(Грудцына Л. Ю., Мирошникова В. А.) («Новый юридический журнал», 2012, N 1)
НАУЧНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Л. Ю. ГРУДЦЫНА, В. А. МИРОШНИКОВА
Грудцына Л. Ю., доктор юридических наук, доцент, директор Института проблем эффективного государства и гражданского общества Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Мирошникова В. А., начальник Правового управления Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Одна из важнейших особенностей организации науки в России заключается в том, что у нас исконно сильны позиции Российской академии наук, наука и научный процесс не связываются с вузами и оторваны от учебного процесса, не взаимодействуют с ним. Основная форма соединения науки и вузовского образования — это предоставляемые государством гранты. Но это явления, не носящие системного, развивающего тенденцию характера. По сути, сейчас работает только система государственных заказов, саморазвития и самораскрытия, интеграции образовательного и научного процессов нет.
Ключевые слова: наука, государство, образование, вуз, грант, бюджет, университет, инновации, академия наук, научная деятельность, собственность, результаты интеллектуальной деятельности.
The scientific organizations of educational institutions of the higher vocational training L. Ju. Grudtsina, V. A. Miroshnikova
Grudtsina L. Ju., the doctor of jurisprudence, the senior lecturer, the director of Institute of problems of the effective state and civil society of Financial university at the Government of the Russian Federation.
Miroshnikova V. A., the chief of Legal department of Financial university at the Government of the Russian Federation.
One of the major features of the organization of a science consists in Russia that at us positions of the Russian academy of sciences are primordially strong, the science and scientific process don’t contact high schools and are torn off from educational process, don’t cooperate with it. The basic form of connection of a science and high school formation are grants given by the state. But it is the phenomena which are not carrying system character developing a tendency. As a matter of fact, only the system of the state orders now works; self-development and self-disclosing, isn’t present integration of educational and scientific processes.
Key words: a science, the state, formation, high school, the grant, the budget, university, innovations, academy of sciences, scientific activity, the property, results of intellectual activity.
С советских времен вузовская наука развивалась как бы в тени академической и отраслевой, а за годы перехода к рыночной экономике еще более ослабла. Государство по-прежнему остается крупнейшим заказчиком научно-исследовательских услуг вузов. Заказы эти реализуются в форме грантов. Если завтра таких грантов не будет, вузовская наука практически перестанет существовать, поскольку не является конкурентоспособной ни в сравнении с академической наукой (РАН, отраслевые государственные академии типа Российской академии образования и др.), ни в коммерческой сфере, поскольку малый и средний бизнес мало «втянут» в системы коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности. Основой модернизации экономики России должен стать отказ от преимущественно сырьевой направленности и направление государством усилий на формирование современной инновационной экономики, а впоследствии — национальной инновационной системы. Неотъемлемой частью ее функционирования, развития и саморазвития являются наука и образование, в идеале дополняющие и развивающие друг друга. Направления, реализуемые в рамках государственной поддержки ведущих российских вузов, следующие: — поддержка программ развития МГУ и СПбГУ; — поддержка федеральных университетов в части модернизации научно-исследовательского процесса и инновационной деятельности; — поддержка национальных исследовательских университетов; — развитие кооперации российских вузов и производственных предприятий; — привлечение ведущих ученых в российские вузы; — развитие инновационной инфраструктуры в российских вузах; — поддержка научных проектов, реализуемых совместно ведущими вузами и ведущими научными организациями. Также необходимо создание системы мотивации научного труда (но это отдельный вопрос). В ближайшие три года (до 2014 г.) российские вузы получат от государства 12 миллиардов рублей на научно-исследовательскую деятельность и 8 миллиардов рублей на поддержку малых инновационных предприятий при учебных заведениях [2]. Такие цифры содержатся в постановлениях Правительства, направленных на поддержку научной и научно-практической деятельности в ведущих российских вузах: — Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2010 г. N 219 «О государственной поддержке развития инновационной инфраструктуры в федеральных образовательных учреждениях высшего профессионального образования»; — Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2010 г. N 220 «О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные учреждения высшего профессионального образования»; — Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2010 г. N 218 «О мерах государственной поддержки развития кооперации российских высших учебных заведений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства». Необходимо не только привлекать уже состоявшихся зрелых ученых в конкретные вузы, а готовить, растить со студенческой скамьи своих ученых. Это намного труднее, затратнее, для этого нужна не только правовая база, но и конкретные технологии в рамках образовательного процесса, денежные вливания со стороны государства, но в будущем такой подход может дать серьезные результаты. В целях формирования инновационной среды, развития взаимодействия между образовательными учреждениями и промышленными предприятиями, поддержки создания хозяйственных обществ, учреждаемых в соответствии с п. 8 ст. 