(Риэккинен М. А.) («Российский юридический журнал», 2011, N 2)
УЧАСТИЕ ПРЕСТАРЕЛЫХ ГРАЖДАН В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ, СОЦИАЛЬНОЙ И КУЛЬТУРНОЙ ЖИЗНИ (В КОНТЕКСТЕ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ РФ) <*>
М. А. РИЭККИНЕН
——————————— <*> Riekkinen M. A. (Finland, Turku) Participation of the elderly in economical, social and cultural life (in the context of international legal obligations of the RF).
Риэккинен Мария Александровна — кандидат юридических наук, магистр социальных наук, докторант, исследователь специального проекта юридического факультета Abo Akademi (Финляндия, Турку).
Рассматриваются вопросы, связанные с реализацией прав пожилых граждан на участие в жизни общества. Эта проблема исследуется в контексте международно-правовых обязательств РФ. Степень их исполнения оценивается на основе анализа практики международных органов, осуществляющих мониторинг соблюдения прав человека.
Ключевые слова: права престарелых граждан, участие в экономической, социальной и культурной жизни, дискриминация по возрастному признаку.
The article deals with participatory rights of the elderly. This question is analyzed in the context of the Russian international obligations. The fulfilment of such obligations is assessed on the basis of the praxis of the treaty bodies.
Key words: rights of the elderly, participation in economic, social and cultural life, age discrimination.
Феномен старения населения постепенно стал актуальным для правовых и социально-политических систем подавляющего большинства европейских стран. Он повлек изменения в сферах труда и социального обеспечения: страны Европы вынуждены идти на продление работоспособного возраста <1>. Демографическая реструктуризация меняет и электоральный состав общества. Многие пенсионеры вынуждены отстаивать свои законные интересы, что отражается на политических процессах. Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам отметил, что среди пожилых людей много таких, «у кого нет адекватных средств к существованию», они находятся «среди наиболее уязвимых, изолированных и незащищенных групп» <2>. Пожилые граждане Российской Федерации не являются исключением. С потерей трудоспособности российские пенсионеры оказываются еще дальше за чертой бедности. ——————————— <1> Например, в Финляндии на данный момент и для мужчин, и для женщин пенсионный возраст — 60 лет. <2> Общие комментарии N 6 «Экономические, социальные и культурные права пожилых лиц», подготовленные Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам // UN Doc. E/1996/22. Ч. 17.
Трудно представить какие-либо механизмы участия престарелых граждан в политической жизни, которые бы отличались от механизмов, доступных людям в возрасте от 18 до 60 лет. Компенсируя возможные ограничения пожилых граждан в области финансового обеспечения, физического состояния и резкое сокращение числа социальных контактов, международное право предоставляет им определенные права на участие в экономической и социально-культурной жизни. Таким образом, экономическая и социально-культурная поддержка лиц указанной категории является в том числе стимулом к их политической мобилизации. В статье анализируется, насколько Россия справляется со взятыми на себя международно-правовыми обязательствами по обеспечению права престарелых граждан на участие в экономической и социально-культурной жизни. Предприняты попытки ответить на ряд вопросов. Можно ли выделить престарелых граждан в особую категорию носителей права на участие в различных сферах жизнедеятельности? Считается ли их участие в социально-культурной жизни эффективным средством формирования политических взглядов? Эти вопросы рассматриваются на основе нормативных правовых актов Российской Федерации, международных источников прав человека и практики международных органов, осуществляющих контроль за соблюдением прав. Право принимать участие в управлении государственными делами посредством голосования на выборах или доступа к государственной службе гарантировано основополагающими источниками прав человека <3>. Это право представляет собой нормативно обеспеченную возможность оказывать влияние на проведение публичной политики. Имеет ли оно какое-либо отношение к праву на участие в экономической и социально-культурной жизни, которое также закреплено в международных договорах? Кажется абсурдным заявление о том, что посещение гражданами спортивных площадок способствует реализации права на участие в управлении, однако в настоящей статье доказано, что это так. ——————————— <3> Статья 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 5(c) Конвенции ООН о запрещении всех форм расовой дискриминации, ст. 7 Конвенции о запрещении всех форм дискриминации в отношении женщин, ст. 41 Конвенции о защите работников-мигрантов и членов их семей.
