(Гриб В. В.) («История государства и права», 2010, N 7)
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУАЛИЗАЦИИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В РОССИИ <*>
В. В. ГРИБ
——————————— <*> Grib V. V. Legal issues of institutionalization of civil society in Russia.
Гриб Владислав Валерьевич, член Общественной палаты РФ, кандидат юридических наук, доцент.
Создание Общественной палаты России как формы институализации гражданского общества, развитие средств массовой информации имеет большое значение для развития процесса построения правового государства в Российской Федерации; выбранная тема исследования представляется актуальной. В статье отмечается, что в России, где идет процесс формирования институтов гражданского общества, проблемы их взаимосвязи с государственными органами и политическими институтами, правового регулирования их деятельности стоят особенно остро.
Creation of the Public Chamber of Russia as a form of institutionalization of civil society, development of mass media are important for development of the process of formation of legal state in Russia. The theme of the research is topical. The article notes that in Russia where the process of formation of civil society and state-law system is under way, the problem of mass media, legal regulation of activity thereof is vital.
Key words: institutionalization, civil society, mass media, Public Chamber, institutional matrix.
Правовые проблемы институализации гражданского общества широко обсуждаются в различных работах современных юристов и политологов. Задача создания эффективно действующего механизма взаимодействия граждан, общественных объединений, ассоциаций некоммерческих организаций с органами государственной власти и местного самоуправления, их участия в подготовке государственных решений по важнейшим социальным, экономическим и иным вопросам является в современной России весьма актуальной. Решение этой задачи, на наш взгляд, необходимо предпринимать исходя из того, что «разнообразные формы самоорганизации граждан несут в себе огромные резервы социального, экономического и культурного развития России» <1>. ——————————— <1> Исаев Б. А., Баранов Н. А. Политические отношения и политический процесс в современной России: Учебное пособие. СПб., 2009. С. 238.
При этом, как отмечает ряд ученых, надобно учитывать, что «гражданское общество соединяет индивидов и социальные группы сложным переплетением частных интересов, возникающих и реализующихся в процессе социальной самоорганизации» <2>, поэтому на пути институализации гражданского общества в России необходимо принимать глубоко проанализированные решения, с целью недопущения девальвации идеи необходимости построения гражданского общества. ——————————— <2> Степашин С. В., Двуреченских В. А., Чегринец Е. А., Чернавин Ю. А. Власть — демократия — контроль. М., 2005. С. 26.
Методология изучения правового пространства России, как отмечают И. Б. Комова, Р. А. Лубский, зависит в первую очередь от интерпретации самого понятия правового пространства. Правовое пространство как юридическая категория не может быть сведено только к структуре нормативно-правовых актов и специфике их применения. Многомерный подход к этой категории предполагает выделение в правовом пространстве институциональных матриц. В рамках современного институционального подхода правовые институты рассматриваются как нормы, т. е. правовые идеалы и ценности, сформировавшиеся в определенной социокультурной среде и нашедшие свое оформление в виде официальных нормативно-правовых актов и правовых традиций. Институциональные матрицы — это устойчивые формы связей базовых правовых институтов как норм официального права, носящих в первую очередь легальный характер, так и правовых идеалов, ценностей и установок в сфере повседневности, обладающих в основном легитимностью. Конфигурация правового пространства России обусловливается спецификой взаимодействия его институциональных матриц. При изучении институциональных матриц в правовом пространстве России наиболее эффективным методологическим средством выступают структурный и деятельностный подходы. В рамках структурного подхода институциональные правовые матрицы рассматриваются как устойчивые типы правовой практики, формы устойчивых правовых связей и отношений в конечном счете как модели правового поведения. В рамках деятельностного подхода институциональные правовые матрицы изучаются, прежде всего, как результат взаимодействия различных субъектов правовых отношений <3>. ——————————— <3> Комова Н. Б., Лубский Р. А. Институциональные матрицы в правовом пространстве России: методология исследования.