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», должна осуществляться государственная поддержка развития инновационной инфраструктуры, включая поддержку малого инновационного предпринимательства, в федеральных образовательных учреждениях высшего профессионального образования. Оставаясь крупнейшим заказчиком научно-исследовательских услуг университетов, государство значительно изменило приоритеты госполитики в области поддержки фундаментальных и прикладных исследований: — обозначены восемь приоритетных направлений науки, технологий, техники; — значительная часть финансирования переведена на конкурсную основу; — структура источников финансирования изменена в сторону увеличения удельного веса негосударственных источников. Все это изложено в распоряжении Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. N 163-р «О Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2011 — 2015 годы». При этом стратегической целью государственной политики в области образования является повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина. Реализация этой цели предполагает в том числе модернизацию институтов системы образования как инструментов социального развития, создание современной системы непрерывного образования, подготовки и переподготовки профессиональных кадров. Решаемая проблема представляет собой комплекс проблем, сохраняющихся пока на различных уровнях образования. К этим проблемам следует отнести, в частности, невключенность значительной части образовательных учреждений в процессы инновационного развития, а также в информационное пространство российского общества. Высшая школа не сможет в полной мере противостоять последствиям сложившейся демографической ситуации, а в перспективе не будет готова к ее позитивным изменениям. Усиление науки в вузах повысит качество подготовки специалистов. Да и в целом это соответствует моделям современных университетов, занимающих в мире лидирующие позиции. И европейская, и американская модели организации науки в большей степени являются университетскими, а не академическими. У нас же долгие годы вузы играли роль трансляторов знаний, воспроизводства кадров. И только немногие занимались исследованиями, причем в обучающих целях. Поэтому, если мы не усилим науку в вузах, о конкурентоспособности в сфере образования и перспективных направлениях науки можно будет забыть. Уже достаточно давно общее положительное признание заслужила модель, в которой центральное звено занимают университеты, которые функционально обеспечивают связь науки, образования и инновационного бизнеса (как правило, малого). В англоязычных странах университеты представляют собой чаще всего комплексные бренды, внутри которых действуют научные подразделения с очень широкой автономией — с самостоятельными бюджетами и стратегическими планами развития (например, Лондонская школа экономики, Кембридж, Массачусетский технологический институт). Во всех исследованиях участвуют студенты, а научные результаты переносятся в учебный процесс и малый бизнес. Основная форма соединения науки и вузовского образования — это предоставляемые государством гранты. Но это явления, не носящие системного, развивающего тенденцию характера. По сути, сейчас работает только система государственных заказов, саморазвития и самораскрытия, интеграции образовательного и научного процессов нет. На наш взгляд, одна из важнейших особенностей организации науки в России заключается в том, что у нас исконно сильные позиции РАН, наука и научный процесс не связываются с вузами и оторваны от учебного процесса, не взаимодействуют с ним. Известно, что в военный послереволюционный период в наименее подходящих для этого условиях при университетах стали создавать научно-исследовательские институты. Но уже к концу 1920-х годов в нашей стране эти структуры быстро и последовательно начали передавать в Академию наук РСФСР. Сработал фактор удобства: наукой стало проще заниматься в Академии наук, автономно в рамках прямых организационно-государственных дотаций, без необходимости тратить много времени на преподавание. Инициативы государства по поддержке науки в вузах воспринимаются в академической среде крайне неоднозначно и порой враждебно. Безусловно, сейчас, когда десятилетиями накоплен научный опыт РАН, развивать науку в вузах невозможно без использования потенциала Академии наук. Вместе с тем останавливаться на этом этапе нельзя, а успешное движение вперед существенно отстающей вузовской науки должно идти на гребне возрастающей конкуренции между вузами. Ведь выжить в этой борьбе сумеют только самые сильные вузы, которые серьезно занимаются исследованиями и разработками. Остальные со временем просто закроются. Другой момент: развивать вузовскую науку, безусловно, надо, поскольку ее уровень самым непосредственным образом влияет на качество образования. Однако вузы при существующей системе управления, организации учебного и научного процессов не способны эффективно распорядиться выделяемыми им ресурсами. Значит, необходимо менять систему управления и распоряжения денежными потоками. Нельзя обойти стороной законодательную сферу этого вопроса. Здесь можно выделить два направления для критики. Во-первых, несовершенство некоторых норм еще не принятого законодательства, в частности законопроекта «Об образовании». Во-вторых, необходимость совершенствования и устранения лакун действующего законодательства. 