ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ПАСПОРТА ОБЪЕКТА КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ В СВЯЗИ С ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИЕЙ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ
А. А. КУЗНЕЦОВ
Кузнецов Алексей Александрович, заместитель начальника правового управления государственного предприятия Омской области «Омский центр технической инвентаризации и землеустройства». Родился 26 сентября 1978 г. в г. Чите. В 2000 г. окончил Омский государственный университет.
Согласно п. 1 ст. 21 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» <1> (далее — Закон об ОКН), в паспорт объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — объект, объект культурного наследия) вносятся сведения, составляющие предмет охраны данного объекта культурного наследия, и иные сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — ЕГРОКН). ——————————— <1> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519; 2003. N 9. Ст. 805; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 23. Ст. 2203; 2006. N 1. Ст. 10.
По причине отсутствия предусмотренной п. 1 ст. 21 Закона об ОКН формы паспорта объекта культурного наследия приходится обращаться к п. 16 Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной Приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 г. N 203 «Об утверждении Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры» <2>, в соответствии с которым паспорт должен содержать указание на категорию охраны и вид памятника со ссылкой на утверждающий документ, а также сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах. Иными словами, паспорт объекта является документом, свидетельствующим об особом статусе объекта недвижимости и наиболее полно характеризующим его правовой режим. Нахождение паспорта объекта у правообладателя делает возможным оперативное предоставление содержащихся в ЕГРОКН сведений о нем, чем способствует нормализации гражданско-правовых отношений, связанных с объектом. ——————————— <2> СПС «КонсультантПлюс».
Подготовка паспорта объекта культурного наследия осуществляется в соответствии с Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной Приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 г. N 203. Данная Инструкция разработана в соответствии с Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 «Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры» <3>, и действует в части, не противоречащей Закону об ОКН. Однако ни одним из этих актов не предусмотрен порядок паспортизации объектов, соответствующий современным общественным отношениям, т. е. не установлены процедуры обращения за изготовлением паспорта объекта и выдачи, порядок оплаты изготовления. Поэтому до утверждения Правительством РФ формы паспорта объекта культурного наследия изготовление паспортов на них не имеет достаточной нормативной основы. ——————————— <3> СП СССР. 1982. N 26. Ст. 133; 1990. N 3. Ст. 21; СЗ РФ. 2003. N 26. Ст. 2519.
Проблема предоставления паспорта объекта культурного наследия существует на практике в рамках взаимодействия органов охраны объектов культурного наследия (далее — органы охраны) и органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — органы госрегистрации). Взаимодействие данных органов, по сути, обеспечивает информационный обмен двух государственных реестров — Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и ЕГРОКН, осуществляемый в целях государственной охраны объектов культурного наследия. Необходимость такого взаимодействия, прямого либо опосредованного, обусловлена правовыми нормами российского законодательства. Во-первых, в соответствии с абзацем вторым п. 3 ст. 8 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <4> (далее — Закон о госрегистрации) органы охраны обязаны направлять в органы госрегистрации сведения о недвижимом имуществе, отнесенном к объектам культурного наследия или к выявленным объектам культурного наследия, о принятом решении о включении выявленного объекта культурного наследия или об отказе включить выявленный объект культурного наследия в ЕГРОКН, об особенностях, составляющих предмет охраны указанного имущества как объекта культурного наследия или выявленного объекта культурного наследия, и об обязательствах по его сохранению. ——————————— <4> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594; 2001. N 11. Ст. 997; N 16. Ст. 1533; 2002. N 15. Ст. 1377; 2003. N 24. Ст. 2244; 2004. N 27. Ст. 2711; N 30. Ст. 3081; N 35. Ст. 3607; N 45. Ст. 4377; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15, Ст. 22, Ст. 40, Ст. 43; N 50. Ст. 5244; 2006. N 1. Ст. 17; N 17 (ч. 1). Ст. 1782; N 23. Ст. 2380; N 30. Ст. 3287.