Конституция Российской Федерации <4> не использует выражение «гражданское общество». Но в целом ряде статей Основной Закон государства обращается к тем или иным аспектам этого феномена. Основной Закон подчеркивает приоритетность прав гражданина и общества перед государством, декларирует демократический характер государства, гарантирует частную собственность как экономическую базу гражданского общества, декларирует совокупность гражданских прав и свобод, определяет принципы правового регулирования. ——————————— <4> Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ и от 30.12.2008 N 7-ФКЗ). Официальный текст Конституции РФ с внесенными в нее поправками от 30.12.2008 см.: Российская газета. N 7. 21.01.2009; Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. N 4. Ст. 445; Парламентская газета. 23 — 29.01.2009. N 4.
Наиболее важными актами государства в вопросах правового регулирования институтов гражданского общества являются Законы РФ «Об общественных объединениях» <5>, «О некоммерческих организациях» <6>, «О свободе совести и религиозных объединениях» <7>, «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» <8>, «О средствах массовой информации» <9>. ——————————— <5> Федеральный закон от 19.05.1995 N 82-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «Об общественных объединениях» (принят ГД ФС РФ 14.04.1995). Первоначальный текст документа см.: Собрание законодательства РФ. 22.05.1995 N 21. Ст. 1930; Российская газета. 25.05.1995. N 100. <6> Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 17.07.2009) «О некоммерческих организациях» (принят ГД ФС РФ 08.12.1995). Первоначальный текст документа см.: Собрание законодательства РФ. 15.01.1996. N 3. Ст. 145; Российская газета. 24.01.1996. N 14. <7> Федеральный закон от 26.09.1997 N 125-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О свободе совести и о религиозных объединениях» (принят ГД ФС РФ 19.09.1997). Первоначальный текст документа см.: Собрание законодательства РФ. 29.09.1997. N 39. Ст. 4465; Российская газета. 01.10.1997. N 190. <8> Федеральный закон от 12.01.1996 N 10-ФЗ (ред. от 30.12.2008) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (принят ГД ФС РФ 08.12.1995). Первоначальный текст документа см.: Собрание законодательства РФ. 15.01.1996. N 3. Ст. 148; Российская газета. 20.01.1996. N 12. <9> Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 (ред. от 09.02.2009) «О средствах массовой информации». Первоначальный текст документа см.: Российская газета. 08.02.1992. N 32.; Ведомости СНД и ВС РФ. 13.02.1992. N 7. Ст. 300.
С принятием Конституции 1993 г., как отмечает Ю. А. Юдин, по-новому встал вопрос о регулировании общественных объединений, и в первую очередь политических партий. Важнейшее влияние на политическую жизнь любого демократического государства оказывают политические партии. Партии являются связующим звеном между гражданским обществом и государством, звеном, которое способствует преодолению или смягчению конфликтов между ними. Партии помогают функционированию законодательных собраний и исполнительной власти. Проблема определения положения политических партий имеет важное значение для построения правового государства и развития гражданского общества. Правовая институционализация политических партий — это процесс превращения их в правовой институт путем все более широкого регулирования правом комплекса отношений, связанных с образованием, организацией и деятельности партий <10>. ——————————— <10> Юдин Ю. А. Политические партии и право в современном государстве. М.: ФОРУМ-ИНФРА-М, 1998. С. 5.
Основными формами правовой регламентации организации и деятельности партий являются следующие: конституционное закрепление основополагающих, установочных принципов создания и функционирования партий; специальные нормативные акты (законы, декреты, постановления) о партиях, рассматривающие как общие вопросы, роль и место партий в политической системе, так и порядок их создания, регистрации, их основные функции; регулирование отдельных аспектов партийной деятельности посредством нормативных актов, касающихся функционирования тех или иных государственно-правовых институтов: избирательные законы, например, регулируют участие партий в избирательных кампаниях, регламенты палат парламента — их парламентскую деятельность, кодексы муниципальных администраций — их активность в муниципалитетах; использование при разработке правового статуса партии судебных решений и прецедентов, складывающихся в процессе судебного разбирательства конкретных дел, так или иначе связанных с партиями, кроме того, следует упомянуть и о партийных документах (уставах, правилах внутреннего распорядка, инструкциях), являющихся немаловажным источником регулирования деятельности партий <11>. ——————————— <11> Масленникова А. А. Институционализация политических партий в России: проблемы и перспективы // Административно-правовой статус гражданина. М., 2004.
