(Галкин П. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2013, N 4)
ПРОБЛЕМЫ СТАТУСА И КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX В. В ТРУДАХ В. В. ИВАНОВСКОГО <*>
П. В. ГАЛКИН
——————————— <*> Galkin P. V. The problems of status and competence of the institutions of local governing in the writings of V. V. Ivanovsky.
Галкин Павел Владимирович, заведующий кафедрой муниципального управления и социального сервиса Московского государственного областного социально-гуманитарного института, кандидат исторических наук, доцент.
На основе трудов профессора В. В. Ивановского в статье исследуются изменения статуса и компетенции общественных учреждений, произошедшие после издания в начале 1890-х гг. новых положений, регламентирующих их деятельность.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, законодательство, компетенция, В. В. Ивановский.
Based on the works of professor of V. V. Ivanovsky article explores the changing status and competence of institutions of local government happening after editions in the beginning of 1890th years of the new Statutes regulating their activity.
Key words: the institutions of local governing, legislation, competence, V. V. Ivanovsky.
Изучение проблем статуса и компетенции земских и городских учреждений в 1890-е гг. было в центре внимания многих известных правоведов. К этой теме обращались М. И. Свешников и Н. М. Коркунов <1>, несколько работ данному вопросу посвятил В. В. Ивановский, концепция которого стала предметом диссертационного исследования А. Р. Нигматуллина <2>. Автор рассмотрел историко-политические взгляды профессора В. В. Ивановского на проблемы общественного самоуправления, подробно охарактеризовав обоснование им «прогрессивной тенденции децентрализации» <3>. Однако другие аспекты проблемы статуса и компетенции органов местного самоуправления остались вне поля зрения исследователя. Данная статья ставит своей целью восполнить указанный пробел. ——————————— <1> См.: Галкин П. В. Проблемы статуса и компетенции органов местного самоуправления в трудах М. И. Свешникова и Н. М. Коркунова // История государства и права. М., 2011. N 13. С. 36 — 39. <2> Нигматуллин А. Р. Политико-правовые взгляды и социологическая концепция В. В. Ивановского: Дис. … к. и.н.: 23.00.01. Казань, 2006. <3> Подробнее см.: Нигматуллин А. Р., Циунчук Р. А. Проблемы формирования и эволюции местного самоуправления в трудах В. В. Ивановского (80 — 90-е годы XIX века) // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. Казань, 2010. С. 82.
Отличительной особенностью концепции В. В. Ивановского являлось последовательное отстаивание идеи государственного характера земств: «…земские учреждения хотя и явились особыми самостоятельными органами управления, — отмечал профессор, — но эта самостоятельность только хозяйственно-административная; подобно органам правительственным, они служат государственным целям, только что в пределах определенной местности и местных потребностей; подобно другим государственным учреждениям, они подчинены всецело единой государственной власти» <4>. При этом контроль за законностью действий земских учреждений и право приостановки исполнения их постановлений, предоставленные государственным органам, правовед рассматривал в контексте обеспечения гарантий против нарушения со стороны земских учреждений прав или интересов государства и частных лиц. Более того, установленные законодательством контроль и ответственность земств свидетельствовали, по мнению правоведа, о наличии неразрывной связи их с правительственными органами, что, в свою очередь, опровергало тезисы ученых о положении земств вне общей системы государственного управления. ——————————— <4> Ивановский В. В. Вопросы государствоведения, социологии и политики. Казань, 1899. С. 221 — 222.
Еще одним выводом В. В. Ивановского, идущим вразрез с общепринятыми среди правоведов представлениями, стало утверждение о том, что земским учреждениям с первых лет их деятельности предоставлена достаточная «начальственная принудительная власть», и если на практике она «…умалялась, то, очевидно, причина этого кроется уже не в законе, но в административных нравах». В доказательство профессор привел целый ряд сенатских указов, в которых земские управы, «по кругу и характеру своей деятельности», приравнивались к присутственным местам. В ответ тем коллегам, которые писали об отсутствии у земств полицейской власти, правовед возражал, что права непосредственного физического принуждения «…не имеет ни одно правительственное административное учреждение, и оно принадлежит исключительно учреждениям полицейским и судебным» <5>. ——————————— <5> Там же. С. 238.
