ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИМУЩЕСТВА ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
И. Ф. СЮБАРЕВА
Сюбарева Ирина Федоровна, профессор кафедры предпринимательского права юридического института Федерального государственного автономного образовательного учреждения ВПО «Балтийский федеральный университет им. И. Канта», доктор педагогических наук, кандидат юридических наук.
В статье дана характеристика правового режима имущества образовательных организаций в современный период: представлены общие подходы к понятию правового режима, рассматриваются источники формирования имущества, его состав, виды и назначение, анализируется объем прав образовательных организаций на свое имущество, делается вывод о специфике правового режима имущества в сфере образования.
Ключевые слова: правовой режим имущества, право оперативного управления, экономическая деятельность, образовательные организации.
Legal regime of property in the sphere of education I. F. Syubareva
The article gives characteristics of the legal regime of property of educational institutions nowadays: it describes general approaches to the concept of legal regime, examines sources of property formation, its structure, types and purpose, analyzes measure of rights of educational institutions to their property and draws a conclusion about specificity of legal regime of property in the sphere of education.
Key words: legal regime of property, right of operative administration, economic activities, educational organizations.
В современный период актуальной является проблема эффективного регулирования гражданских правоотношений в целом и имущественных отношений в сфере образования на основе российской частноправовой традиции с учетом современных возможностей участия образовательных организаций в гражданских правоотношениях в частности. Эта проблема согласуется с Концепцией развития гражданского законодательства, основанной на идее создания полноценной системы ограниченных вещных прав, которая могла бы максимально удовлетворить потребности участников гражданского оборота в создании стабильного и защищенного режима пользования чужим имуществом. Состояние современного российского законодательства в части регламентации правового положения учреждений (казенных, бюджетных, автономных, частных) позволяет говорить о том, что не просматривается единообразного понимания законодателем сущности правового режима их имущества. Вместе с тем развитие имущественных отношений сказывается на осуществлении основной, образовательной деятельности образовательных организаций, что в конечном итоге связано с развитием образования, которое выполняет важную социальную функцию. В статье последовательно рассмотрим понятие правового режима имущества; состав и категории имущества образовательных организаций, являющихся казенными, бюджетными, автономными, частными учреждениями; вещные права, на которых может быть закреплено имущество за образовательной организацией, и объем правомочий по его распоряжению; источники формирования имущества, а также особенности ответственности образовательных организаций. Исследование этих вопросов позволит нам определить специфику правового режима имущества образовательных организаций в современный период. В современный период понятие «правовой режим» широко используется в нормативных правовых актах, научных исследованиях, специальной литературе. Разрабатываемое преимущественно в рамках общей теории права, оно по-разному определяется российскими учеными. Так, профессор С. С. Алексеев рассматривает правовой режим как «особую, целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования, особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм» <1>. Профессор А. В. Малько рассматривает правовой режим как специфику «юридического регулирования определенной сферы общественных отношений с помощью различных юридических средств и способов. Как правило, различные сферы общественных отношений требуют разного сочетания способов, методов, типов правового регулирования» <2>. В теории права существуют и другие определения <3>, позволяющие раскрыть (отразить) сущность данного понятия. ——————————— <1> Алексеев С. С. Общая теория права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК «Велби»; Проспект, 2008. С. 172. <2> Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. В. М. Корельского и проф. В. Д. Перевалова. 2-е изд., изм. и доп. М.: НОРМА (Издательская группа «НОРМА-ИНФРА-М»), 2001. С. 272. <3> См., например: Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М.: НОРМА, 2001. С. 335; Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: Вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. N 1. С. 16 — 29; Рассолов М. М. Проблемы теории государства и права. М.: ЮНИТИ, 2007. С. 140; Султыгов М. М. Конституционно-правовой режим ограничения государственной власти: Дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2005. С. 46.
Правовые режимы многообразны и могут быть классифицированы по различным основаниям, в том числе и по отраслям права. В этой связи профессор С. С. Алексеев пишет: «Отраслевой режим — явление сложное по своему строению. Наиболее существенные его черты могут быть охарактеризованы при помощи двух основных компонентов, соответствующих сторонам интеллектуально-волевого содержания права: а) особых приемов регулирования, специфики регулятивных свойств данного образования с волевой стороны его содержания; б) особенностей принципов, общих положений, пронизывающих содержание данной отрасли с интеллектуальной стороны» <4>. В публичных отраслях права режимы носят специфический характер в силу доминирования таких способов правового регулирования, как предписания и запреты. В гражданском праве правовые режимы применяются в отношении конкретных объектов гражданского права, например имущества. ——————————— <4> Алексеев С. С. Общая теория права. С. 173.