Переход России к новому типу экономического развития, гражданскому обществу и правовому государству порождает огромную общественную потребность в информации, что обусловливает особую роль средств массовой информации (СМИ) в жизни общества не только как объекта информационной политики, но и как ее субъекта. Вместе с тем гражданское общество — открытое общество в плане обеспечения доступа к широкой и разносторонней информации. Сейчас трудно представить себе какую-либо его сферу без информационных отношений. Эти отношения могут складываться как непосредственно в общении граждан друг с другом, так и через СМИ, Интернет. Включение СМИ в структуру гражданского общества традиционно <12>. Однако Н. И. Матузов считает, что одним из главных его элементов являются не любые, а независимые СМИ <13>, а В. С. Мокрый к таким элементам относит государственные СМИ <14>. Думается, можно согласиться с С. А. Сусликовым в том, что правильнее в структуру гражданского общества включать именно независимые СМИ, потому что только они могут высказывать нелицеприятные для власти идеи и мысли. СМИ выдвигаются в центр общественного внимания вместе с публичной властью, когда народ дорастает до понимания необходимости требовать от власти выполнения обязательств, взятых властью перед ним, осознает потребность сначала в инструменте воздействия на власть, а потом и в инструменте контроля над ней. СМИ становятся одним из самых доступных, простых, всеобъемлющих и нередко малозатратных для общества средств контроля за властью. Однако в настоящее время СМИ в России не всегда готовы осуществлять контроль за властью <15>. ——————————— <12> Гавриленко В. И. Гражданское общество и правовое государство: проблема обеспечения синхронного развития // Конституционное развитие России: Межвуз. сб. науч. ст. Саратов, 2006. Вып. 7. С. 37. <13> Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003. С. 395. <14> Мокрый В. С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара, 2003. С. 28. <15> Сусликов С. А. Средства массовой информации — институт гражданского общества. С. 136.
Институционализация издавна понимается как «превращение какого-либо политического явления или движения в организационное учреждение, формализованный, упорядоченный процесс с определенной структурой отношений, иерархией власти различных уровней и другими признаками организации: дисциплиной, правилами поведения и т. п.» <16>. ——————————— <16> Малиновский И. А. Лекции по истории русского права. Варшава — Ростов н/Д, 1918. С. 19.
В свете рассматриваемого нами процесса появляется и становление демократических СМИ в СССР, а затем и в России; необходимо отметить, что такое политическое явление, как нормативно-информационный плюрализм, возникло не стихийно, а в результате объявленной в 1985 г. Генеральным секретарем ЦК КПСС М. С. Горбачевым перестройки, надолго закрепившей в сознании народа слова «плюрализм мнений» и «гласность» <17>. ——————————— <17> Мирзорин М. Л. Политико-правовая институционализация деятельности средств массовой информации в современной России и их взаимодействие с управленческими структурами. С. 108.
Конституция РФ закрепила свободу массовой информации в ч. 5 ст. 29: «Гарантируется свобода массовой информации, цензура запрещается». В этой же статье каждому гарантируется «свобода мысли и слова», право «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». В Законе о СМИ нормы Конституции России непосредственно корреспондируют с правами журналиста искать, запрашивать, получать и распространять информацию, а это возлагает на государство и общество обязанности по формированию информационной сферы, по созданию условий для оперативного, полного и достоверного информационного обеспечения каждого члена общества. Из полностью подконтрольной государству сферы идеологического воздействия СМИ превратились в индустрию массовой информации. Подобный скачок сделал их одной из важнейших сфер общества. Медиа следует рассматривать не просто как множество разрозненных явлений со сходными свойствами, а как единое целое со сложной структурой и разнообразными функциями <18>. ——————————— <18> Никитушкина В. Средства массовой информации — институт формирующегося гражданского общества в России. С. 94.