Наша точка зрения основана на теориях совещательной демократии Юргена Хабермаса и конституционных прав Роберта Алекси. Согласно теории совещательной демократии принятие политических решений в обществе должно быть основано на обсуждении гражданами сложных политических вопросов <4>. Развивая идеи Ю. Хабермаса, Р. Алекси объясняет демократические процессы с прагматических позиций. Он показывает, как участие в экономической и социально-культурной жизни способствует росту политической активности наиболее защищенных слоев населения. Подчеркивая, что использование социальных прав не является принуждением, Алекси утверждает, что это выбор каждого: находить себя среди исключенных из социальной жизни или нет. Он также отмечает, что возможности не быть исключенным из этой жизни в значительной степени зависят от стараний государства <5>. ——————————— <4> Habermas J. Between Facts and Norms. Cambridge, 1996. <5> Alexy R. A Theory of Constitutional Rights. Oxford, 2002. P. 337 — 339.
Формирование публичных предпочтений происходит задолго до того, как они высказываются гражданами на избирательных участках. Формально гражданское волеизъявление выражается в публичной сфере: на голосовании, на демонстрации, в рамках общественного совета при органе публичной власти и т. д. Общественное мнение — результат многогранных процессов взаимодействия граждан между собой. Например, оно рождается при обсуждении пенсионерами проблем социального обеспечения на собрании жильцов дома. Таким образом, социальная активность граждан — это главная площадка для формирования политических мнений. Сказанное подтверждается и взаимосвязью основополагающих прав человека. Трудно быть политически активным, если голодаешь из-за малой величины социального пособия или остаешься парализованным в связи с отсутствием доступа к реабилитации после сложной операции. Поэтому социально-экономические права являются гарантией реализации прав политических. Наконец, с точки зрения теорий структурной философии принадлежность лица к определенной социальной категории, например к малоимущим, влияет и на политические предпочтения. Известно, что подгруппы гражданского общества, наделенные особыми правами, ожидают их осуществления. Следовательно, они заинтересованы в продвижении конкретного политического курса. Обладая специфическими правами и ожидая их исполнения, пожилые граждане вполне могут быть отнесены к особой категории участников политических процессов. Посмотрим, есть ли у нашего государства международно-правовые обязательства по обеспечению участия пожилых граждан в экономической и социально-культурной жизни.
Международные обязательства Российской Федерации
Права престарелых граждан на участие в экономической и социально-культурной жизни не являются предметом специального регулирования международных договоров по правам человека. Они регламентируются международно-правовыми нормами общего профиля. Статья 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (о социальном обеспечении) — практически единственная более-менее выраженная норма, упоминающая о правах престарелых, на уровне ООН. В рамках этой статьи регулируется и право на пенсионное обеспечение <6>. Чтобы исключить возможность интерпретации того факта, что только одна статья затрагивает права престарелых граждан, в качестве дискриминации, Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам разъяснил: «Ввиду того, что положения Пакта одинаково применяются ко всем членам общества, становится ясно, что престарелые граждане пользуются полным объемом этих прав» <7>. ——————————— <6> Статья 9 этого Пакта гарантирует, что «участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование» (Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. // Бюл. Верховного Суда РФ. 1994. N 12). <7> Общие комментарии. N 6. Ч. 10.