Полагаем, правовой режим имущества можно определить как совокупность правовых предписаний по поводу включения в гражданский оборот имущества, содержащих вещные права на имущество, источники формирования и присвоения, объем правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом, особенности ответственности за использование имущества. Придерживаясь данного определения, рассмотрим особенности правового режима имущества образовательных организаций, созданных в форме казенных, бюджетных, автономных, частных учреждений. Рассмотрим состав и категории имущества. Для образовательных организаций, созданных в форме казенных и частных учреждений, категории имущества не выделяются (ст. 298 ГК РФ). Имущество образовательных организаций, созданных в форме бюджетных и автономных учреждений, подразделяется на следующие категории: недвижимое имущество; особо ценное движимое имущество, переданное учредителем или приобретенное за счет выделенных им средств; остальное имущество (ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях»; п. 10 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Виды особо ценного движимого имущества определяются Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества». Критериями отнесения имущества автономного и бюджетного учреждения к особо ценному движимому имуществу являются: стоимостный барьер, целевое назначение, специальный порядок отчуждения. Используя имеющееся имущество в процессе осуществления образовательной, научной, иной деятельности, обеспечивающей образовательный процесс, образовательная организация достигает целей, ради которых создана. Основным видом прав на имущество для большинства образовательных организаций является право оперативного управления, конструкция которого позволяет собственнику имущества распорядиться им в своих интересах, сохраняя на это имущество право собственности. В соответствии со ст. 296 Гражданского кодекса РФ учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет и пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается им с согласия собственника. ГК РФ устанавливает разный объем правомочий по распоряжению имуществом и доходами учреждений (ст. 298 ГК РФ). Так, казенные учреждения не могут распоряжаться имуществом без согласия собственника. Доходы казенных учреждений должны поступать в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации, само учреждение не имеет права на их самостоятельное распоряжение. Бюджетные и автономные учреждения также без согласия собственника не могут распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, переданным учредителем или приобретенным за счет выделенных им средств. Остальным имуществом бюджетные и автономные учреждения могут распоряжаться самостоятельно. Частные учреждения ни при каких условиях не могут распоряжаться имуществом, закрепленным за ними собственником или приобретенным за счет средств, выделенных собственником на приобретение такого имущества. Доходы бюджетных и автономных, а также частных учреждений поступают в их самостоятельное распоряжение, и, таким образом, учреждение имеет право свободно ими распорядиться (ст. 298 ГК РФ). Как видим, для каждого из учреждений (казенного, бюджетного, автономного, частного) законодательством установлен разный объем правомочий по распоряжению имуществом, который зависит от двух условий: согласия собственника имущества на его распоряжение и категории самого имущества (ст. 298 ГК РФ). Таким образом, в настоящее время в законодательстве закреплено право оперативного управления, содержание которого имеет разный объем правомочий в отношении казенных, бюджетных, автономных и частных учреждений. С одной стороны, закрепленный в законодательстве объем прав на имущество предоставляет учреждениям возможность расширенного участия в имущественном обороте, в гражданских и экономических правоотношениях. С другой стороны, происходит трансформация конструкции права оперативного управления, обусловленная расширением объема прав на самостоятельное распоряжение своим имуществом. Положения об имуществе образовательных организаций включены в новый Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», который сохраняет и закрепляет право оперативного управления и право собственности, на которых может находиться имущество образовательных организаций. В соответствии со ст. 102 образовательные организации должны иметь в собственности или на ином законном основании имущество, необходимое для осуществления образовательной и иной предусмотренной уставом деятельности. В этой же главе указывается, что имущество государственных и муниципальных образовательных организаций, закрепленное на праве оперативного управления или на ином праве, а также находящееся в их самостоятельном распоряжении, приватизации не подлежит. Обратим внимание, что ранее право собственности на имущество могли иметь только негосударственные образовательные учреждения (п. 5 ст. 39 Закона РФ «Об образовании»). Имущество может не только закрепляться собственником (учредителем), но и формироваться у образовательных организаций в результате осуществления экономической деятельности, которая в современных условиях, очевидно, важна и необходима в целях поддержания их финансовой устойчивости. Отдельные вопросы, связанные с правовым регулированием экономических отношений в сфере образования, также нашли отражение в новом Федеральном законе в гл. 13 (ст. 99 — 104) «Экономическая деятельность и финансовое обеспечение в сфере образования». В ней предусмотрено финансовое обеспечение образовательной деятельности, ее осуществление за счет средств физических и юридических лиц, особенности распоряжения результатами интеллектуальной деятельности образовательных организаций, образовательное кредитование и др. Обратим внимание, что в новом Законе уже не используются понятия «предпринимательская» или «приносящая доход деятельность». Законодатель называет экономическую деятельность, при этом не раскрывает ее содержание, не определяет критерии и особенности осуществления. Такой чрезмерно широкий подход позволит включать в уставы образовательных организаций широкий перечень видов деятельности, которые с большой долей условности можно отнести к уставной, что, в свою очередь, приведет к значительной