В то же время, обосновав государственное значение земств, В. В. Ивановский заявлял и об их общественном характере. Он подчеркивал, что выражение «общественные учреждения», встречающееся в законе, употребляется «…не в смысле противоположения учреждениям государственным, но лишь для характеристики самой организации земских учреждений, для указания на то, что организация этих учреждений носит общественный характер» <6>. А в работе «Русское государственное право» ученый приводил довод, на первый взгляд противоречащий всем предыдущим его рассуждениям: «Земские учреждения потому именно и являются общественными, что они не правительственные, и всякое стремление ввести их в систему правительственных властей есть в то же время стремление, ведущее к их уничтожению» <7>. Указанный дуализм в теоретических построениях Ивановского, по-видимому, все-таки не основан на противоречии, так как государственное значение земских учреждений он выявлял, исходя из поставленных перед ними целей, а на общественный характер указывал применительно к порядку их формирования и организации работы. Тем не менее приведенный пример является первой и едва ли не единственной попыткой объединить в одной концепции две противоположных по своему смыслу теории. ——————————— <6> Там же. С. 237. <7> Ивановский В. В. Русское государственное право. Казань, 1898. С. 457.
Характеристика В. В. Ивановским Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. дается с более традиционных позиций. Главным объектом критики, как и в трудах его коллег, стали ограничения самостоятельности земских учреждений. К числу таких ограничений им относилось создание губернских по земским и городским делам присутствий, призванных обсуждать не только законность, но и правильность земских постановлений, а также расширение круга дел, постановления по которым требовали утверждения губернатора или Министра внутренних дел, с одновременным изъятием у земств права не соглашаться с мнениями этих должностных лиц по опротестованным постановлениям. Однако и в этом вопросе размышления Ивановского не лишены определенной противоречивости. В частности, он утверждал, что передача решений об отмене или изменении земских постановлений на уровень Комитета Министров и Государственного совета создает в сравнении с Законом 1864 г. еще большие гарантии самостоятельности земских учреждений, поскольку решения этих надзорных органов требуют утверждения «носителя верховной власти». Общий вывод по нововведениям 1890 г. в целом был нейтральным: «Самостоятельность земских учреждений, — отмечал профессор, — если и уменьшена, то все же не уничтожена, ни губернатору, ни Министру внутренних дел не предоставлено права не только изменять, но и отменять постановлений земских собраний; Министру внутренних дел предоставлено лишь право неутверждения постановлений этих собраний, но в точно определенных законом случаях» <8>. Правовед по-прежнему высоко оценивал роль Сената, который и в соответствии с новым законом оставался «окончательным судьей» в отношении постановлений земских собраний, признанных местной администрацией незаконными. ——————————— <8> Там же. С. 466.
Нарушение самостоятельности земских учреждений и тем самым ослабление принципа самоуправления усматривалось правоведом в отношении новых норм, предусматривавших дисциплинарную ответственность лиц, состоящих на земской службе. Причем органами, налагающими дисциплинарные взыскания, являются или губернские по земским делам присутствия, или Совет Министра внутренних дел. Кроме того, последнему учреждению было предоставлено, в качестве высшей дисциплинарной меры, право удалять от должности земских деятелей. Эти нововведения в законодательстве объяснялись изменением статуса председателей и членов земских управ, которые по новому положению считались состоящими на государственной службе, а следовательно, порядок их ответственности теперь во многом совпадал с ответственностью правительственных чиновников. Приведенные выше правила вызвали критику со стороны В. В. Ивановского: «Ввиду, однако, того, что земские должности суть должности выборные, — писал он, — а земские учреждения и по новому положению не стоят к учреждениям правительственным в отношениях иерархической подчиненности, надо признать, что прежний характер ответственности земских должностных лиц был, по существу своему, более последовательным, нежели новый» <9>. ——————————— <9> Ивановский В. В. Вопросы государствоведения… С. 242.
