(Старостина И. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2013, N 10)
УНИВЕРСИТЕТЫ В КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОМ ПРОСТРАНСТВЕ РОССИИ
И. А. СТАРОСТИНА
Старостина Инга Анатольевна, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
В статье автор размышляет о месте университетов в конституционно-правовом пространстве России в контексте общемировой тенденции укрепления университетов и анализирует предпринимаемые в современной России меры по законодательному определению правового статуса университетов.
Ключевые слова: университет; правовой статус; образование.
Universities in the constitutional-law space of Russia I. A. Starostina
Starostina Inga Anatol’evna, assistant professor of the Chair of Constitutional and Municipal Law of the Law Faculty of Lomonosov Moscow State University, candidate of juridical sciences.
The author of the article speculates on the place of universities in the constitutional-law space of Russia in the context of the global tendency of strengthening of universities and analyses the measures aimed at legislative determination of the legal status of universities, undertaken in Russia.
Key words: university, legal status, education.
Университеты в современном мире развиваются как мультидисциплинарные инновационные центры образования, науки и культуры, обладают высоким ценностным потенциалом. Юбилей Конституции РФ, которая сама представляет собой ценность, и новое законодательство в сфере образования и академической науки, регламентирующее социальные образовательные ценности, дают основание для размышлений о месте университетов в конституционно-правовом пространстве России в контексте общемировой тенденции укрепления университетов <1>. ——————————— <1> Конституционное право — это часть культуры человечества, а пространство конституционного права включает в себя весь конституционно-правовой опыт человечества, который может быть выражен с помощью такой категории, как «конституционно-правовое концептуальное пространство». См.: Гаджиев Г. А. Онтология права. М., 2013. С. 188, 191. Будущий Президент США Б. Обама как университетский преподаватель читал курс конституционного права на юридическом факультете Чикагского университета. В период предвыборной кампании 2008 г. он занесет этот факт в копилку своих достоинств. Выступая перед избирателями, Б. Обама говорил так: «Я буду Президентом, который читал Конституцию, который ее преподавал, Президентом, который верит в нее и будет придерживаться ее статей» // Итоги. 2008. 19 мая.
В Конституции РФ и Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» <2> (вступил в силу 01.09.2013) закреплены принципы государственной политики и правового регулирования в сфере образования, включая высшее образование: 1) единство федерального образовательного пространства (допускается возможность дополнения федеральных образовательных стандартов региональным компонентом, а при учете специализации определенного вуза также и вузовским компонентом); 2) общедоступность образования; 3) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; 4) свобода и плюрализм образования (гарантированность академической свободы); 5) государственно-общественный характер управления образованием; 6) недопустимость ограничения или устранения конкуренции; 7) автономность образовательных организаций. ——————————— <2> СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7598; 2013. N 30 (ч. 1). Ст. 4036.
В Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» <3> поставлена задача вхождения к 2020 г. не менее пяти российских университетов в первую сотню ведущих мировых университетов согласно мировому рейтингу университетов. В целях обеспечения развития ведущих университетов России Правительство РФ приняло Постановление от 16 марта 2013 г. N 211 «О мерах государственной поддержки ведущих университетов Российской Федерации в целях повышения их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров» <4>, в соответствии с которым создан постоянно действующий межведомственный совещательный орган — Совет по повышению конкурентности, а также установлены правила распределения и предоставления субсидий на государственную поддержку ведущих российских университетов. ——————————— <3> СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2336. <4> СЗ РФ. 2013. N 12. Ст. 1314.
Правовой статус университетов в России на законодательном уровне <5> устанавливается Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» (ст. 24), специальным Федеральным законом от 10 ноября 2009 г. «О Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете» <6>. ——————————— <5> В 2003 г. группой депутатов в Государственную Думу был внесен (а в 2004 г. снят с рассмотрения) проект Федерального закона «Об университетах», направленный, по мнению разработчиков, на развитие системы университетов для решения общефедеральных задач российского общества и государства в области реализации конституционных прав и свобод граждан, развития образования, науки, культуры, экономики, с учетом общемировых тенденций, укрепление университетов, функционирующих на основе единства высшего образования и фундаментальных научных исследований // СПС «КонсультантПлюс». <6> СЗ РФ. 2009. N 46. Ст. 5418; 2013. N 19. Ст. 2311.
Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова (основан в 1755 г.) и Санкт-Петербургский государственный университет (основан в 1724 г.) законодательно определены как ведущие классические университеты. Согласно Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» Правительство РФ может устанавливать категории «федеральный университет» (в отношении образовательной организации высшего образования, созданной в форме автономного учреждения) и «национальный исследовательский университет» (в отношении образовательной организации высшего образования по результатам конкурсного отбора развития таких организаций). Таким образом, современная система университетов в России включает три группы: 1) ведущие классические университеты; 2) федеральные университеты; 3) национальные исследовательские университеты. Московский и Санкт-Петербургский университеты являются федеральными государственными бюджетными учреждениями, учредителем которых выступает Правительство РФ. Оно утверждает уставы университетов и изменения к ним. Президент РФ назначает и освобождает от должности ректоров Московского и Санкт-Петербургского университетов. Срок полномочий ректоров — пять лет с возможностью переназначения на новый срок. Возрастной предел ректоров Президент РФ вправе преодолеть, дважды продлевая их полномочия. Президент РФ вправе досрочно освободить ректоров от занимаемой должности, т. е. допускается определенная степень произвольности. Кадровое полномочие Президента РФ о назначении ректоров университетов не предусмотрено Конституцией РФ. Это так называемое скрытое полномочие, поскольку Конституция РФ устанавливает исчерпывающий, закрытый перечень полномочий главы государства <7>. Конституция РФ не предусматривает принятия специального закона о Президенте, в котором закрепленные конституционные полномочия Президента возможно дополнять (как это было по Конституции России 1978 г. (в ред. 1992 г.)). Очевидна тенденция к усилению роли государства в образовании. Однако назначение ректоров в отличие от согласительных процедур свидетельствует об одностороннем характере волеизъявления со стороны Президента РФ. ——————————— <7> Есть конституции, в которых перечень полномочий президента открытый. Например, согласно Конституции Израиля (п. 11 (c) Основного Закона о Президенте государства) «Президент государства осуществляет любые другие функции и выполняет любые другие полномочия, возложенные на него законом».
В 2013 г. в ст. 5 Федерального закона от 10 ноября 2009 г. «Финансирование и имущество МГУ имени М. В. Ломоносова и СПбГУ» были внесены изменения в части установления статуса объектов недвижимого имущества данных университетов и порядка их распоряжения. Цель новой редакции — сохранение и развитие имущественной базы соответствующих научно-образовательных комплексов, определение особого правового режима их недвижимого имущества, включая жилые помещения, входящие в архитектурные ансамбли университетов, исключительно в федеральной собственности, исключая возможность их приватизации <8>. Теперь законодательно закрепляется положение о том, что объекты (здания, строения, сооружения), включая жилые помещения, общежития, клинические базы, принадлежащие Московскому и Санкт-Петербургскому университетам, находятся в федеральной собственности и приватизации не подлежат. Жилые помещения университеты вправе предоставлять по договорам социального найма. Категории нуждающихся граждан и порядок предоставления жилых помещений устанавливаются Правительством РФ. ——————————— <8> Паспорт проекта Федерального закона N 59158-6 «О внесении изменений в статью 5 Федерального закона «О Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете» // СПС «КонсультантПлюс».
При создании федерального университета Правительство РФ учитывает предложения органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, подготовленные на основании программ социально-экономического развития субъектов РФ. Федеральные университеты разрабатывают программы своего развития, которые утверждает Правительство РФ. Программы развития университетов предусматривают: 1) условия осуществления и критерии оценки эффективности образовательной деятельности; 2) интеграцию образовательной и научно-исследовательской деятельности; 3) модернизацию и совершенствование материально-технической базы и социально-культурной инфраструктуры; 4) интеграцию в мировое образовательное пространство. Правительство РФ вправе лишить образовательную организацию категории «национальный исследовательский университет» по результатам оценки эффективности реализации программ развития (это право не распространяется на категорию «федеральный университет»). Расширительный подход к полномочиям Правительства РФ в сфере определения статуса университетов в принципе конституционно обоснован, в отличие от такого подхода к полномочиям Президента РФ. Согласно Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области науки и образования (п. «в» ч. 1 ст. 114), осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ (п. «ж» ч. 1 ст. 114). Соответствующие направления деятельности Правительства РФ получили конкретизацию в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Действующее законодательство в сфере установления правового статуса российских университетов в конституционно-правовом смысле в той или иной степени было объектом общественного обсуждения. Так, проект Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» одним из первых в современной практике использования общественных обсуждений законопроектов на федеральном уровне был опубликован на специально созданном интернет-ресурсе в 2010 г. Однако в период с 2010 по 2012 г. общественные обсуждения и консультации по этому законопроекту проводились на четырех различных интернет-платформах, что снижало эффективность таких обсуждений <9>. В ходе общественного обсуждения по инициативе Российского союза ректоров проводилась научно-практическая конференция «Современные подходы к формированию законодательных основ образования». ——————————— <9> См.: Хохлова Е. А. Общественное обсуждение законопроектов и важных вопросов государственной и/или общественной жизни: конституционно-правовое регулирование и практика применения // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 4.
