(Смыкалин А. С., Глушаченко С. Б., Зипунникова Н. Н.) («История государства и права», 2008, N 15)
РЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИЮ Т. Ф. ЯЩУК «ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В РСФСР. 1921 — 1929 ГГ.» <*>
А. С. СМЫКАЛИН, С. Б. ГЛУШАЧЕНКО, Н. Н. ЗИПУННИКОВА
——————————— <*> Ящук Т. Ф. «Организация местной власти в РСФСР. 1921 — 1929 гг.» Омск: издательство Омского госуниверситета, 2007. — 592 С.
Смыкалин А. С., профессор, доктор юридических наук.
Глушаченко С. Б., профессор, доктор юридических наук.
Зипунникова Н. Н., кандидат юридических наук, доцент.
Значительное количество исследований и публикаций историко-юридического характера, появившееся в последние годы, отнюдь не означает качественных изменений, прорыва в науке истории права. Нужны развитие науки не только вглубь, но и вширь, поиск новых методологических подходов, осмысление оставшихся по разным причинам малоизученными источников права. Это неоднократно констатировали ученые на различных форумах, в том числе организованных Российским историко-правовым обществом <1>. Среди прочих предложений высказывалась также идея подготовки каталога тем (проблем), не разработанных, а потому перспективных для написания монографических, диссертационных исследований. Как представляется, в такой каталог вошла бы и проблематика, оказавшаяся в центре внимания Татьяны Федоровны Ящук. В 2007 г. увидела свет ее монография «Организация местной власти в РСФСР. 1921 — 1929 гг.». ——————————— <1> См.: Актуальные проблемы истории государства и права, политических и правовых учений: Материалы международной конференции. Самара, 2001.
Основательное, скрупулезное, с большим увлечением выполненное исследование представляется нам весьма своевременным и актуальным. Как справедливо отмечает автор работы, организация и деятельность земского и городского самоуправления, местных органов коронной администрации Российской империи достаточно полно отражены в ряде современных публикаций. В то же время подобная проблематика применительно к советскому периоду истории государства и права не стала востребованной по вполне понятным причинам: местные советы чаще всего рассматриваются как составная часть централизованного аппарата управления (с. 4). Автор работы настаивает на необходимости более глубокого осмысления деятельности местных советов, поскольку им были присущи и элементы самоуправления, что доказывается по меньшей мере наличием закрепленной в законодательстве самостоятельной финансовой основы. Визитной карточкой работы стало активное использование публикаций советских ученых 1920-х гг., почти неизвестных сегодняшнему читателю, превратившихся в библиографические редкости. Эти работы остаются, как пишет автор, «непрочитанными» книгами; многие высказанные в них идеи впоследствии оказались невостребованными и утратившими актуальность либо объявлялись вредительскими и социально опасными (с. 61). Речь в данном случае идет как о монографических исследованиях (Л. А. Велихова, С. М. Бродович, С. А. Котляревского, М. Ф. Владимирского, В. Н. Твердохлебова, С. А. Сиринова и др.), так и о материалах по местному управлению в специализированных журналах «Коммунальное дело», «Коммунальное хозяйство», «Власть Советов», «Советское строительство». В совокупности с обилием анализируемого нормативно-правового материала, а также документов, извлеченных из различных архивохранилищ страны как общероссийского, так и регионального масштаба, эти публикации составили оригинальную, колоритную источниковую базу исследования. Благодаря ей идеи автора выглядят убедительными, взвешенными, аргументированными, а реконструированная картина организации и деятельности органов местной власти в РСФСР в период нэпа — вполне объективной. По мнению автора, наиболее целесообразным для историко-правового исследования является формулирование понятий и юридических конструкций, основанных на легальных источниках права, действовавших в рассматриваемый период. По этой причине в монографии используется конструкция «организация местной власти», почерпнутая из советских конституций. Подчеркивается, что автор, с одной стороны, не отказывается от современного понятийного аппарата муниципальной науки, а с другой — стремится избежать ненужной «модернизации» исследования. Тем самым доказывается необходимость и уместность использования таких понятий и конструкций, как «муниципализированная (а не муниципальная) собственность», «местные (а не муниципальные) бюджеты», «имущественные права местных советов», «коммунальные банки» и т. д. (с. 11 — 12). Заметим, что вне поля зрения автора практически не осталось аспектов, так или иначе относящихся к изучаемой теме. Монография состоит из 6 глав, каждая из которых выполнена как вполне самостоятельный, полноценный и обязательно подытоженный сюжет. Автором поставлены задачи выявить и изучить правовые, организационные, территориальные основы организации местной власти в РСФСР, а также имущественные права местных советов и местные финансы. Кроме того, глава 1 посвящена изучению проблематики местного управления и самоуправления в советской юриспруденции 1920-х годов. Постановку и выполнение подобной задачи находим новыми, придающими исследованию особое значение для истории правоведения вообще. Ведущими научными центрами изучения местного управления и самоуправления показаны Институт советского строительства, «выросший» из подразделений Социалистической (Коммунистической) академии, и Институт советского права. Охарактеризована деятельность Института красной профессуры, уделено внимание изменениям в вузах юридического профиля, не остались без внимания курсы коммунального хозяйства и другие краткосрочные курсы, а также деятельность различных совещаний и комиссий, Главного управления