Положительную оценку в работах Ивановского получили новации, касавшиеся рассмотрения жалоб на уездные управы в губернской управе, а на губернскую управу соответственно в губернском собрании, т. е. внутри самих общественных учреждений. Правовед даже высказал мнение о том, что лучшим способом рассмотрения могли бы стать только административные суды, но «…пока этого нет, указанный порядок является наиболее правильным» <10>. ——————————— <10> Ивановский В. В. Русское государственное право. Казань, 1898. С. 468 — 469.
Подводя итог анализа законодательства по земским учреждениям, В. В. Ивановский отмечал, что наши органы земского управления не являются «точным выражением личного элемента данной местности», а в отношении их административной самостоятельности «заставляют желать еще очень многого». Далее, несмотря на неординарные подходы, заявленные в работах, оценка недостатков обновленных земств почти слово в слово совпадала с общепринятым в либеральной среде мнением: «Между прочим, — писал профессор, — им недостает полицейской власти, и сфера компетенции их ограничена, по преимуществу, хозяйственными интересами местности» <11>. ——————————— <11> Там же. С. 471.
В отношении законодательства по городским учреждениям выводы правоведа также весьма оригинальны. Сравнивая избирательные нормы Городовых положений 1870 и 1892 гг., Ивановский подчеркивал, что первый из этих законов стоит исключительно на почве экономического ценза и дает возможность принимать участие в выборах даже мелкому промышленному классу, а второй — значительно суживает круг городских избирателей, заметно повышая норму экономического ценза. Сравнивая в данном отношении новое Городовое положение с земским, юрист указывал на существенную разницу, состоящую в том, что «…последнее переносит центр влияния на элемент дворянский, первое же на представителей денежной аристократии; но последнее не устраняет, однако, окончательно мелких плательщиков, между тем как первое устанавливает именно такой, едва ли вполне целесообразный, порядок» <12>. Таким образом, несмотря на все недостатки Положения о земских учреждениях, новации в городском законодательстве воспринимались более критически. ——————————— <12> Там же. С. 487.
Определяя характер городских органов, Ивановский, в развитие идеи Н. М. Коркунова о высокой степени самостоятельности управ по отношению к думам <13>, утверждал, что неправильно было бы считать городские управы органами исключительно исполнительными, так как по многим немаловажным вопросам они обладали властью распорядительной: утверждали планы частных зданий, разрешали устройство промышленных заведений и т. п. При этом «начальствующую власть» автор признавал и за думами, которые, «…несмотря на разные ограничения, все же не низведены на степень совещательных установлений» <14>. ——————————— <13> Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. Особенная часть. СПб., 1893. С. 343. <14> Ивановский В. В. Русское государственное право. Казань, 1898. С. 496 — 497.
Вопрос о статусе городского самоуправления правовед разрешал в том же русле, что и в отношении земства, поскольку уже по Закону 1870 г. городские учреждения имели право сами приводить в исполнение свои постановления, а полицейские учреждения были обязаны содействовать этому. И хотя в новом Положении определенного указания на этот счет не содержалось, на практике ситуация осталась прежней, что позволяло ученому утверждать об отсутствии полицейской власти, но наличии принудительного административного ресурса. Обобщая данные по Городовым положениям, В. В. Ивановский писал, что органы городского общественного управления, будучи не вполне свободны, все же имеют некоторый круг самостоятельной деятельности, поставленной в «…условия, соблюдение которых обязательно и для местных правительственных органов» <15>. Причем в отношении законности своих действий, по заключению правоведа, городские органы, подобно земским учреждениям, поставлены под защиту Сената, а в отношении их целесообразности они еще более самостоятельны, так как отмена или изменение их постановлений поставлены в зависимость от органов верховного управления. ——————————— <15> Там же. С. 507.
Таким образом, в трудах В. В. Ивановского, посвященных проблемам статуса и компетенции органов местного самоуправления, не дается однозначной оценки как в отношении земских, так и в отношении городских общественных учреждений. Правовед, в отличие от большинства своих коллег, пытался объективно оценить характер взаимоотношений между органами самоуправления и государственными структурами административного надзора, выявляя и положительные, и отрицательные стороны в организации их работы. В целом им позитивно оценивалась роль органов высшего надзора — Комитета Министров, Государственного совета и Сената, а цензовые и сословные ограничения избирательных прав, равно как и сокращение степени самостоятельности органов самоуправления, подвергались справедливой критике.