Законопроект об образовании является базовым, включает правовое регулирование всей системы образования, и собственно университетам в концентрированном виде посвящена одна статья из более чем ста статей. Кроме того, к этому времени уже был принят Федеральный закон 2009 г. о Московском и Санкт-Петербургском университетах, проект которого в свое время не был предметом столь активного общественного обсуждения. Инициированный в 2003 г. группой депутатов Государственной Думы и снятый с рассмотрения в 2004 г. проект Федерального закона «Об университетах» вообще не обсуждался общественностью. Общественное обсуждение проекта Закона об образовании отличалось тем, что, во-первых, это было одно из самых первых официальных интернет-общественных обсуждений законопроектов; во-вторых, интернет-обсуждение было инициировано Президентом РФ; в-третьих, законопроект обсуждался общественностью до его внесения в Государственную Думу; в-четвертых, процессуальный порядок интернет-обсуждения еще не был нормативно урегулирован (конституционно-правовое регулирование института общественных обсуждений было установлено позже Указами Президента РФ от 9 февраля 2011 г. N 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» <10> и от 4 марта 2013 г. N 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» <11>). ——————————— <10> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 939. <11> СЗ РФ. 2013. N 10. Ст. 1019.
В апреле 2013 г. на официальном сайте Министерства образования и науки для общественного обсуждения была опубликована Концепция модернизации системы аттестации научных кадров высшей квалификации в Российской Федерации <12>. В Заключении Института государства и права АН РФ на проект Концепции <13>, в частности, поддерживается предложение о предоставлении отобранным на конкурсной основе лидирующим в научном отношении научным и образовательным организациям автономии в отношении порядка присуждения ученых степеней. Однако, как подчеркивается в Заключении, проект Концепции не дает ответа на вопрос о роли, которая отводится ВАК по отношению к организациям, получившим право присваивать ученые степени, а в целом проект требует содержательной и юридико-технической существенной доработки. ——————————— <12> URL: http://regulation. gov. ru. <13> URL: http://www. igpran. ru/news/3405.
Принцип автономии университетов в Конституции РФ в качестве конституционного принципа непосредственно не закреплен, в отличие от конституций зарубежных государств. В зарубежных конституциях по поводу конституционных гарантий принципа автономии университетов содержатся положения о том, что «признается автономия университетов в порядке, установленном законом» (ч. 10 ст. 27 в гл. 2 «Права и свободы» Конституции Испании); «университеты пользуются согласно закону уставной, научной, педагогической, административной и финансовой автономией без ущерба для адекватной оценки качества обучения» (ст. 76 «Университет и доступ к высшему образованию» Конституции Португалии); «независимость, профессионализм и политическая беспристрастность образования и автономия институтов высшего образования гарантируются в соответствии с законом» (ст. 31 в гл. 2 «Права и обязанности граждан» Конституции Республики Корея). В Конституции Финляндии нормы об университетах содержатся в разделах «Просвещение» и «Официальные должности»: «За Хельсинкским университетом сохраняется право на самоуправление. Новые положения, касающиеся основ организации университета, определяются законом; но более детальные положения, касающиеся университета, устанавливаются указом после получения заключения консистории университета» (§ 77), «Президент назначает Канцлера университета и профессоров» (§ 87). В Конституции Швейцарии (ст. 61a «Швейцарское образовательное пространство», ст. 63a «Высшие школы») положения об автономии университетов закрепляются в связи с компетенцией Союза и кантонов, «которые совместно заботятся о координации и гарантии обеспечения качества вузов… при осуществлении указанной деятельности они принимают в расчет автономию высших школ…». В некоторых зарубежных конституциях закрепляются положения об участии университетов в осуществлении публичной власти. В настоящее время по принципу социально-профессионального представительства (в отличие от наиболее распространенного территориального представительства) формируются