коммунального хозяйства НКВД РСФСР. Интересным находим сюжет о подготовке в Институте советского строительства уникального издания, вышедшего в свет в 1927 г. под названием «Энциклопедия местного управления и хозяйства. Коммунальная энциклопедия» (с. 19 — 21). Автором работы выявлено два основных подхода в понимании местного управления. В первом случае местное управление рассматривалось как низовой уровень государственного управления, во втором — доказывалась определенная преемственность с земским и городским самоуправлением дореволюционной России. При этом в целом для отечественного муниципализма 1920-х годов методологически единственно возможной была государственная теория местного самоуправления (с. 65). Имевшие место в конце 1920-х годов критика научных учреждений, изгнание старой профессуры, увеличение партийной прослойки постепенно вели к серьезным изменениям в направлении научной работы: изучение проблем местного управления утрачивало самостоятельное значение, рассматриваясь в рамках общего учения о государстве. Не менее значимой для правоведения находим и постановку в исследовании проблемы источников советского права. С тезисом о недостаточной ее разработанности в науке (с. 83), полагаем, согласятся многие исследователи, занимающиеся советским периодом истории права России. Ключевым для рассматриваемой темы, да и для советской правовой системы в целом, является нормативный правовой акт. Автор работы выявляет вертикальную и горизонтальную структуры законодательства о местных советах, отмечает множественность форм нормативных актов и сложность разделения их на законы и подзаконные акты, и в целом размытость понятия «советский закон». Отдельная часть работы посвящена нормативным правовым актам органов местной власти (параграф 2.4), классифицированным на обязательные постановления и иные акты (циркуляры, инструкции, приказы, положения и др.). Находим справедливым мнение автора о том, что правовой обычай как источник советского государственного права не стал предметом глубокого анализа в историко-правовой литературе. Однако он широко применялся для регулирования отношений, связанных с местным управлением, что иллюстрируется в работе примерами, почерпнутыми из архивных документов (с. 98 — 99). Автор разделяет позицию ряда современных ученых о необходимости придания статуса источников права документам РКП(б) — ВКП(б) — КПСС и отмечает, что в юриспруденции 1920-х годов также признавалась целесообразность изучения партийного законодательства РКП(б) в качестве самостоятельного источника права (с. 99 — 101). Формировавшаяся в исследуемый период отрасль законодательства под условными названиями «советское строительство», «местное управление» охарактеризована в работе как комплексная. Интенсивное нормотворчество, противоречивость законодательства, связанная в том числе с неясностью перспектив нэпа, требовали особых усилий по систематизации законодательства о местном управлении. Замечательными находим исследовательские сюжеты о создании «Юридической картотеки», выпуск которой начался с 1927 г., и идее разработки Кодекса законов об управлении. В работе последовательно отстаивается и аргументируется методологически важная идея неустойчивости, нестабильности нормативного массива о местном управлении в переходный период, каковым являлся нэп. Это проявилось и в специфике его систематизации; наиболее распространенным типом кодифицированных актов в этой сфере стали положения (с. 114, 126 — 130). При характеристике принципов организации местной власти автором работы особое внимание уделено принципу демократического централизма, его юридическому содержанию. В целом же отмечена невозможность выстраивания цельной системы взаимосвязанных и взаимообусловленных принципов, причинами чего названы размытость самого понятия «местное управление», отсутствие его легального определения, различные научные подходы. Совокупность реализовывавшихся в 1920-е годы основополагающих идей (демократический централизм, отрицание разделения властей, национально-территориальный) существенно отличается от современных международных и отечественных принципов организации местного самоуправления (с. 196 — 197). Анализируя способы формирования органов местной власти, автор делает вывод о наибольшем демократизме избирательного законодательства и проводимых на его основе выборов в местные советы в период максимального расширения нэпа в середине 1920-х годов (с. 227). В очерке о системе органов местной власти, к каковым отнесены съезды советов, исполнительные комитеты, городские и сельские советы, ревкомы, описаны многократные их реорганизации и тенденция укрепления низовых звеньев (сельсоветов, волисполкомов, городских советов). Принципиальной для исследования находим главу о территориальной организации местной власти, в которой затронуты сложнейшие вопросы развития административно-территориального деления РСФСР в 1920-е годы. Отмечается, что в сжатые сроки была разработана методология предстоящего реформирования административно-территориальной карты и основные варианты реформ. Показанные противоречия и незавершенность реформ в сфере АТУ, трудности экономического районирования напрямую увязаны с логикой развития и противоречиями новой экономической политики. Собственно и сворачивание политики нэпа осуществлялось очередными административно-территориальными реформами, направленными на создание жестко централизованной модели управления. Кроме прочего, автор обращает внимание на отсутствие строгого юридического определения города в советском законодательстве (с. 278), на необходимость более подробного изучения отказа от окружного деления (с. 332). Последнее утверждение, как представляется, заслуживает особой поддержки. Выявляя имущественные права местных советов, Т. Ф. Ящук