Комитетом также было особо отмечено, что «права престарелых граждан до сих пор не подвержены подробному правовому регулированию в рамках международных конвенций, отсутствуют соответственно обязательные механизмы наблюдения за исполнением принципов ООН в этой области» <8>. Так было до принятия в 1998 г. Дополнительного протокола к Европейской социальной хартии <9>. С тех пор ст. 4 этого Протокола, идентичная по тексту ст. 23 Европейской социальной хартии (пересмотренной), посвящена праву граждан пожилого возраста на социальную защиту <10>. Тем не менее требование Хартии о том, что общее число обязательных для каждого государства-участника статей должно составлять «не менее шестнадцати статей или шестидесяти трех имеющих цифровое обозначение пунктов», позволило Российской Федерации не связывать себя обязательствами в отношении престарелых граждан. ——————————— <8> Там же. Ч. 13. <9> Harris D., Darcy J. European Social Charter. N. Y., 2001. P. 250. <10> Согласно этой статье «для обеспечения эффективной реализации права граждан пожилого возраста на социальную защиту Стороны обязуются принять самостоятельно или в сотрудничестве с государственными и частными организациями необходимые меры, направленные, в частности, на то, чтобы дать возможность гражданам пожилого возраста оставаться, насколько это возможно, полноценными членами общества, посредством предоставления: a) адекватных ресурсов, позволяющих им вести достойную жизнь и играть активную роль в публичной, социальной и культурной жизни; b) информации о службах, созданных для удовлетворения нужд граждан пожилого возраста. Все это должно дать возможность гражданам пожилого возраста свободно избирать стиль жизни и вести независимое существование в привычной для них обстановке, пока они желают и могут делать это, посредством: a) предоставления им жилья, соответствующего их потребностям и состоянию здоровья, и оказания помощи в приспособлении жилья к их нуждам; b) заботы об их здоровье, создания соответствующих социальных служб, поддержки граждан пожилого возраста, живущих в домах для престарелых, при уважении неприкосновенности их личности и участии в решениях, касающихся условий жизни в домах для престарелых» (Европейская социальная хартия (пересмотренная) от 3 мая 1996 г. (ETS N 163), Страсбург. Хартия вступила в силу для России 24 марта 2008 г.).
Россия присоединилась к Хартии пожилых людей, принятой в рамках СНЕ. Этот документ особо упоминает право пожилых граждан на активное участие в жизни общества, в разработке и осуществлении его политики путем эффективного представительства в выборных и административных органах <11>. Однако Хартия пожилых людей не обладает силой обязательного международного договора. Ее положения являются, скорее, политическими рекомендациями, исполнение которых не подкреплено механизмом наблюдения. ——————————— <11> О Хартии пожилых людей: Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 15 июня 1998 г. N 11 — 15 // Информ. бюл. Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. 1998. N 18. С. 231 — 233.
Таким образом, обязательства Российской Федерации по обеспечению права престарелых граждан на участие в социально-культурной жизни следуют из положений Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах <12>. Принимая во внимание «прогрессивную» природу исполнения обязательств, находящуюся в зависимости от ресурсов и возможности государств-участников, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам призывает к тому, чтобы «даже во времена жесткого ограничения ресурсов государства-участники помнили обязанность защищать уязвимых членов общества (посредством принятия относительно малозатратных программ)» <13>. Пожилые граждане как раз и относятся к уязвимым членам общества. ——————————— <12> В особенности в отношении прав, закрепленных ст. 2 (2) (отсутствие дискриминации), 6 (на труд), 8 (создавать и участвовать в профсоюзах), 9 (на социальное обеспечение), 11 (на достаточный жизненный уровень), 12 (на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья), 13 (на образование), 15 (a) (на участие в культурной жизни). <13> Общие комментарии N 3 «Природа обязательств государств-участников (ч. 1 ст. 2)», подготовленные Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам // UN Doc. E/1991/23. Ч. 12.
Международный пакт о гражданских и политических правах накладывает на нашу страну обязательства по обеспечению участия граждан в социально-культурной жизни <14>. Обязательства в рамках этого Пакта подлежат немедленному исполнению (ст. 2). Нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод также связывают Российскую Федерацию необходимостью реализовать права граждан на участие в экономической, социальной и культурной жизни <15>. ——————————— <14> Статьи 4 (отсутствие дискриминация), 10 (право на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности), 18 (свобода мысли, совести и религии), 19 (право беспрепятственно придерживаться своих мнений), 21 (право на мирные собрания), 22 (свобода ассоциации), 27 (право пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком). <15> Статьи 9 (свобода мысли, совести и религии), 10 (свобода выражения мнения), 11 (свобода собраний и объединений), а также ст. 2 Протокола 1 от 20 марта 1952 г. к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (Бюл. междунар. договоров. 2001. N 3).
