(Запольский С. В.) («Журнал российского права», 2014, N 4)
ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ ИНСТИТУТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ <*>
С. В. ЗАПОЛЬСКИЙ
——————————— <*> Рецензия на книгу: Казанцев Н. М., Бухвальд Е. М., Бахтизин А. Р. и др. Экономико-правовые институты регулирования регионального развития Российской Федерации / Под ред. Н. М. Казанцева. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2013. 468 с.
Запольский С. В., доктор юридических наук, профессор.
Задачи интеграции исследований в экономической и правовой науках стали актуальными в связи с тем, что выявилось множество проблем, не решаемых отдельно ни сугубо правовыми, ни сугубо экономическими методами и мерами. Причем эти проблемы имеют не только российское значение, они свойственны практически всем странам и народам. Коррупция, безработица, бедность, этнокриминализм, неэффективность правительств и государственных служб — это неполный перечень подобных проблем. В качестве метода, лежащего в основе такой интеграции наук, авторы обоснованно избрали анализ правовых, экономических и социальных институтов. Представляется оправданной точка зрения авторов, что к настоящему времени наибольшее согласование методов правовой и экономической науки достигнуто в финансовом праве. Экономическая обоснованность норм налогового, бюджетного, таможенного права, антимонопольного законодательства является ключевым критерием для этих сфер права, который порой уступает свое значение политическим прерогативам. Раздел 1 (автор — Н. М. Казанцев) книги посвящен институтам в экономике, праве и социологии. В главе 1 обосновывается связь современного понимания смысла категории института с тем, который использовался в древнеримских правовых актах и дошедших до нас кодификациях. С этой целью используются не только категориально-правовой, но и лингвосемантический подходы. Показывается, что смысловая основа понятия института, как она использовалась в римском праве, сохранилась до наших дней, и не только в праве, но и в лидерских экономических исследованиях, как, например, у лауреата Нобелевской премии в области экономики Д. Норта. В главе 2 в целях выявления состояния и направлений развития субъектов РФ применяется метод морфологического анализа, разработанный Ф. Цвикки для диагностики стратегических ситуаций в интересах стран НАТО. Метод показал свою эффективность при проведении соответствующих исследований, и поэтому следует признать актуальной для российской науки эту попытку, выразившуюся в построении так называемого морфологического ящика для морфологии связи параметров состояния, приоритетов политики и целей правового регулирования федеративного государства и его субъектов (с. 45 — 46). В главе 3 поднята проблема доктринальной ограниченности смысла понятия правового регулирования и его отставания от понимания регулирования, привнесенного в современную науку кибернетикой. Регулирование стало принято понимать как изменение вводимых в регулируемый процесс ресурсов и статуса лица, исполняющего этот процесс в зависимости от результатов и последствий процесса (обратная связь результатов и последствий процесса с реализуемыми в нем ресурсами и статусом). Справедливо показана «пионерная» роль профессора финансового права О. Н. Горбуновой, которая уже более полутора десятков лет отстаивает кибернетическое обновление доктрины правового регулирования (с. 72 — 73). В главе 4 на базе данных экономической статистики и анализа ученых-экономистов показывается, что современная экономика России имеет нарастающее отставание от развитых стран и отстоит от обретения качеств инновационной экономики далее, чем экономика СССР. По доле в мировом объеме торговли гражданской наукоемкой продукцией Россия отстает от США более чем в 70 раз, от Японии — в 60, от Китая — в 10 раз. Бюджет всей Российской академии наук не превосходит бюджета одного хорошего американского университета. Несмотря на глубокие различия между профессиями, компетенциями и специальностями, обеспечивающими исполнение различных стадий экономического инновационного цикла, российское гражданское законодательство до сих пор не предусматривает для юридических лиц какой-либо избираемой ими добровольно специализации правового статуса как лица, специализированного на исполнении определенных стадий экономического инновационного цикла. Заслуживает обсуждения предложение о том, что каждому должно быть предоставлено законом право регистрироваться в качестве лица, реализующего конкретную стадию экономического инновационного цикла, и сообразно этому подпадать под действие соответствующих стимулирующих форм налогообложения, включая предоставление налоговых вычетов, кредитов, нулевых и отрицательных налоговых ставок. Новаторский характер имеет положение о том, что у рынка двойственная природа. Для общества — это публичный институт, реализующий публичный интерес равенства граждан и иных лиц перед финансово-правовым законом единства меры для ценности ликвидных прав собственности и услуг. В такой краткой форме этот закон предложен автором для критики научного сообщества. При этом обосновывается, что для каждого участника рынка, позиционера, это частноправовой институт для реализации его частных прав продать, купить, позиционировать ценность его прав владения, труда, творчества или предоставления посреднических услуг. Из такого понимания природы рынка делается неожиданный для отечественной доктрины права, но, по сути, справедливый вывод о том, что рынок — это правовой институт, который первичен как для государства, так и для гражданина (с. 107). Города-государства начинались с рыночной площади и с изначально регулируемого, что вовсе не означает несвободного, рынка, а человек становился совершеннолетним гражданином, обретая права продавать и покупать. В главе 5 обсуждаются пробелы правового регулирования стратегического планирования и целевых программ. Представлены конкретные программы, в которых цели сформулированы неопределенно, без необходимых телеологических параметров и, по существу, представляют собой функции, для которых трудно зафиксировать юридический факт исполнения или невыполнения. Пробел в установлении законом требований к постановке целей целевых программ влечет невозможность контроля реализации таких целей и финансового контроля результатов и эффективности бюджетных расходов на выполнение программы. Представлена и апробируется Методика оценки регулирующего воздействия правового акта по критериям полноты осуществления стадий принятия и реализации управленческого решения на примере акта о стратегическом планировании с учетом регионалистских критериев. Выдвигается небезынтересная