Во-вторых, в соответствии с п. 2 ст. 21 Закона об ОКН при осуществлении сделок с объектом культурного наследия либо земельным участком или участком водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, для государственной регистрации прав на них в соответствующий орган обязательно представляется паспорт объекта культурного наследия. Но данная формулировка не позволяет сделать однозначный вывод о том, за каким субъектом закреплена обязанность предоставить для регистрации паспорт объекта. Это могут быть как один из заявителей, так и орган охраны. Этот вопрос пока не нашел в законодательстве четкого ответа. Мы полагаем, необходимо исходить из принципа поощрения инициативы, т. е. возложить обязанность обратиться за изготовлением паспорта объекта и представить его для государственной регистрации права (сделки) на заявителя. При государственной регистрации сделок, результатом которых является переход права собственности на объект недвижимости, заявителями выступают все стороны сделки, в связи с чем правомерно истребование паспорта объекта и у прежнего собственника (п. 1 ст. 16 Закона о госрегистрации). Иная ситуация возникает при регистрации аренды недвижимого имущества: с заявлением о государственной регистрации договора аренды может обратиться одна (любая) из сторон договора (п. 1 ст. 26 Закона о госрегистрации). Это может быть и сторона, не обладающая на законных основаниях паспортом объекта (арендатор). В таком случае может возникнуть следующее затруднение: для государственной регистрации достаточно заявления арендатора, но тот не может предоставить необходимый для государственной регистрации документ. Возможно, для данного случая из общего правила государственной регистрации аренды законодателю следует сделать исключение, предусмотрев норму об обязательности обращения обеих сторон договора с заявлением о государственной регистрации аренды объекта. Но и теперь данный вопрос может быть урегулирован сторонами договора, поэтому проблемы он не представляет. Кроме того, некоторые затруднения при толковании вносит норма, содержащаяся в п. 4 ст. 55 Закона об ОКН об обязательности государственной регистрации аренды объекта. Эта норма входит в некоторое противоречие с п. 2 ст. 651 ГК РФ об обязательности государственной регистрации договора аренды здания или сооружения, заключенного на срок не менее одного года. Непонятно, хотел ли законодатель ввести дополнительное основание для государственной регистрации или это неудачная ссылка на Гражданский кодекс РФ и Закон о госрегистрации. Для государственной регистрации в соответствии с п. 1 ст. 3 Закона о госрегистрации Гражданский кодекс РФ имеет преимущество перед нормами Закона об ОКН. Следовательно, государственная регистрация договора аренды объекта, заключенного на срок менее одного года, не обязательна. Возвращаясь к основному вопросу статьи, нужно полагать, без предоставления паспорта объекта органы госрегистрации должны отказать в регистрации соответствующих права либо сделки. Законом о госрегистрации предусмотрен перечень оснований для отказа в государственной регистрации. А именно в соответствии с абз. 10 п. 1 ст. 20 Закона о госрегистрации в государственной регистрации прав может быть отказано, если не представлены документы, необходимые в соответствии с данным Законом для государственной регистрации прав. Иными словами, необходимость предоставления паспорта объекта культурного наследия должна быть указана в Законе о госрегистрации. Прямой нормы, предусматривающей такую обязанность, в Законе о госрегистрации не содержится: в перечне документов — оснований для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество и сделок с ним паспорт объекта не указан (п. 1 ст. 17 Закона о госрегистрации). Ссылаясь на это обстоятельство, органы госрегистрации не считают нужным требовать от заявителя для государственной регистрации паспорт объекта. Однако в соответствии с п. 2 ст. 17 Закона о госрегистрации не допускается истребование у заявителя дополнительных документов, за исключением указанных в п. 1 ст. 17 Закона о госрегистрации, если иное не установлено законодательством РФ. Поскольку Законом об ОКН установлено иное, а именно обязательное представление на государственную регистрацию паспорта объекта, этот документ следует считать