Политические рекомендации обеспечить право престарелых граждан на участие в экономической и социально-культурной жизни можно найти и в источниках «мягкого» права. Например, в Принципах Организации Объединенных Наций в отношении пожилых людей <16>, Венском международном плане действий по проблемам старения <17>. В Рекомендации 22 этого плана подчеркивается, что с помощью органов публичной власти «следует создавать такие условия жизни престарелым, чтобы они могли продолжать жить, если они этого хотят, в таких местах, которые знакомы им, где они могли бы принимать участие в жизни общества длительное время и где у них будет возможность вести полноценную, нормальную и спокойную жизнь». ——————————— <16> Раздел состоит из трех пунктов: «7. Пожилые люди должны быть по-прежнему вовлечены в жизнь общества, активно участвовать в разработке и осуществлении политики, непосредственно затрагивающей их благосостояние, и делиться своими знаниями и опытом с представителями молодого поколения. 8. Пожилые люди должны иметь право искать и расширять возможности для деятельности в интересах общины и выполнять на добровольной основе работу, отвечающую их интересам и возможностям. 9. Пожилые люди должны иметь возможность создавать движения или ассоциации лиц пожилого возраста» (Принципы Организации Объединенных Наций в отношении пожилых людей: приняты 16 декабря 1991 г. Резолюцией 46/91 на 74-м пленарном заседании 46-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Документ не опубликован). <17> Пункт 25(1) плана гласит, что «лица пожилого возраста должны быть активными участниками разработки и осуществления направлений политики, включая те, которые их особенно затрагивают»; п. 31(j) упоминает, что «важно, чтобы политика и программы, касающиеся стареющих, создавали возможности для самовыражения путем их участия в различных сферах жизни, создающих им личное удовлетворение и приносящих пользу семье и обществу. Основными сферами деятельности, в которых пожилые люди находят удовлетворение, являются следующие: участие в жизни семьи и поддержание родственных связей, добровольные услуги обществу, постоянное совершенствование путем самообразования и обучения в учебных заведениях, самовыражение в искусстве и ремеслах, участие в различных общественных организациях и организациях для престарелых, религиозная деятельность, отдых и путешествия, работа неполный рабочий день, участие в политической деятельности в качестве хорошо осведомленных граждан» (Венский международный план действий по проблемам старения: принят в Вене 5 — 6 августа 1982 г. Всемирной ассамблеей по проблемам старения. Документ не опубликован. Официальные реквизиты оригинальной версии документа: Vienna International Plan of Action on Ageing // UN Doc. A/50/114).
Дискриминация по возрастному признаку
Распространение в юридической литературе размышлений о необходимости усиленной правовой защиты пожилых людей связано с негативными проявлениями феномена дискриминации по возрастному признаку, который считается «оскорбительным и несправедливым» <18>. Марголис и Браун, например, определяют его как «процесс систематического стереотипирования и дискриминации людей на том основании, что они являются старыми» <19>. Этот феномен достаточно опасен, так как ни Международный пакт о гражданских и политических правах, ни Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах не упоминают возраст в качестве одного из запрещенных оснований дискриминации. Возможно, во времена составления этих договоров проблема старения населения не была столь отчетливо выражена, как сейчас <20>. Сегодня Европейский комитет по социальным правам, наблюдающий за исполнением Европейской социальной хартии, подчеркивает, что имплементация права граждан пожилого возраста на социальную защиту предполагает принятие специального законодательства, запрещающего дискриминацию по возрастному признаку. ——————————— <18> LaSelva S. V. Mandatory Retirement: Intergenerational Justice and the Canadian Charter of Rights and Freedoms // Canadian Journal of Political Science. 1987. Vol. 20(1). P. 154. <19> Elder Law Portfolio Series / Ed. by H. Margolis, J. Braun. N. Y., 2004. P. 10. <20> Общие комментарии N 6. Ч. 11.