1. Статья 9 проекта Федерального закона «Об образовании» («Реализация государственной политики в сфере образования») не содержит нормы об интеграции науки и образования, хотя вскользь об инновационно-интегрированной экономике в статье упоминается. Эта норма сама по себе является декларативной и не несет смысловой нагрузки. Каким образом в ней выделяется приоритет, если нет сравнения с другими важнейшими факторами обеспечения реализации конституционных прав и свобод граждан, прогресса общества, развития инновационно-ориентированной экономики и безопасности страны? Более того, в статье 9 законопроекта не расшифровывается понимание законодателем сущности инновационно-интегрированной экономики применительно к научно-образовательной сфере, а ведь это крайне важно. Неотъемлемой частью развития инновационной экономики являются наука и образование, в их взаимодействии и взаиморазвитии. 2. Особая (больная) тема — противоречиво прописанный в ст. 5 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» статус научной организации. Эту норму необходимо реанимировать и заставить работать. Сейчас, согласно ч. 1 ст. 5 этого Закона, научной организацией признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также общественное объединение научных работников, осуществляющие в качестве основной научную и (или) научно-техническую деятельность, подготовку научных работников и действующие в соответствии с учредительными документами научной организации. Если исходить из содержания правовой нормы ч. 1 ст. 5, то под научной организацией законодатель понимает любую организационно-правовую форму юридического лица. Однако это не совсем так. Если обратиться к положениям гражданского законодательства, которое устанавливает правовые основы организации юридических лиц, то ст. 48 ГК РФ приводит определение (понятие) юридического лица, а также указывает на все возможные виды организационно-правовых форм юридических лиц. Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, исполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету. В связи с участием в образовании имущества юридического лица его учредители (участники) могут иметь обязательственные права в отношении этого юридического лица либо вещные права на его имущество. К юридическим лицам, в отношении которых их участники имеют обязательственные права, относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы. К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также учреждения. К юридическим лицам, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав, относятся общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). Научная организация не может быть организована как религиозная организация или благотворительный фонд, например. Трудно представить и такую форму организации научной организации, как потребительский кооператив или товарищество собственников жилья. Поэтому любая организационная правовая форма для создания научной организации не подходит. Любая форма хозяйственного общества (общество с ограниченной ответственностью, акционерное общество любого типа) вполне подходит для учреждения научной организации. Образовательное учреждение или некоммерческое общественное объединение идеально подходят для учреждения научной организации. На то, какая конкретно организационно-правовая форма будет выбрана в конечном итоге, влияет учредитель организации, именно учредитель или учредители будут выбирать подходящую для них организационно-правовую форму. На выбор организационно-правовой формы будут влиять: 1) правовой статус учредителя; 2) цели, для которых создается научная организация. В целом статья довольно громоздкая по содержанию и часто повторяет (дублирует) положения другого законодательства. В ней есть ряд норм, которые противоречат положениям самой статьи между собой (в разных частях статьи), и в то же время есть такие нормы, которые в принципе неисполнимы, их правовое регулирование и так уже следует из содержания других статей как рассматриваемого Закона, так и других законодательных актов. Рассмотрим подробнее все положения комментируемой статьи. В рассматриваемой ч. 1 ст. 5 законодатель указывает и на виды научных организаций, подразделяя их в зависимости от того, какой именно научной деятельностью станет заниматься организация. Так, научная организация может заниматься обучением (т. е. образовательное учреждение) или конкретными научными исследованиями, проводить технические работы в различных областях научных знаний. Кроме обучения, научная организация может заниматься проведением проектных работ в области техники или конструирования [1]. Другая важная проблема: с 15 августа 2009 г. вступили в действие нормы Федерального закона N 217-ФЗ, в соответствии с которыми высшие учебные заведения получили право быть учредителями хозяйственных обществ. Но государство, инициировав принятие этого Закона, пропустило одно важное звено в построении системы. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 2 августа 2009 г. N 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности» высшие учебные заведения, являющиеся бюджетными образовательными учреждениями, имеют право без согласия собственника их имущества с уведомлением федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере научной и научно-технической деятельности, быть учредителями хозяйственных обществ, в том числе совместно с другими лицами.