только верхние палаты парламентов Ирландии и Словении. Согласно ст. 18 Конституции Ирландии из 60 членов Сената три члена должны избираться Государственным университетом Ирландии, еще три члена — Университетом Дублина, «члены Сената, избираемые университетами, должны быть избраны с преимуществами и способом, предусмотренными законом». Конституция Словении определяет Государственный совет как «орган представительства носителей социальных, экономических, профессиональных и местных интересов», в составе которого из 40 членов шесть представителей работников непроизводственной сферы (ст. 96). Несмотря на непрямое указание в этой статье на университетское представительство, оно предполагается с учетом ст. 58, непосредственно закрепляющей автономию университетов. В проекте Конституции РФ, подготовленном Конституционной комиссией в 1993 г., в разделе «Гражданское общество» содержалась норма о том, что «государственные образовательные учреждения осуществляют свою деятельность в соответствии с законом самостоятельно» (ч. 3 ст. 68). По содержанию принцип автономии университетов означает научную, педагогическую, административную, финансовую обособленность (самостоятельность и независимость в решении вопросов подбора преподавательских кадров, отбора и приема студентов, определения содержания и методов обучения, программ исследовательских работ, распределения финансовых средств между программами по обучению и исследованиями). Автономию университетов отстаивал в своих трудах С. И. Гессен. Рассуждая о необходимости развития академической ответственности и установлении компетенции университета, он считал, что устанавливать порядок в изучении отдельных наук и ограничительные требования в прохождении университетского курса может быть делом только самого университета как автономного союза ученых, ибо только тогда ограничения свободы будут вытекать из потребностей самой науки. С. И. Гессен писал о том, что «из существа университета как очага научного знания, свободно исследующего и преподающего истину, естественно вытекают его самоуправление (определение предметов преподавания, учебных планов, основания учебно-вспомогательных учреждений, избрание органов управления) и самопополнение (избрание профессоров и преподавателей, наделение их учеными степенями)», что «творчество по существу своему есть автономия, т. е. подчинение собственному закону». Принципы университетской автономии согласно С. И. Гессену следует уравновешивать «началом назначения или демократическим началом выборов органов власти» <14>. ——————————— <14> Зайцева Л. А. С. И. Гессен: Теория университета // Юридическое образование и наука. 2008. N 3.
Президент Российского союза ректоров, ректор Московского университета В. А. Садовничий, оценивая место и роль университетов в XXI в., полагает, что «университет должен иметь право самостоятельно определять направления фундаментальных исследований, отбирать будущих студентов и решать, чему и как учить, формировать корпус преподавателей и исследователей и проводить свою кадровую политику, распоряжаться своим бюджетом и изыскивать дополнительные средства для своей деятельности» <15>. ——————————— <15> Садовничий В. А. Университет XXI века. Размышления об университетском образовании. М., 2006. С. 22.
На объем автономии университетов оказывают влияние такие факторы, как: 1) национально-государственные традиции <16>; 2) конституционно-правовые принципы и основные направления политики государства в сфере образования <17>; 3) уровень развития демократии <18>. ——————————— <16> Например, в Великобритании все университеты разделены на три группы: старейшие — Оксфордский (XI в.) и Кембриджский (XIII в.) университеты; молодые — «краснокирпичные» университеты, основанные в XIV — XIX вв.; реорганизованные в 1991 — 1992 гг. политехнические институты — «стеклянные» университеты. <17> Например, Израиль занимает первое место в мире по количеству ученых на 10 тысяч населения — 145 и держит мировой рекорд по затратам на науку — 5% ВНП. В Израиле семь университетов и Институт науки имени Хайма Вейцмана, который совмещает функции университета и Академии наук. <18> В ст. 76 Конституции Португальской Республики, например, установлено, что «порядок поступления в университет… гарантирует равенство возможностей и демократизацию системы обучения…».