Механизмы реализации права на участие в экономической и социально-культурной жизни
1. Реализация свободы объединения. Свобода объединений особо отмечена Парламентской Ассамблеей Совета Европы как один из каналов политического участия пожилых граждан в жизни общества. В Рекомендации N 1428 (1999) «Будущее пожилых граждан: защита, участие и продвижение» Ассамблея предлагает несколько вариантов реализации этой свободы пожилыми <21>. Право создавать объединения ветеранов и пожилых людей для представительства в органах публичной власти также предусмотрено Хартией пожилых людей СНЕ. ——————————— <21> Например, развитие сети объединений пенсионеров и пожилых людей и их поддержка муниципальными властями — ч. 16 (VI); разработка экспериментов по приобщению пожилых людей к процессам принятия решений и привлечение к принятию решений на национальном уровне представителей объединений престарелых граждан — ч. 16 (VII); выделение специальных мест и развитие действенных способов для обеспечения информационного обмена между поколениями для передачи знаний из поколения в поколение и обучения молодежи — ч. 16 (VIII).
Социализирующее влияние объединений на процессы формирования политических предпочтений пожилых граждан очевидно. Хабермас, например, заметил, что ассоциации граждан отражают социальные проблемы и «дистиллируют их, транслируя свои реакции в публичную сферу» <22>. Таким образом, объединения престарелых граждан (не только политические) служат катализатором их политических предпочтений. Некоторые авторы даже предполагают, что сложности ассоциирования могут серьезно затруднить реализацию пенсионерами права на политическое участие, поскольку тот факт, что они в отличие от рабочих или студентов не собираются ежедневно вместе как группа, выступает «барьером для совместного политического участия» <23>. Членство в добровольных объединениях вызывает у престарелых граждан чувство «приобщения и товарищества» <24>, что является мощным стимулом к «мобилизации групповых интересов» <25>. Так, наблюдения за политической жизнью Панамы подтверждают, что ассоциации пенсионеров «оказали давление с целью улучшения своей ситуации» в вопросе изменения размера пенсионных выплат <26>. ——————————— <22> Habermas J. Op. cit. P. 367. <23> Aiken L. R. Human Development in Adulthood. Hingham, 1998. P. 303. <24> Ibid. P. 295. <25> Rhodebeck L. A. The Politics of Greed? Political Preferences among the Elderly // The Journal of Politics. 1993. Vol. 55(2). P. 343. <26> Заключительные замечания по Панаме, подготовленные Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам // UN Doc. CESCR E/1992/23. Ч. 115.
Политические объединения престарелых граждан также вносят вклад в развитие гражданского общества. Партии пенсионеров очень распространены в Европе. Например, в Норвегии активно действует партия Rogaland pensjonistparti <27>. Несмотря на существовавший в прошлом запрет политической агитации на телевидении, эта партия решила все-таки выступить с политическими призывами в эфире <28>, за что была оштрафована телекомпанией. Правомерность штрафа была подтверждена Верховным судом. Однако Европейский суд единогласно признал это нарушением ст. 10 Европейской конвенции, закрепляющей право на свободу выражения мнений. ——————————— <27> Постановление Европейского суда по правам человека по делу TV Vest AS & Rogaland Pensjonistparti v. Norway от 11 декабря 2008 г. § 7. <28> Эти призывы касались, например, открытия специальной больницы для пенсионеров, увеличения количества институтов, предоставляющих социальную помощь престарелым, обеспечения рабочих мест для пожилых рабочих и достойных схем пенсионного обеспечения (Там же. § 8, 10).
Предпринимая меры по реализации права на объединение, Российская Федерация представила новую законодательную базу, конкретизирующую его. В дополнение к конституционной норме о праве на объединение в нее входят федеральные законы об общественных, некоммерческих организациях, о национально-культурной автономии и о свободе совести и религиозных объединениях. Объединений пожилых людей, активно участвующих в политической жизни, в России немало. В частности, в 1997 г. Госдума обратилась к ветеранским объединениям с просьбой принять активное участие в демонстрациях против расширения НАТО <29>. Показательно, что общественное обсуждение такого актуального вопроса было вверено объединениям ветеранов. ——————————— <29> Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, к политическим партиям, профсоюзам, ветеранским, молодежным, женским и другим общественным объединениям о проведении 9 мая 1997 года Всероссийского дня протеста против расширения НАТО: Постановление Государственной Думы РФ от 24 апреля 1997 г. N 1367-II ГД // СЗ РФ. 1997. N 19. Ст. 2200.
