РЕЦЕНЗИЯ НА ДИССЕРТАЦИЮ ЛЮДМИЛЫ ВАЛЕНТИНОВНЫ РОДИНОЙ «ПРАВОВОЙ СТАТУС МИРОВОГО СУДЬИ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ» <*>
А. С. ДУГЕНЕЦ
——————————— <*> Родина Л. В. Правовой статус мирового судьи в административном процессе: Диссертация, защищенная в диссовете при МГЮА на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.14 — «Административное право; финансовое право; информационное право» (науч. рук. — заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист РСФСР, доктор юридических наук, профессор Лев Леонидович Попов).
Дугенец А. С., заслуженный юрист Российской Федерации, профессор, доктор юридических наук.
Одним из направлений формирования жизнеспособной российской государственности является создание и развитие института мировых судей как части судебной системы Российской Федерации. Проблема изучения статуса мирового судьи в административном процессе обусловлена необходимостью проведения научно-теоретического исследования статуса мирового судьи; изучения проблем, связанных с формированием и функционированием данного института; выявлением назначения мировой юстиции в административном процессе; исследованием достаточности норм административно-процессуального законодательства, регулирующих статус мировых судей. Представляется, что проблемы правового положения мирового судьи в административном процессе связаны с существующими пробелами в научных исследованиях в данной сфере. В научной литературе не уделяется должного внимания исследованиям, связанным со статусом мирового судьи, хотя роль подобного института огромна, так как важнейшей задачей деятельности мировых судей является осуществление правосудия, т. е. разрешение споров и конфликтов между гражданами, организациями и государством. Главными причинами такого положения является недостаточность нормативно-правовой базы, четко регламентирующей права и обязанности мирового судьи, а также молодость этого института судебной системы. Вместе с тем современное законодательство накопило достаточную нормативную базу, позволяющую на основе критического анализа определить роль, функции, принципы образования и эффективность мировой юстиции в административном процессе, среди которых выборность мировых судей является одним из основополагающих принципов. Однако идея института выборности мировых судей не была реализована в судебной реформе начала 90-х годов XX в. Многие вопросы, возникающие при функционировании института мировой юстиции, пока не нашли своего решения. Это проблема большой загруженности мировых судей, нехватки персонала, отсутствие четких норм, регулирующих процессуальные сроки и разграничивающих меру ответственности в различных отраслях российского законодательства. Серьезным пробелом в законодательстве является то, что законодательство о мировых судьях не содержит понятия «организационное обеспечение деятельности мировых судей». Процесс рассмотрения дел об административных правонарушениях должен проходить на основе четко установленных принципов. Однако в деятельности мирового судьи проблемой является отсутствие законодательного регулирования тех или иных принципов (например, принципа гласности судебного разбирательства). К сожалению, нормы Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее — КоАП РФ) не позволяют четко выделить нормативно-правовые акты, определяющие порядок производства по делам об административных правонарушениях. Возможно, такое положение связано с особенностями этого Кодекса, в котором присутствуют как материальные, так и процессуальные нормы права. Нормы, определяющие процессуальное положение мирового судьи при рассмотрении дела об административном правонарушении, можно найти в Конституции Российской Федерации, Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации», Федеральном законе «О мировых судьях в Российской Федерации» и лишь отчасти в КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним региональных законах. Таким образом, актуальность изучения данной темы объясняется недостаточностью исследования вышеизложенных вопросов и необходимостью в связи с этим внесения правовой определенности в содержание понятия правового статуса мирового судьи в административном процессе и рекомендаций по совершенствованию деятельности мировых судей. Несмотря на то что отдельные аспекты избранной уважаемым диссертантом темы исследования ранее привлекали внимание отечественных исследователей, многие вопросы автором подвергнуты основательному научному анализу впервые и исследованы весьма детально. Поэтому можно констатировать наличие научной новизны данной диссертации. Научная новизна рецензируемого диссертационного исследования определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию. Новизна исследования определяется также кругом анализируемых вопросов, использованием для изучения системного подхода с учетом теоретических положений и практической деятельности соответствующих структур исполнительной власти. К числу наиболее значимых в практическом и в научном отношении положений диссертации можно отнести: 1. Определение правового статуса мирового судьи. 2. Предложения по совершенствованию законодательства о мировых судьях. В частности, автор предлагает разработать и предложить законопроект рамочного закона «Об организационном обеспечении деятельности мировых судей в субъектах Российской Федерации», в котором должны быть изложены минимальные требования, необходимые для деятельности мировых судей на местах. 