельностью станет заниматься организация. Так, научная организация может заниматься обучением (т. е. образовательное учреждение) или конкретными научными исследованиями, проводить технические работы в различных областях научных знаний. Кроме обучения научная организация может заниматься проведением проектных работ в области техники или конструирования <4>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» Батяева А. А., Каркавина Д. Ю. включен в информационный банк. —————————————————————— <4> См.: Батяев А. А., Каркавина Д. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». Новая правовая культура, 2007.
Вообще, успех инновационной деятельности зависит от общей экономической ситуации в стране и государственной научно-технической стратегии, от полноценного ресурсного обеспечения, конъюнктуры рынка, профессионализма специалистов и эффективного менеджмента. Инновационный процесс осуществляется по следующим этапам: поиск идей новых продуктов и услуг; предварительный отбор наиболее перспективных идей; поиск инвестора; проведение НИОКР и разработка нового продукта или услуги; защита авторских прав; производство продукта или услуги; проверка их конкурентоспособности; продвижение новых продуктов или услуг на рынки. Только наличие развитой инновационной инфраструктуры обеспечивает эффективную реализацию всех этапов инновационного процесса вплоть до успешной коммерциализации разработок. Инновационная инфраструктура обеспечивает всестороннюю поддержку научно-технической деятельности и включает: технологические инкубаторы, технопарки, информационные сети, экспертные и консультационные бюро, патентные службы, институты финансовой поддержки, развитый фондовый рынок, систему страхования рисков и др. специализированные организации. В мировой практике такие структуры объединяются в национальные и международные инновационные сети, например, «Европейская сеть деловых инновационных центров» (The European Business & Innovation Centers Network — EBN), которая осуществляет поддержку и развитие инновационной деятельности в малом и среднем предпринимательстве в странах Европейского Союза. Как некоммерческая организация, EBN была основана в 1984 г. по инициативе Европейской Комиссии и ныне объединяет 160 Деловых инновационных центров (Business & Innovation Centers — B. I.C. s.) и 70 ассоциированных членов. В рамках EBN активно взаимодействуют инкубаторы, технопарки, инновационные и технологические центры, исследовательские институты, информационные системы (Euro Info Centres — EIC), центры трансферта технологий (Innovation Relay Centres — IRC) и др. организации. Следует указать, что глубокие фундаментальные и прикладные исследования являются основой для крупномасштабных инноваций межотраслевого характера, имеющих стратегическое значение для дальнейшего социально-экономического развития страны и требуют крупных государственных капиталовложений. Реализация любых инновационных проектов связана со множеством рисков, поэтому огромное значение имеет четкая государственная техническая политика, выраженная в системе мер правового регулирования и стимулирования научно-технической активности во всех сферах и секторах экономической деятельности. Инновационная политика предполагает разработку долговременной стратегии НТП, с указанием важнейших приоритетных целей, достижение которых обеспечивается разработкой и реализацией комплекса целевых программ, способствующих ускоренному развитию национальной экономики и повышению ее международной конкурентоспособности. Такая политика предусматривает создание законодательных основ поддержки инновационной активности и защиты интеллектуальной собственности, обеспечивает условия для формирования инновационной инфраструктуры, способствующей освоению и распространению нововведений на всех уровнях реальной экономической деятельности. Однако государственное финансирование инновационной деятельности, обладая огромным ресурсным потенциалом, страдает и рядом недостатков, связанных с большой инерционностью всех процессов, вызванной вовлеченностью многих организаций в реализацию проектов.
Библиографический список:
—————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» Батяева А. А., Каркавина Д. Ю. включен в информационный банк. —————————————————————— Батяев А. А., Каркавина Д. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». Новая правовая культура, 2007.