Общие замечания и предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»
N Действующая редакция Предлагаемая редакция или предложение
1. Статья 3. Общие положения о субъектах научной и (или) научно-технической деятельности 1. Научная и (или) научно-техническая деятельность осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическими лицами — гражданами Российской Федерации, а также иностранными гражданами, лицами без гражданства в пределах прав, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и юридическими лицами при условии, если научная и (или) научно-техническая деятельность предусмотрена их учредительными документами. 2. Органы государственной власти 2. Органы государственной Российской Федерации в соответствии с власти Российской Федерации в настоящим Федеральным законом: соответствии с настоящим гарантируют субъектам научной и (или) Федеральным законом: научно-технической деятельности свободу гарантируют субъектам научной творчества, предоставляя им право и (или) научно-технической выбора направлений и методов проведения деятельности свободу научных исследований и творчества, предоставляя им экспериментальных разработок; право и гарантируя возможность гарантируют субъектам научной и (или) выбора направлений и методов научно-технической деятельности защиту проведения научных от недобросовестной конкуренции; исследований и признают право на обоснованный риск в экспериментальных разработок; научной и (или) научно-технической деятельности; обеспечивают свободу доступа к научной и научно-технической информации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации в отношении государственной, служебной или коммерческой тайны; гарантируют подготовку, повышение гарантируют возможность квалификации и переподготовку научных организации научных работников и специалистов исследований и государственных научных организаций; экспериментальных разработок в гарантируют финансирование проектов, высших учебных заведениях и выполняемых по государственным заказам. других образовательных организациях.
2. Статья 4. Научный работник, специалист Эта норма содержит важное научной организации и работник сферы определение, а точнее, научного обслуживания. Общественные тождество понятий: научный объединения научных работников работник = исследователь. 1. Научным работником (исследователем) является гражданин, обладающий Если мы стремимся к тому, необходимой квалификацией и чтобы каждый преподаватель был профессионально занимающийся научной и исследователем, значит, (или) научно-технической деятельностью. преподаватель должен быть и Правовые основы оценки квалификации научным работником, заниматься научных работников и критерии этой научной работой. оценки определяются в порядке, Чтобы это реализовать, нужно в устанавливаемом федеральным органом вузе создать научное исполнительной власти, осуществляющим пространство, площадку и функции по выработке государственной возможности (инструменты, политики и нормативно-правовому гарантии) для научной регулированию в сфере научной и деятельности преподавателей и научно-технической деятельности, и их студентов. обеспечиваются государственной системой аттестации.
3. Федеральный орган исполнительной Данная норма подтверждает власти, осуществляющий функции по связь науки и образования. выработке государственной политики и Если в вузе есть наука (на нормативно-правовому регулированию в базе послевузовского сфере научной и научно-технической образования проводятся научные деятельности, в установленном порядке диссертационные исследования), по ходатайствам образовательных есть диссоветы, почему мы учреждений высшего профессионального прокладываем такой водораздел образования, образовательных учреждений между образованием и наукой в дополнительного профессионального формах аспирантуры, образования и научных организаций докторантуры, соискательства? выдает разрешения на создание на их Нет взаимодополняемости и базе советов по защите диссертаций на взаимопроникновения соискание ученой степени кандидата образования и науки, которое наук, на соискание ученой степени должно прививаться со доктора наук, определяет и изменяет студенческой скамьи. составы этих советов, устанавливает полномочия этих советов, определяет перечни специальностей, по которым этим советам предоставляется право приема диссертаций для защиты, а также приостанавливает, возобновляет и прекращает деятельность этих советов.
4. Статья 5. Научные организации Необходимо отдельной статьей в подразделяются на Законе дать определения всем научно-исследовательские организации, перечисленным видам научных научные организации образовательных организаций либо дать учреждений высшего профессионального определения этим понятиям в образования, опытно-конструкторские, ст. 2 (понятийный аппарат проектно-конструкторские, Закона). проектно-технологические и иные организации, осуществляющие научную и (или) научно-техническую деятельность.