Длительное время наше общество было изолировано от информационного обмена. Хотя в стране не было создано информационного вакуума, информация, предоставляемая обществу, отбиралась таким образом, чтобы не позволять гражданам сомневаться в правильности действий страны. Представители правящей силы хорошо понимали, что информация — это власть и ее «утечка» позволит управляемым иметь собственное мнение о происходящих в государстве политических процессах. Однако право на информацию является естественным правом человека, оно не даровано властью, а возникает независимо от нее. Подтверждение со стороны государства данное право получило в Конституции РФ, где закреплено, что «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (ч. 4 ст. 29). В ч. 5 той же статьи гарантируется свобода массовой информации и запрещается цензура. Однако закрепление права на информацию в Основном Законе не создает реальных возможностей для получения гражданами нужной им информации. В настоящее время в России нет нормативного акта о механизме реализации права на информацию. Вопросы пользования информационными ресурсами отражены в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации». Но этот Закон носит «технологический» характер, регулирует отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов, создании и использовании информационных технологий, защите информации. В настоящее время нормы, регулирующие право на информацию, разбросаны по разным нормативным актам и фрагментарно регулируют соответствующие правоотношения. Сложившаяся ситуация привела к тому, что «цензура переместилась из сферы контроля за содержанием СМИ в сферу контроля за предоставляемой журналистами информацией» <19>. Доступ к ней журналистов стал регулироваться. Современная демократия немыслима без свободы массовой информации, которая является ее необходимым элементом <20>. ——————————— <19> Российская журналистика: свобода доступа к информации. М., 1996. С. 10. <20> Никитушкина В. Средства массовой информации — институт формирующегося гражданского общества в России. С. 102.
Несмотря на неоднократно высказывавшееся Президентом Российской Федерации стремление обеспечить информационную открытость государственных учреждений, несовершенство отечественного законодательства позволяет ведомствам скрывать объективную информацию, не нарушая при этом установленных правил. «Возникшие при многих структурах пресс-центры, центры по общественным связям и другие подобные подразделения стали не посредниками взаимоотношения органов власти и средств массовой информации, а своеобразным барьером в таком общении, организационной структурой, призванной дозировать, процеживать, а иногда и искажать информацию, даже своеобразной цензурой» <21>. Таким образом, информация все чаще становится инструментом манипулирования общественным мнением и настроением со стороны государства <22>. ——————————— <21> Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ. М., 1997. С. 371. <22> Никитушкина В. Средства массовой информации — институт формирующегося гражданского общества в России. С. 103.
То есть можно утверждать, что процесс институционализации информационной демократии в России в начале XXI в. находится в зачаточном состоянии. Есть такое стихийное явление, как желание граждан и общества озвучить проблемы, которые государство не замечает или не хочет решать. Государство законодательно определило границы свободы слова, разрешило учреждать частные СМИ для ее выражения, и все. Не создано никаких механизмов для реагирования на проблемы, озвучиваемые свободными СМИ <23>. ——————————— <23> Мирзорин М. Л. Политико-правовая институционализация деятельности средств массовой информации в современной России и их взаимодействие с управленческими структурами. С. 109.