3. Предложения по реорганизации системы исполнительных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в частности, автором предложено ликвидировать часть юрисдикционных органов, оставив на уровне Российской Федерации только судебные и правоохранительные органы, а на уровне субъектов Российской Федерации административные комиссии и мировых судей. Таким образом, сделан акцент на разграничении подведомственности между мировыми судьями и другими юрисдикционными органами. 4. Рекомендации автора о необходимости нормативного регулирования регламента судебного заседания; процедуры рассмотрения ходатайств и заявлений участников процесса; ведения протокола судебного заседания; определения статуса и полномочий секретаря судебного заседания; порядка извещения лиц, участвующих в деле. 5. Рекомендации по составлению мировым судьей рабочих записей в целях лучшего изучения материалов дела об административном правонарушении. 6. Предложение диссертанта о введении в КоАП РФ норм, регулирующих порядок вручения не только постановления по делу об административном правонарушении, но и определения, положение секретаря судебного заседания, который выступает лицом, содействующим осуществлению правосудия. Автору удались разделы диссертации, где исследуются подведомственность и подсудность мировым судьям дел об административных правонарушениях, производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемого мировым судьей, внутренняя структура стадии рассмотрения дела об административном правонарушении мировым судьей. Эти части диссертации свидетельствуют о том, что сделан определенный шаг вперед в развитии науки и правоприменительной практики. Безусловной заслугой автора явилось подробное и весьма интересное изложение принципов деятельности мировых судей в административном процессе, причем не только описанных, но и классифицированных по отдельным видам. Автору удалось показать важность института мировой юстиции в административном процессе и необходимость формирования практики становления мирового суда как особого института судебной системы Российской Федерации. Автором сформулированы предложения по совершенствованию законодательного регулирования правового статуса мирового судьи: представлены предложения по реформированию федерального законодательства о статусе мировых судей и даны рекомендации по внесению изменений в административно-процессуальное законодательство в части рассмотрения мировыми судьями дел об административных правонарушениях. Первая глава «Институт мировых судей: этапы развития» посвящена истории становления и развития института мировых судей в Англии, Германии, Франции, Италии, России, изложен анализ статуса мирового судьи в правовой системе Российской Федерации. В первом параграфе «Определение понятий «мировой судья», «мировой суд», «мировая юстиция». Становление и развитие института мировых судей» даны определения понятий «мировой судья», «мировой суд» и «мировая юстиция». Автором высказана позиция о том, что родоначальником правового института мировой юстиции является английский король Эдуард III, реформировавший местный судебно-полицейский аппарат в условиях обострения социальных противоречий в английском обществе, превратив его в институт мировой юстиции. Во втором параграфе «Статус мирового судьи в правовой системе Российской Федерации» диссертант пришел к выводу о том, что точного определения понятий «статус суда», «статус мирового суда» в современной российской правовой науке не разработано. Имеется ряд научных исследований, однако они посвящены лишь общим вопросам статуса субъектов права, либо касаются только статуса военнослужащих, депутатов и др. лиц, но не мировых судей. Предложено под правовым статусом мирового судьи считать установленное нормами права положение мирового судьи, совокупность его прав и обязанностей, порядок организации и принципы функционирования, направленные на реализацию целей и задач правосудия. С точки зрения автора, принятые в регионах законодательные акты по сравнению с федеральным законом ставят мировых судей в более серьезную зависимость от исполнительной и законодательной ветвей власти субъекта Федерации, а не от населения участков, на которых им предстоит осуществлять правосудие, в связи с чем предлагается для обеспечения реальной независимости мировых судей при осуществлении правосудия внести в федеральное законодательство и в региональные законы о мировых судьях соответствующие изменения в части наделения мировых судей властными полномочиями путем непосредственных прямых выборов населением судебного участка. Вторая глава «Мировой судья в административном процессе» посвящена рассмотрению принципов деятельности мировых судей в административном процессе, в ней исследованы положения о подведомственности и подсудности мировым судьям дел об административных правонарушениях, изложен механизм производства по делам об административных правонарушениях, дана классификация процессуальных сроков. В первом параграфе «Принципы деятельности мировых судей в административном процессе» изложено деление принципов деятельности мирового судьи на следующие виды: — общеправовые, в качестве которых выступают международные принципы правосудия, а также принципы, получившие закрепление в Конституции Российской Федерации и федеральных законах, действующие во всех отраслях права (принципы справедливости, публичности судебного разбирательства, соблюдения разумных сроков, разрешения дела независимым и беспристрастным судом); — отраслевые, к которым относятся те принципы, которые закреплены в конкретной отрасли права (принцип охраны интересов государства, принцип достижения объективной истины); — специализированные, которыми являются принципы, характерные только для этого правового института (принцип исключительной подсудности мировым судьям определенной категории дел об административных правонарушениях). В деятельности мирового судьи проблемой является отсутствие законодательного регулирования тех или иных принципов, например принципа гласности судебного разбирательства. Поэтому мировому судье на практике приходится опираться на принципы, сформулированные в Конституции Российской Федерации, ГПК РФ, УПК РФ, Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации», Федеральном законе «О мировых судьях в Российской Федерации». Особое внимание уделяется следующей позиции: появление, изменение или отмена действия принципов деятельности мирового судьи обусловлено нормой права, в связи с которой основные начала права имеют только одну форму выражения — в виде законодательно закрепленных, а значит, имеющих юридическую силу и общеобязательный характер положений. Во втором параграфе «Подведомственность и подсудность мировым судьям дел об административных правонарушениях» обращается внимание на то, что законодательная регламентация подсудности имеет конституционно-правовое значение. В данном параграфе содержится определение понятия подведомственности, под которой понимается юридическое условие возможности рассмотрения дела, соблюдение которого позволяет юрисдикционному органу разрешить конкретное правоотношение. На основе анализа сделан вывод о том, что мировым судьям подсудны все дела об административных правонарушениях, за исключением дел, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дел об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации или административное приостановление деятельности, которые подведомственны федеральным судам. В третьем параграфе «Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое мировым судьей» исследуются проблемы законодательного регулирования деятельности мирового судьи в административном процессе. В работе анализируются четыре стадии производства по делам об административных правонарушениях: стадия возбуждения дела об административном правонарушении (административное расследование); стадия непосредственного рассмотрения дела об административном правонарушении; стадия пересмотра решения по делам об административных правонарушениях, стадия исполнения решения по делу. Сделан вывод о том, что мировой судья осуществляет свою деятельность на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении, которая многими авторами признается центральной. Значительное внимание уделено внутренней структуре стадии рассмотрения дела об административном правонарушении мировым судьей. Автором изложены проблемы, с которыми сталкиваются мировые судьи при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении (например, извещение участвующих в деле лиц, решение вопроса о назначении экспертизы), на основе личного опыта даны рекомендации по их устранению. Даны рекомендации по составлению мировым судьей рабочих записей в целях лучшего изучения материалов дела об административном правонарушении. В четвертом параграфе «Административно-процессуальные сроки в работе мирового судьи» сделан вывод о том, что нормативное регулирование административно-процессуальных сроков осуществляется на современном этапе недостаточно эффективно: это обусловлено структурой КоАП РФ, наличием большого числа юрисдикционных органов и характером административных правоотношений. В данном параграфе автором исследуется классификация административно-процессуальных сроков. Изучая позиции некоторых авторов о том, что процессуальные сроки можно отграничить от материальных на том основании, что они не могут влиять на содержание конкретного материального правоотношения, диссертант пришел к выводу, что такая позиция является ошибочной. Сделан вывод о том, что разграничение материальных и процессуальных сроков должно осуществляться по другим основаниям, в частности: — процессуальные сроки могут устанавливаться только для участников процессуальных отношений и направлены на реализацию их процессуальных прав и обязанностей; — регламентируются и санкционируются органом публичной власти; — как правило, не зависят от воли участников процесса. В работе сделан вывод о том, что особое значение при рассмотрении дел об административных правонарушениях мировыми судьями имеют следующие сроки: давности привлечения к административной ответственности; составления протокола об административном правонарушении; сроки, связанные с направлением протокола об административном правонарушении юрисдикционному органу; устранения недостатков протокола и других материалов дела об административном правонарушении; рассмотрения дела об административном правонарушении; обжалования постановления по делу об административном правонарушении. В пятом параграфе «Применение мировым судьей законодательства об административной ответственности» изложена авторская позиция о том, что мировой судья в административном процессе выступает основным органом, применяющим законодательство об административной ответственности. В данном параграфе сделан вывод о том, что применяемое мировыми судьями законодательство об административной ответственности на современном этапе разработано в достаточной степени. Однако ряд вопросов возникает при применении норм о такой мере административного наказания, как административный штраф. Не вызывает сомнения, что сформулированные Л. В. Родиной выводы и предложения могут быть использованы в правоприменительной деятельности правоохранительных и судебных органов, а также в законодательной деятельности, направленной на совершенствование соответствующего отечественного законодательства.