неизбежно выходит на соотношение понятий «национализация» и «муниципализация». Национализированная и муниципализированная собственность рассматривались Гражданским кодексом 1922 г. как разновидности государственной собственности. В монографии, однако, показывается, что в правовой регламентации имущественных прав местных советов особую роль играли не законы, а ведомственные акты. В частности, Циркуляром Главного управления коммунального хозяйства НКВД РСФСР от 7 июля 1922 г. было впервые дано разъяснение, какие объекты городской недвижимости следует признавать муниципализированными. Автором отмечается, что юридическая природа муниципализированной собственности неоднозначно трактовалась как в законодательстве, так и в советской правовой доктрине. И именно неясность и множественные коллизии и пробелы, а также сложность описания в классических терминах и конструкциях гражданского права всех правоотношений, связанных с использованием и распределением богатств, оказавшихся в руках государства, послужили главной причиной возникновения хозяйственного права как альтернативы праву гражданскому (с. 342 — 343). Обстоятельно проанализирована в исследовании и проблема наделения местных органов власти правами юридического лица; выявлена противоречивость законодательства и судебной практики в этом аспекте и сделан важный вывод о том, что в исследуемый период неоднократно проявлялась революционная целесообразность как принцип советского права, формально отвергнутый в нэповскую эпоху (с. 35 — 352). При анализе городских земель и земельных имуществ автором приводится замечательная иллюстрация из переписки Главного управления коммунального хозяйства с заграничными организациями, находящейся в документах Государственного архива РФ. Так, неподдельный интерес к организации городского хозяйства и управления проявила Французская ассоциация городов-садов, которую волновали варианты решения проблем, связанных с отчуждением земли при выравнивании улиц, перестройке жилых кварталов, расширении городской черты. В ответе российской стороны содержался закономерный тезис: в связи с отменой частной собственности и принадлежностью всей земли государству города могут расширять территорию, строить дороги, не будучи стесненными необходимостью отчуждения земли (с. 376). Кроме земли в процессе муниципализации в собственности советов на местах оказалось значительное количество строений, а также коммунальных предприятий. В этом отношении автором затрагивается еще одна важная особенность — отсутствие в советском законодательстве юридического разграничения жилого и нежилого помещения, хотя практикой такое разграничение было весьма востребовано (с. 430). В целом же справедливо показано, что муниципальные строения рассматривались как источник поступлений местных бюджетов, но увеличению доходности мешала социальная направленность жилищной политики. В последнем разделе работы, посвященном местным финансам, исследуется стратегия Советского государства по моделированию межбюджетных отношений, в очередной раз демонстрируется социальная ориентированность государственной политики, проявлявшаяся также в широком предоставлении налоговых льгот (с. 529). Анализируя регламентацию деятельности коммунальных банков, востребованных объективными отношениями нэповского периода, автор обращает внимание на актуализацию в 1920-е годы как дооктябрьского опыта, так и организации финансов местных самоуправлений в буржуазных государствах, доказывая это появлением большого числа специальных публикаций (с. 531). Таким образом, вниманию читателя действительно предложено интересное и обстоятельное исследование, расширяющее представление о сложном и противоречивом периоде российской истории, по-новому отвечающее на вопросы о потенциале советской государственно-правовой модели развития в период нэпа, свернутого под давлением политического курса. Вместе с тем к автору столь масштабной работы возникли и некоторые вопросы. В частности, почему в ряде случаев при доказывании выдвинутых тезисов идет ссылка на свидетельство «многочисленных архивных данных», без их указания. Было бы весьма интересно, например, узнать, о материалах каких архивов идет речь на с. 203, в которых встречаются исправления, подчистки, расхождения в данных о численности жителей и избирателей. Или какие архивные материалы имелись в виду при исследовании проявлений контроля со стороны губернских, уездных, а затем краевых и окружных органов в отношении низового аппарата (с. 186)? В работе отмечено, что бюджетное законодательство первых лет советской власти противоречило Конституции РСФСР 1918 г. (ст. 86), поскольку в «значительной степени опиралось на дореволюционные нормы, касавшиеся организации финансов городского и земского самоуправления» (с. 457). Преемственность с дореволюционным законодательством, по мнению автора, просматривается также в источниках доходов, перечне государственных и местных налогов, принципов налогообложения, видах расходов. Полагаем, указанная преемственность заслуживает более рельефного и доказательственного раскрытия. Монографию венчает обширный список используемой литературы из 338 наименований. Однако отсутствует какой-либо перечень (список) анализировавшихся нормативных правовых источников, внедренных в большом количестве в канву исследования. Как известно, особое выделение этой группы источников есть устойчивая и, полагаем, заслуживающая внимания традиция юридических и историко-правовых, в частности, исследований. Почему-то автором работы она проигнорирована. В заключение отметим, что рецензируемую монографию Т. Ф. Ящук «Организация местной власти в РСФСР. 1921 — 1929 гг.», восполняющую серьезные лакуны в истории советского права, можно охарактеризовать как заметное событие в историко-юридической науке.