документом, необходимым в соответствии с Законом о госрегистрации для государственной регистрации прав. Между тем регистрационные органы зачастую не учитывают данную бланкетную норму. Такая позиция органов госрегистрации поддержана судебной практикой. В качестве примера можно привести Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 26 декабря 2005 г. по делу N Ф04-9190/2005(18130-А46-38) <5>, которым признан незаконным отказ Главного управления Федеральной регистрационной службы по Омской области в государственной регистрации изменений к договору аренды объекта культурного наследия по причине непредставления паспорта объекта. Арбитражный суд фактически признал, что ввиду отсутствия утвержденной Правительством Российской Федерации формы паспорта объекта культурного наследия его представление на государственную регистрацию в настоящее время не может требоваться. На практике органы госрегистрации при наличии повода в виде информации о культурной значимости объекта стараются выяснить статус объекта недвижимости и для уточнения сведений об объектах культурного наследия и выявленных объектах культурного наследия (подтверждения имеющейся информации) обращаются в органы охраны на основании абзаца первого п. 3 ст. 8 Закона о госрегистрации. Данная норма предусматривает право органа госрегистрации направить запрос с целью уточнения информации, необходимой для государственной регистрации. На основании такого запроса органы охраны в течение десяти дней обязаны предоставить соответствующие сведения. При этом органы охраны предоставляют сведения в виде письменного ответа, не принимая мер к подготовке паспорта объекта культурного наследия. В данном случае паспорт объекта культурного наследия не изготавливается, поскольку для этого отсутствуют соответствующие основания. Предполагается, что паспорт объекта будет изготавливаться на основании обращения собственника либо законного владельца объекта культурного наследия за плату. Поскольку орган госрегистрации не является ни тем, ни другим и не обязан нести расходы за иных лиц, многие объекты культурного наследия продолжают свое существование без паспорта. В настоящее время отношения органов госрегистрации и органов охраны должным образом не упорядочены, что проявляется в следующем. Далеко не на все объекты изготовлены паспорта объекта. Органы госрегистрации допускают государственную регистрацию прав и сделок без предоставления паспорта объекта. Органы охраны сведения в органы госрегистрации предоставляют несвоевременно, и зачастую к моменту регистрации информация о том, что соответствующий объект является выявленным либо внесенным в ЕГРОКН, в органах госрегистрации отсутствует. Особенно это касается выявленных объектов культурного наследия. Сроки предоставления сведений, согласно абзацу второму п. 3 ст. 8 Закона о госрегистрации, должны быть установлены Правительством РФ. Сегодня такой акт отсутствует. Подзаконные акты, действующие в соответствии со ст. 63 Закона об ОКН в переходный период до принятия соответствующих актов Правительства РФ, не предусматривают такой процедуры и, соответственно, срока для предоставления сведений не устанавливают. В настоящее время, к сожалению, инициатива органов госрегистрации в исполнении предусмотренного федеральными законами полного порядка государственной регистрации (с предоставлением паспорта объекта) скована отсутствием подзаконных нормативных актов и судебной практикой. Поэтому органы госрегистрации не вправе отказывать в государственной регистрации в случаях непредставления паспорта объекта. Понятно, что без предоставления сведений, предусмотренных абзацем вторым п. 3 ст. 8 Закона о госрегистрации, орган госрегистрации не будет осведомлен об особенностях объекта или снятии с него статуса и не сможет потребовать предоставления паспорта или, наоборот, воздержаться от предъявления требования. Правительство РФ и Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ, являющееся разработчиком нормативных актов Правительства РФ в области культуры, решают вопрос о сроках предоставления данных сведений, а также о порядке изготовления паспортов объектов культурного наследия. Таким образом, следующий ход в деле организации должного учета объектов культурного наследия остается за Министерством культуры и массовых коммуникаций РФ.