2. Доступ к рынку труда. Востребованность пожилых граждан в сфере труда также способствует их социальной интеграции, позволяет им дольше оставаться активными членами общества. Ценность участия пожилых граждан в трудовой жизни подчеркнута в Рекомендации МОТ N 162 «О пожилых трудящихся», призывающей к внедрению мер, позволяющих пожилым работникам продолжать трудовую деятельность <30>. Европейский комитет по социальным правам также уделяет внимание участию пожилых граждан в трудовой жизни, задавая соответствующие вопросы государствам — участникам Европейской социальной хартии при рассмотрении периодических отчетов <31>. ——————————— <30> Часть 11 Рекомендации N 162 Международной организации труда «О пожилых трудящихся»: принята в Женеве 23 июня 1980 г. // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 — 1990. Женева, 1991. Т. II. С. 1927 — 1934. <31> Совет Европы. Комитет независимых экспертов. Conclusions XIII-3, Finland.
Для России обеспечение доступа пожилых граждан к трудовой жизни должно быть не только обязанностью, но и символическим долгом. Вспоминая нашу историю, невозможно не обратиться к советскому периоду, когда человек оценивался по его социально-трудовым достижениям. Труд в советскую эпоху был не средством к существованию, а мерой человеческого достоинства. Положения о том, что трудовая деятельность важна для поддержания активного образа жизни пожилых людей, можно встретить и в современном российском праве. Например, Федеральный закон от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» <32> упоминает право на труд даже для тех, кто помещен в учреждение социальной защиты. За благородством формулировки, быть может, скрывается иная реальность. Тем не менее наличие подобных норм говорит о том, что Россия стремится соответствовать международным стандартам. ——————————— <32> СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.
3. Участие в деятельности профсоюзов. Выход на пенсию — это не только возможность насладиться заслуженным отдыхом. Это еще и отрыв от повседневных рабочих контактов. Участие пенсионеров в деятельности профсоюзов отчасти восполняет эту потерю. Однако возникает вопрос: если профсоюзы тесно связаны с трудовой деятельностью, то правомерно ли участие в них пенсионеров? С точки зрения прав человека нет никаких оснований ограничивать пожилых людей в их праве на объединение. Положения основных международных пактов о правах человека также не предусматривают ограничения этого права на основании возраста и прекращения трудовой деятельности. Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам подчеркивает, что профсоюзы продвигают не только экономические, но и социальные интересы их участников. Таким образом, социально ориентированные интересы пенсионеров, направленные на поддержание социальных контактов, соответствуют целям профсоюзов. Западные исследователи приходят к выводу о том, что и профсоюзы оказываются в выигрыше от членства в них престарелых граждан. Кохли, Кунемунд и Вольф резюмируют, что к таким выгодам относятся прежде всего богатый опыт, специальные знания и организаторские способности пенсионеров. Кроме того, нельзя упускать из виду и количественный фактор: чем больше членов в профсоюзной организации, тем лучше для коллективных переговоров <33>. ——————————— <33> Kohli M., Kunemund K., Wolf J. Trade Unions and the Elderly Population: is Retirement Still Linked to the Sphere of Work? // Scandinavian Journal of Social Welfare. 1997. Vol. 6. P. 180 — 188.
Российские профсоюзы — одно из наиболее широко представленных общественных объединений, в которых участвует большинство населения <34>. Деятельность профсоюзов по защите прав работников регулируется Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» <35>. Примечательно, что ст. 3 Закона различает понятия «работник» и «член профсоюза», что выступает легитимной гарантией возможности пенсионеров быть членами профессиональных союзов. ——————————— <34> Пятый периодический отчет Российской Федерации в Комитете ООН по правам человека. 9 декабря 2002 г. // UN Doc. CCPR/C/RUS/2002/5. <35> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.