Данная норма Закона не вводит запрета на создание единолично вузом хозяйственного общества, как и не устанавливает запрета на создание такого общества сразу несколькими учредителями (вузом и коммерческой организацией). Иными словами, законодатель предоставил свободу выбора вузу: быть единоличным учредителем хозяйственного общества или привлечь в соучредители иное юридическое лицо. Важно, что обязательным учредителем такого рода хозяйственных обществ должен быть вуз. Но какова основная цель учреждения такого хозяйственного общества? Она состоит в том, чтобы помочь студентам во время учебы адаптироваться к практической деятельности, развивая в них научное мышление, научить практически применять (внедрять) результаты интеллектуальной деятельности. Здесь и отыскивается недостающее звено: чтобы эти РИД появились, необходимо развивать вузовскую науку, привлекая к ней студентов. Это — необходимая часть всего образовательно-научного процесса, закономерным итогом которого и станут РИД. Сейчас же есть образовательный процесс, как правило теоретизированный и оторванный от практики и быстро меняющейся реальности, и есть дарованная вузам государством возможность создавать хозяйственные общества, которые должны научить студентов и выпускников вуза применять РИД. Логическая связь в цепочке отсутствует: есть вуз, при нем разрешено создавать хозяйственные общества для реализации РИД, но сами РИД «рождаются» в научных исследованиях. Это значит, что нужно развивать науку, научные организации в вузах. Только тогда в полной мере заработает Федеральный закон от 2 августа 2009 г. N 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности». За последние годы было принято немало постановлений Правительства РФ, всячески стимулирующих развитие и внедрение инноваций в образование. Например, направление 2 («Обеспечение привлечения молодежи в сферу науки, образования и высоких технологий, а также закрепления ее в этой сфере за счет развитой инфраструктуры») Постановления Правительства РФ от 28 июля 2008 г. N 568 «О Федеральной целевой программе «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009 — 2013 годы» предполагает мероприятие 2.7 — «Развитие сети национальных исследовательских университетов». Целью мероприятия является кадровое обеспечение приоритетных направлений развития науки, технологий, техники, отраслей экономики, социальной сферы, развитие и внедрение в производство высоких технологий путем развития сети национальных исследовательских университетов. Национальный исследовательский университет — университет, находящийся в ведении Российской Федерации и одинаково эффективно реализующий образовательные программы высшего профессионального и послевузовского профессионального образования и выполняющий фундаментальные и прикладные научные исследования по широкому спектру наук. Иными словами, государство поддерживает те немногие вузы, которые уже «доросли» в результате в том числе денежных вливаний до статуса национальных исследовательских университетов. Безусловно, их необходимо развивать дальше, но их немного. В большей степени сегодня нуждаются в государственной поддержке и стимулировании именно рядовые вузы, но с определенным потенциалом и возможностями вырваться вперед, стать выше и сильнее по ряду показателей. Именно им сейчас нужна четкая государственная программа развития, государственные гарантии и предоставление возможностей для роста. Весьма интересно направление 1 («Стимулирование закрепления молодежи в сфере науки, образования и высоких технологий») Постановления Правительства РФ от 28 июля 2008 г. N 568 «О Федеральной целевой программе «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009 — 2013 годы», в рамках которого действует мероприятие 1.1 — «Проведение научных исследований коллективами научно-образовательных центров». В Программе под научно-образовательным центром понимается структурное подразделение (часть структурного подразделения или совокупность структурных подразделений) научной, научно-производственной организации или высшего учебного заведения, осуществляющее проведение исследований по общему научному направлению, подготовку кадров высшей научной квалификации на основе положения о научно-образовательном центре, утвержденном руководителем организации. Называться это может по-разному. Например, в Постановлении Правительства РФ от 31 января 2009 г. N 82 «Об утверждении Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования» <1> (п. 7) речь идет об учебно-научном центре, который может создаваться на базе военной академии или военного университета. Важнейшими квалификационными характеристиками научно-образовательного центра являются в том числе высокий научный уровень выполняемых исследований, не уступающий мировому уровню, высокая результативность подготовки научных кадров высшей квалификации, участие в подготовке студентов по научному профилю научно-образовательного центра, использование результатов научных исследований в образовательном процессе. На данном этапе вопрос о законодательном закреплении правового статуса научных организаций в вузах остается открытым. Авторы статьи призывают своих коллег к обсуждению данной проблемы, поиску и нахождению путей решения. ——————————— <1> См.: СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 837.
Библиографический список:
—————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» А. А. Батяева, Д. Ю. Каркавиной включен в информационный банк. —————————————————————— 1. Батяев А. А., Каркавина Д. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». ООО «Новая правовая культура», 2007 г. 2. Официальный сайт Министерства образования и науки РФ: http://www. rg. ru/2010/ 04/ 20/ vesti-vuzy. html.