коммерциализации деятельности образовательных организаций. Другими источниками формирования имущества образовательных организаций могут быть регулярные и единовременные поступления от учредителей (участников, членов); добровольные имущественные взносы и пожертвования; выручка от реализации товаров, работ, услуг; дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам; доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации; другие, не запрещенные законом, поступления (ст. 26 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). К ним можно отнести субсидии, гранты, инвестиции, средства, полученные из фондов поддержки научной и (или) научно-технической деятельности, и др. Обратим внимание, новым Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» предусматривается возможность финансового обеспечения за счет бюджетных средств образовательной деятельности негосударственных организаций, реализующих основные профессиональные образовательные программы. Имущество может быть использовано образовательными организациями в гражданском обороте с целью совершения гражданско-правовых сделок с другими хозяйствующими субъектами. Законом определены порядок и особенности заключения крупных сделок и сделок «с заинтересованностью». Так, бюджетные и автономные учреждения заключают такие сделки с согласия учредителя, автономные — еще и с одобрения наблюдательного совета (п. 13 ст. 9.2, ст. 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях»; ст. 14 — 17 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Приказом Минобрнауки РФ от 18 ноября 2010 г. N 1188 утвержден определенный порядок, который необходимо соблюдать федеральным бюджетным учреждениям при совершении некоторых сделок. В новом Законе «Об образовании в Российской Федерации» предусматривается регламентация многих вопросов, связанных с созданием хозяйственных обществ и хозяйственных партнерств (ст. 103). Отметим, что в п. 2 ст. 47 Закона РФ «Об образовании» эта сфера была лишь обозначена, но не урегулирована должным образом. Так, образовательные организации высшего образования (бюджетные и автономные) будут вправе без согласия собственника их имущества на основании уведомления федерального органа исполнительной власти быть учредителями (в том числе совместно с другими лицами) хозяйственных обществ и хозяйственных партнерств, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые принадлежат образовательным организациям. Уведомление о создании хозяйственных обществ или хозяйственных партнерств должно направляться образовательной организацией в течение семи дней со дня внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи об их государственной регистрации. Образовательные организации высшего образования в качестве вклада в уставные капиталы таких хозяйственных обществ вносят право использования результатов интеллектуальной деятельности. Денежная оценка такого права, вносимого по лицензионному договору, будет утверждаться решением общего собрания учредителей (участников), принимаемым единогласно. Если номинальная стоимость (увеличение номинальной стоимости) доли или акций участника хозяйственного общества в уставном капитале хозяйственного общества или доли либо акций, оплачиваемых вкладом в складочный капитал хозяйственного партнерства, будет составлять более пятисот тысяч рублей, то такой вклад должен оцениваться независимым оценщиком. Образовательные организации высшего образования будут вправе привлекать других лиц в качестве учредителей (участников) хозяйственного общества или хозяйственного партнерства. Бюджетные образовательные организации будут вправе распоряжаться своими долями (акциями) в уставном капитале хозяйственных обществ и вкладами в складочных капиталах хозяйственных партнерств только с предварительного согласия соответствующих собственников. Образовательные организации будут осуществлять управление долями (акциями) в уставных капиталах хозяйственных обществ и вкладами в складочных капиталах хозяйственных партнерств в соответствии с гражданским законодательством. При этом права участников хозяйственных обществ и хозяйственных партнерств от имени указанных образовательных организаций высшего образования будут осуществлять их руководители. Доходы от распоряжения долями и акциями будут поступать в самостоятельное распоряжение образовательных организаций. Законодательством предусмотрена ответственность образовательной организации перед собственником имущества за его сохранность и эффективное использование. Собственник вправе изъять лишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное за учреждением либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных собственником (п. 2 ст. 296 ГК РФ). Образовательная организация также является субъектом ответственности по своим обязательствам. Так, казенные и частные учреждения отвечают по своим обязательствам денежными средствами, а в случае их недостаточности собственник имущества несет субсидиарную ответственность (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Бюджетные и автономные учреждения отвечают по обязательствам всем своим имуществом, кроме недвижимого и особо ценного движимого имущества, переданного учредителем или приобретенного за счет выделенных им средств. Субсидиарная ответственность собственника имущества по обязательствам учреждения отсутствует (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Можно сделать общий вывод о том, что специфика правового режима имущества образовательных организаций определяется целями деятельности (образовательными), особенностями организационно-правовой формы учреждения (казенной, бюджетной, автономной, частной), характером вещных прав на имущество (право оперативного управления, право собственности), объемом правомочий по распоряжению имуществом, особенностями ответственности по своим обязательствам. Полагаем, регламентация сферы имущественных отношений в новом Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» требует уточнения: должны быть четко определены права, на которых имущество может закрепляться, закреплены порядок и условия, на основании которых имущество может отчуждаться. В отношении экономической деятельности образовательных организаций должны быть определены критерии ее осуществления.