4. Доступ к образованию. Доступ пенсионеров к образованию должен рассматриваться в двух аспектах: с точки зрения права пожилых людей извлекать пользу от образовательных программ и с точки зрения необходимости преемственности знаний и традиций между поколениями. Что касается первого аспекта, то, например, языковые курсы для меньшинств повышают шансы их членов преуспеть в подаче обращения к органам публичной власти <36>. По личному опыту пребывания в Финляндии на правах представителя языковых меньшинств автор может свидетельствовать, что пожилые русскоязычные люди, проживающие в этой стране, охотно посещают языковые курсы. Изучая финский язык, они приобретают навыки, в том числе для общения с органами власти: налоговыми, пенсионными, социального обеспечения. Не обходятся эти занятия и без обсуждений насущных политических вопросов. На более абстрактном уровне специальное образование — это ключ к успеху политических кампаний. Хабермас считает, что именно «монополизация» специальных знаний позволяет политикам управлять сознанием простых граждан и исключать их фактически из процесса принятия управленческих решений <37>. ——————————— <36> Заключительные замечания по Латвии, подготовленные Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам // UN Doc. E/C.12/LVA/CO/1. Ч. 38. <37> Habermas J. Op. cit. P. 317.
В отношении второго аспекта следует отметить, что пожилые граждане, выступающие в роли учителей, влияют на трансформацию политических взглядов обучаемых. Как отмечено Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам, потенциал пожилых людей быть «трансляторами информации, знаний, традиций и духовных ценностей» не должен растрачиваться <38>. Это подчеркнуто и в Хартии пожилых людей СНГ, закрепляющей право этих людей делиться знаниями с молодежью и участвовать в ее воспитании. ——————————— <38> Общие комментарии N 6. Ч. 38.
Российская Федерация не подает никакой специальной информации международным органам об исполнении права пожилых людей на доступ к образованию. Тем не менее России есть что предложить в этом плане. К примеру, Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» <39> гарантирует всем гражданам вне зависимости от возраста возможность получать образование. Интересен и тот факт, что в г. Марксе Саратовской области более 15 лет проводились курсы для пожилых представителей немецких языковых меньшинств <40>. ——————————— <39> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797. <40> О Федеральной целевой программе «Социально-экономическое и этнокультурное развитие российских немцев на 2008 — 2012 годы»: Постановление Правительства РФ от 5 марта 2008 г. N 142 // СЗ РФ. 2008. N 11. Ч. 1. Ст. 1022.
5. Доступ к культу рной жизни общества и спортивным мероприятиям. Доступ к культурной жизни — еще одна из форм участия пожилых граждан в социальной жизни. Он гарантирован ст. 15 (a) Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам в заключительных замечаниях относительно ситуации в отдельных странах спрашивает государства о том, какие меры предприняты, чтобы обеспечить доступ и участие пожилых граждан в культурной жизни <41>. Да и сами государства упоминают отдельные меры, принятые ими в целях обеспечения этого права. Например, Финляндия отчитывается перед Комитетом о том, что предоставляет пенсионерам льготные билеты на культурные мероприятия <42>. Российское право также содержит упоминания о специальных возможностях доступа к культурной жизни для ветеранов (п. 28 ч. 1 ст. 14, п. 19 ч. 1 ст. 15, п. 16 ч. 1 ст. 16, п. 15 ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ «О ветеранах» <43>). ——————————— <41> Заключительные замечания по Венгрии, подготовленные Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам // UN Doc. CESCR E/1993/22. Ч. 147. <42> Заключительные замечания по Финляндии, подготовленные Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам // UN Doc. CESCR E/1992/23. <43> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 168.