идея стратегического трансакционного планирования, осуществляемого посредством заключения исполняемых фьючерсных и форвардных контрактов или иных поставочных финансовых деривативов, которые могут быть застрахованы соответствующими опционами и свопами. Раздел 2 (автор гл. 1 и 2 — Е. М. Бухвальд, гл. 3 — А. Р. Бахтизин, гл. 4 и 5 — И. С. Букина) монографии посвящен институтам межотраслевого регулирования региональной модернизации. В главе 1 обосновывается системная роль региональной стратегии как интегратора программно-целевых методов управления социально-экономическим развитием субъекта Федерации на основе согласования общехозяйственных и социальных задач региона, а также баланса отраслевых приоритетов развития и интересов отдельных территорий, анализируется посткризисное развитие и прогресс в формировании системы стратегического планирования в конкретных российских регионах. В главе 2 исследуются особые экономические зоны и иные «точки роста» в инновационном развитии экономики регионов по критериям формирования в экономике системы необходимого круга эффективно действующих институтов и субъектов инновационной деятельности. Обосновывается задача формирования институтов и субъектов хозяйствования, способных в совокупности сформировать и «замкнуть» всю цепочку современного инновационного цикла — от генерирования идей (инноваций) в сфере фундаментальной науки до практического использования инноваций для производства новых видов товаров и услуг. Анализируются особенности российской практики формирования особых экономических зон, отличия от других стран, в том числе Китая, и причины их ограниченной эффективности. Глава 3 посвящена методам оценки экономического потенциала регионов Российской Федерации. В ней анализируется смысл этого понятия и вырабатываются экономико-математические модели для его оценки. Представлены принятые методики оценки экономического потенциала, а также произведена разработка оригинального инструментария оценки уровня экономического потенциала региона, включающего наряду с описанием основных элементов потенциала и показателей, их характеризующих, методику расчета интегрального показателя уровня экономического потенциала региона, позволяющего получать комплексную оценку уровня экономического потенциала территории и проводить анализ его изменения во времени. В главах 4 и 5 осуществлен анализ двух взаимосвязанных механизмов проведения государственной политики регионального развития: механизма межбюджетного регулирования и механизма налогового регулирования. Приводятся сравнительные данные о системах межбюджетных отношений разных стран, характеристики российской системы управления общественными финансами. Исследуется соотношение налоговых доходов субъектов РФ и нецелевой финансовой помощи из федерального бюджета, анализируются факторы, влияющие на заинтересованность региональных властей в максимальном использовании налогового потенциала территорий, выделяются основные ограничения, существующие в современной российской налоговой системе в отношении налоговых инструментов регулирования регионального развития. К последним отнесены жестко ограниченные налоговые полномочия субъектов Федерации и органов местного самоуправления, обусловленные очень узким набором налоговых инструментов, регулируемым федеральным законодательством по налогам и сборам. Думается, что в условиях, когда значительная доля налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов приходится на отчисления от федеральных налогов и сборов, оказать влияние на формирование которых субнациональные власти практически не могут, основным инструментом регулирования социально-экономической жизни в регионе для субнациональных властей остаются бюджетные инструменты — субсидии и субвенции. В разделе 3 (автор гл. 1 — 4 О. А. Дементьева, гл. 5 — А. Г. Коцоев) рассматриваются проблемы правового регулирования наиболее важных взаимосвязанных элементов этого планирования: градостроительного планирования территорий субъектов РФ и муниципалитетов (гл. 1) и бюджетного планирования развития их социально-экономической инфраструктуры (гл. 2). Анализируется динамика законодательного регулирования градостроительной деятельности субъектов РФ и муниципалитетов в связи с обширными изменениями, внесенными в Градостроительный кодекс РФ в марте 2011 г.: объем компетенции и порядок реализации полномочий органов публичной власти по разработке, согласованию и утверждению документов территориального планирования; обеспечение публичности принятия решений в градостроительной сфере. Рассматривается динамика законодательного регулирования инвестирования бюджетных средств в объекты капитального строительства регионального и местного значения после 2003 г. Исследованы два варианта: финансовая способность субъектов РФ и местного самоуправления осуществлять инвестиционную деятельность самостоятельно и с помощью вышестоящих бюджетов. Глава 3 посвящена особенностям принятия властных решений на местном уровне как уровне власти, наиболее приближенном к населению. Публичность принятия решений — обязательное условие правовых гарантий реализации власти в интересах населения и в целом муниципального образования, с одной стороны, и субъектов экономической деятельности — с другой. В главе 4 рассматриваются правовые регуляторы, которые могут использовать органы местного самоуправления в отношении субъектов экономической деятельности: налоговые преференции, предоставление муниципальной собственности (земли и зданий) в аренду, пользование, концессию; предоставление средств местных бюджетов в режиме муниципального заказа. Глава 5 посвящена обоснованию необходимости для федеративного государства планирования как в сфере политических, внешних и внутренних отношений, так и в сфере правового регулирования и, конечно, в сферах социального и экономического развития. Предпринимается (вслед за Дж. Соросом) критика идеологии рыночного фундаментализма как противоречащей Конституции РФ и стратегическим концептуальным документам, принятым российским Президентом и Правительством за период последнего десятилетия. Анализируются несоответствия между Конституцией РФ и стратегическими программными документами страны, с одной стороны, и практикой их практического осуществления — с другой, которые влекут вызревание социального, экономического и политического кризисов. В целом рецензируемая монография посвящена актуальным проблемам совершенствования федеральных и региональных правовых и экономических институтов регулирования развития, содержит объективный анализ проблем, предлагает позитивные, обладающие новизной подходы к их решению и, безусловно, заслуживает внимания научного сообщества.