В России, где идет процесс формирования гражданского общества и государственно-правовой системы, проблема СМИ, правового регулирования их деятельности стоит особенно остро. Свидетельством тому может служить выступление В. В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ в июле 2000 г. Анализ положений Конституции России дает основания для вывода о том, что они соответствуют мировым стандартам, закрепленным нормами международного права. Российская Конституция определила фундаментальные основы деятельности СМИ, а более конкретные вопросы должны решаться специальным и отраслевым законодательством. Начнем со специального законодательства. В декабре 1991 г. был принят Закон РФ «О средствах массовой информации». В основу Закона положен демократический принцип свободы массовой информации. Закреплена свобода поиска, получения, производства и распространения массовой информации, а также учреждения СМИ. Подтверждено запрещение цензуры. Но запрещается и злоупотребление свободой массовой информации. К содержащимся в Конституции запрещениям добавлены: использование СМИ в целях совершения преступлений, для разглашения государственной тайны, для пропаганды войны, а также порнографии, культа насилия и жестокости (ст. 4). Закон решил не урегулированный Конституцией России вопрос о компетенции в области законодательства о СМИ, установив, что ею обладают Федерация и республики в ее составе (ч. 1 ст. 5). Предусмотренными законом правами пользуются также иностранные граждане и лица без гражданства, если они постоянно проживают в России (ч. 2 ст. 6). Важной формой взаимодействия государства и СМИ является реакция госорганов на касающиеся их критические материалы. Об этом свидетельствует, в частности, Указ Президента от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». Указ обязал руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав исполнительной власти субъектов Федерации рассматривать критические материалы СМИ и сообщать о принятых мерах. Однако практика в этой области, по мнению специалистов, едва ли может быть признана удовлетворительной. Особый закон посвящен государственным СМИ — Федеральный закон о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации 1995 г. Смысл его в том, что государственные СМИ должны своевременно и достаточно полно информировать о деятельности органов государства. Существенна роль гражданского права в регулировании деятельности СМИ. Прежде всего это касается экономической стороны этой деятельности, которая была обойдена молчанием в Законе «О средствах массовой информации». Затронуты другие аспекты. В качестве иллюстрации можно указать на защиту нематериальных прав, в числе которых достоинство личности, честь и доброе имя, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна (ст. 150 ГК). Государство в силу ряда причин — сложной экономической ситуации в стране, неразвитости гражданского общества и процессов саморегулирования СМИ — должно принять на себя основную тяжесть регулирования процессов в массовой коммуникации. Нельзя отрицать, что информационная политика в нашей стране значительно проигрывает на фоне информационной политики ведущих мировых держав. Но не надо забывать, что закон о свободе печати во Франции был принят в 1881 г., а бытие нашей демократии пока исчисляется десятилетием. Главная сегодняшняя задача России — переосмыслить накопленный позитивный опыт демократических стран в сфере информационной политики и использовать его для построения правового государства. Как справедливо отмечает В. И. Гавриленко, «судьба российской демократии зависит теперь не столько от преобразований внутри системы власти, сколько от появления в России влиятельных институтов гражданского общества. Поэтому здесь, как нигде, необходимы взаимное доверие и информационная открытость, скоординированность и подлинное сотрудничество» <24>. ——————————— <24> Гавриленко В. И. Гражданское общество и правовое государство: проблема обеспечения синхронного развития // Конституционное развитие России: Межвуз. сб. науч. ст. Саратов, 2006. Вып. 7. С. 42.
Нужно также упомянуть и о новом органе общественного контроля за средствами массовой информации — Общественной палате Российской Федерации. 27 декабря 2006 г. Президент РФ В. В. Путин подписал Федеральный закон о внесении изменений в ст. ст. 2 и 16 Федерального закона об Общественной палате Российской Федерации <25>, где установлены полномочия Общественной палаты РФ по осуществлению общественного контроля. Новорожденный гражданский институт наделяется правом контролировать соблюдение свободы слова в СМИ. Способы контроля названы: давать заключения о нарушениях российского законодательства о свободе слова в СМИ и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам. ——————————— <25> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 6.
Вместе с тем не ясно, Общественная палата России правомочна лишь пресекать злоупотребление свободой слова со стороны СМИ или своим авторитетным вмешательством она будет еще и ограждать ее от посягательств извне (диктата властей, произвола собственников, экономического удушения). Если Общественная палата не возьмет на себя обязанность защищать свободу слова от покушений на нее, журналистов — от несправедливых гонений, а будет лишь выискивать нарушения в деятельности СМИ и сообщать об этом «куда следует», что мы получим? Гражданский надзор за прессой, которая сама является важным элементом гражданского общества? Хочется надеяться, что Общественная палата продемонстрирует действенность гражданского контроля за всеми видами злоупотреблений свободой слова в стране <26>. ——————————— <26> Сусликов С. А. Средства массовой информации — институт гражданского общества // Российский юридический журнал. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2007. N 3. С. 136 — 137.
Таким образом, необходимо сделать вывод, что проблемы институализации гражданского общества нуждаются в дальнейшем рассмотрении и широкой общественной дискуссии, особенно в связи с созданием Общественной палаты России.