Обеспечивая возможность пожилым гражданам как можно дольше оставаться активными членами общества, доступ к спортивным и развлекательным мероприятиям также представляет собой средство социализации. Соответствующие обязательства следуют из норм упомянутой нами ст. 23 Европейской социальной хартии и ст. 4 Дополнительного протокола от 1998 г. Италия, например, разработала национальный план здравоохранения на 2003 — 2005 гг. во исполнение ст. 23 Хартии. Одной из целей этого плана было обеспечение пожилым гражданам возможности вести активный образ жизни и оставаться как можно дольше в хорошей физической форме <44>. ——————————— <44> Совет Европы. Европейский комитет по социальным правам. Европейская социальная хартия (пересмотренная). Conclusions 2007 (Italy). Art. 23.
Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам подчеркивает в связи со ст. 12 Пакта, что поддержание хорошего здоровья до преклонных лет требует затрат в течение всей жизни, «в основном в форме ведения здорового образа жизни» <45>. Поэтому не только лечебно-реабилитационные услуги пожилым должны быть в поле зрения государственных органов, но и спортивно-оздоровительные мероприятия. Такие превентивные меры позволяют «сократить инвестиции в здравоохранение и социальные услуги» <46>. Основываясь на личных наблюдениях, автор может утверждать, что в Финляндии пенсионерам предоставляются широкие возможности для поддержания хорошей физической формы. Государство субсидирует посещение ими муниципальных спортивных залов и бассейнов. ——————————— <45> Общие комментарии N 6. Ч. 35. <46> Там же.
В России подобные мероприятия предусмотрены для ветеранов. Федеральный закон «О ветеранах» вводит соответствующие привилегии: субсидирование лечения в санаториях по медицинским показателям, доступ к спортивному оборудованию (п. 28 ч. 1 ст. 14, п. 19 ч. 1 ст. 15, п. 2 ч. 2, п. 1 ч. 3, п. 16 ч. 1 ст. 16, п. 10, 15 ч. 1 ст. 18, п. 12 ч. 1 ст. 21). Об этом Россия официально отчитывалась перед Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам <47>. Несмотря на наличие таких нормативных положений, множество проблем затрудняют их реализацию в России. Официальные российские представители подтверждают, что многие из гарантированных законом льгот для пенсионеров и ветеранов «имеют декларативную силу» <48>. Будем надеяться, что ситуация изменится к лучшему. ——————————— <47> Четвертый периодический отчет Российской Федерации в Комитете ООН по экономическим, социальным и культурным правам. 27 ноября 2001 г. // UN Doc. E/C.12/4/Add. 10. Ч. 152. <48> Там же. Ч. 20.
* * *
Ответ на главный вопрос статьи, является ли участие пожилых граждан в социально-культурной жизни эффективным средством формирования политических взглядов, скорее всего, должен быть утвердительным. Будучи частично инкорпорированными в систему российского права, возможности престарелых граждан участвовать в экономической и социально-культурной жизни часто не подкреплены фактическими государственными гарантиями. Вслед за Р. Алекси можно было бы утверждать, что эти люди должны бороться за материальные льготы, а не собираться для обсуждения абстрактных политических вопросов. Тем не менее анализ российского опыта показывает, что, несмотря на недостаточный размер пенсий, наши ветераны мобилизуются политически и участвуют в таких акциях, как демонстрации против расширения НАТО. Таким образом, участие пожилых граждан в политических процессах имеет большой потенциал, который может изменить направление государственной политики в долгосрочной перспективе.
Bibliography
Aiken L. R. Human Development in Adulthood. Hingham, 1998. Alexy R. A Theory of Constitutional Rights. Oxford, 2002. Elder Law Portfolio Series / Ed. by H. Margolis, J. Braun. N. Y., 2004. Habermas J. Between Facts and Norms. Cambridge, 1996. Harris I., Darcy J. European Social Charter. N. Y., 2001. Kohli M., Kunemund H., Wolf J. Trade Unions and the Elderly Population: is Retirement Still Linked to the Sphere of Work? // Scandinavian Journal of Social Welfare. 1997. Vol. 6. LaSelva S. V. Mandatory Retirement: Intergenerational Justice and the Canadian Charter of Rights and Freedoms // Canadian Journal of Political Science. 1987. Vol. 20(1). Rhodebeck L. A. The Politics of Greed? Political Preferences among the Elderly // The Journal of Politics. 1993. Vol. 55(2).