Обеспечение высокого авторитета университетов в правовом смысле проявляется в наличии конституционных норм и закреплении представительства университетских штатных профессоров в государственных органах. Так, например, Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» <19> в качестве одной из основных задач соответствующих органов называет утверждение авторитета судебной власти (ст. 4). В состав таких органов, как квалификационные коллегии судей, включаются представители общественности: в составе Высшей квалификационной коллегии судей десять членов коллегии — это представители общественности, которые назначаются Советом Федерации, а в квалификационной коллегии судей субъекта РФ по общему правилу — семь представителей общественности, которые назначаются законодательным органом субъекта РФ в порядке, определяемом законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ. Среди требований, предъявляемых к представителям общественности в квалификационных коллегиях судей, необходимым является требование о наличии высшего юридического образования. Можно дополнить данный Закон положениями о том, чтобы среди представителей общественности в Высшей квалификационной коллегии судей РФ в обязательном порядке были представлены по одному штатному профессору юридического факультета Московского и Санкт-Петербургского университетов, а среди представителей общественности в квалификационных коллегиях судей субъектов РФ — по одному профессору юридического факультета федерального университета. ——————————— <19> СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1022; 2013. N 27. Ст. 3477.
Предпринимаемые в современной России меры по законодательному определению правового статуса университетов будут иметь логическое завершение, если нормы об университетах поднять на конституционный уровень, включить их в собственно конституционное пространство. Предпочтителен рациональный подход к конституционному реформированию, т. е. внесение изменений по мере необходимости <20>. Необходимость, как показывает практика правового регулирования в отношении университетов, назрела, тем более что Россия позиционирует себя как демократическое правовое и социальное государство. Вопрос в том, в какой части Конституции РФ и в каком объеме возможно включение норм об университетах. ——————————— <20> См.: Авакьян С. А. Практика конституционных реформ: некоторые проблемы // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2011. N 1. С. 25, 33, 34.
В идеале следует включить в Конституцию РФ самостоятельную главу «Общество (гражданское общество)», где в части «Образование и наука» выделить специальную статью «Университеты». В содержание такой статьи можно включить: 1) нормы-принципы (прежде всего, принцип гарантированности автономии университетов); 2) статусные нормы (нормы о системе, категориях университетов, целях их учреждения, их месте и роли, функциональном назначении в российском образовательном пространстве); 3) компетенционные нормы (сфера исключительного ведения Российской Федерации, сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, полномочия органов государственной власти, реализуемые в отношении университетов); 4) нормы, обеспечивающие представительство университетов в лице их штатных профессоров в государственных органах; 5) отсылочные нормы (допустимо указание на принятие конкретных законов). Наличие в Конституции РФ самостоятельной статьи «Университеты», собственных «университетских» конституционных норм позволит объемно и полноценно определиться с конституционно-правовым статусом российских университетов в XXI в., исходя из положений ее преамбулы об ответственности перед нынешним и будущими поколениями.
Литература
1. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. «Об образовании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7598; 2013. N 30 (ч. 1). Ст. 4036. 2. Федеральный закон от 10 ноября 2009 г. «О Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете» // СЗ РФ. 2009. N 46. Ст. 5418; 2013. N 19. Ст. 2311. 3. Указ Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. N 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» // СЗ РФ. 2013. N 10. Ст. 1019. 4. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2336. 5. Указ Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 г. N 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 939. 6. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2013 г. N 211 «О мерах государственной поддержки ведущих университетов Российской Федерации в целях повышения их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров» // СЗ РФ. 2013. N 12. Ст. 1314. 7. Концепция модернизации системы аттестации научных кадров высшей квалификации в Российской Федерации // URL: http://regulation. gov. ru. 8. Авакьян С. А. Практика конституционных реформ: некоторые проблемы // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2011. N 1. 9. Гаджиев Г. А. Онтология права. М., 2013. 10. Зайцева Л. А. С. И. Гессен: Теория университета // Юридическое образование и наука. 2008. N 3. 11. Садовничий В. А. Университет XXI века. Размышления об университетском образовании. М., 2006. 12. Хохлова Е. А. Общественное обсуждение законопроектов и важных вопросов государственной и/или общественной жизни: конституционно-правовое регулирование и практика применения // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 4.
