(Савич О. С.) («Социальное и пенсионное право», 2010, N 2)
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВ ПО СТАНОВЛЕНИЮ АЛЬТЕРНАТИВНЫХ ФОРМ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ <*>
О. С. САВИЧ
——————————— <*> Savich O. S. International-law obligations of the states with regard to formation of alternative forms of social insurance.
Савич О. С., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры морского права Одесской национальной морской академии.
В статье автор раскрывает причины и результаты становления международных социальных стандартов, предполагающих развитие альтернативных государственных систем социальной защиты и страхования, в том числе на примере Украины.
Ключевые слова: международное правовое сотрудничество, социальные права, социальное страхование, международный социальный стандарт, международный договор, альтернативное социальное страхование.
The author of the article reveals the causes and results of formation of international social standards providing for development of alternative state systems of social protection and insurance including at the example of Ukraine.
Key words: international legal cooperation, social rights, social insurance, international social standard, international contract, alternative social insurance.
Международное правовое сотрудничество по защите социальных прав человека и гражданина является неотъемлемой составляющей международно-правовой защиты прав человека. Обращение мирового сообщества к сфере социальных прав как к ценности, которая нуждается в международной защите, было обусловлено осознанием того, что реальный прогресс в международной защите гражданских и политических прав будет невозможным без надлежащего отношения к социальным правам человека. Именно поэтому международно-правовое закрепление так называемого универсального каталога прав человека, который охватывает социальные, экономические, культурные, гражданские и политические права, состоялось в 1948 г. в едином международном акте — Всеобщей декларации прав человека. Сфера социальных прав чрезвычайно широка. Государства, особенно после Второй мировой войны, оценивали социальную защиту населения как один из приоритетов внутренней политики. В конституциях многих стран назначение государства было определено как социальное. Соответствующие приоритеты были перенесены и на международные отношения. Были заключены международные договоры в сфере защиты социальных прав, в том числе региональные. Но еще больше было принято международных рекомендательных актов, которые вместе с международными договорами образовали международные стандарты в сфере социальных прав. Так сложилось, что становление новых государств на поприще прежнего Советского Союза привлекло внимание прежде всего к гражданским и политическим правам. Именно с ними, небезосновательно, связывалась перспектива демократических преобразований в этих государствах. Социальные права отошли на второй план. Их иногда даже считали второстепенными, а международные договоры о защите социальных прав — рекомендательными. Соответственно, в отечественной правовой науке проводились исследования социальных прав лишь как внутригосударственной институции и их становление — компетенция государства. Вот почему большое число научных работ (Н. Б. Болотиной, О. Е. Губар, Ю. Диденко, А. Демченко, В. С. Ермолова, В. И. Журавль, В. Загребного, Н. А. Ковалевского, Б. Корецкого, М. И. Лепихова, А. В. Михайлова, Н. М. Орловской, С. Сивак, И. М. Сироты, С. М. Серебряного, А. И. Ткач, А. Г. Шекери, М. П. Шаварина и других) изучают социальные права во всех проявлениях их реализации как сугубо государственную институцию. Долгое время изучение международно-правового сотрудничества по защите социальных прав практически проводилось. Дело в том, что в современной мировой научной литературе социальные права рассматриваются как неотъемлемый элемент международных стандартов прав человека. В этом направлении так или иначе проводили исследование такие ученые: С. В. Бахин, В. Г. Буткевич, Л. А. Гордон, Г. Грейвен, И. А. Карташкин, М. И. Козюбра, Ю. М. Колосов, В. М. Костицкий, Е. Е. Лукашова, Г. Миколла, Муса Аль-сулайби, Р. А. Мюллерсон, Д. Харис и другие. Они изучали все права человека в совокупности как международные стандарты прав человека, как общеобязательный образец, шаблон, которому должны подражать все страны и их органы, а также все субъекты права, которые функционируют на их территории. Целью этой статьи является раскрытие сущности международно-правовых обязательств государств как участников международных нормативно-правовых актов социальной направленности относительно становления альтернативных форм социального страхования. На сегодняшний момент существует огромный массив международных актов, посвященных социальной защите, и в частности его альтернативным формам. В некоторых лишь отмечаются возможности социальной защиты за счет социального страхования (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Конвенция N 102 о минимальных нормах социального обеспечения 1952 г., Европейский кодекс о социальном обеспечении 1990 г., Хартия Европейского союза об основных правах 2000 г.), другие обязывают создавать такие институты (Европейская социальная хартия 1991 г.). Представить себе общий объем таких документов достаточно трудно. Лишь в Европейском союзе насчитываются десятки директив, а количество стандартов достигает нескольких сотен (Директивы 73/239/ЕЕС, 88/357/ЕЕС, 92/49/ЕЕС посвященные видам страхования, иным, чем страхование жизни; Директивы 79/267/ЕЕС, 90/619/ЕЕС, 92/96/ЕЕС — страхование жизни; обновленная Директива 2002/13/ЕС, регулирующая вопросы страхования жизни; Директива 2003/41ЕС о деятельности и надзоре за учреждениями профессионального пенсионного обеспечения и др.). Очевидно, что в рамках межгосударственного международного сотрудничества сформировалась четкая разноуровневая система международных соглашений, в пределах которых выработаны и нашли свое закрепление международные социальные стандарты. Эта система включает в себя конкретные требования к государствам — участникам вышеуказанных соглашений, которые после их подписания становятся международно-правовыми обязательствами таких государств. Для их практической реализации вышеупомянутые обязательства государств относительно социальной защиты граждан, которая осуществляется с помощью социального обеспечения и социального страхования, должно быть воплощено в национальное законодательство. Регламентация социальной защиты в наибольшей степени развита в пределах Европейского региона. При изучении международных актов, посвященных социальным правам человека, становится очевидным, что, к сожалению, на всеобщем международном уровне не существует отдельных самостоятельных соглашений, которые касались непосредственно негосударственного социального страхования. Международными конвенциями эти вопросы относятся к внутригосударственному уровню и компетенции, но они уже сформулированы в качестве обязательств государств — участников таких конвенций. То есть международным правом такие обязательства рассматриваются в качестве гарантий реализации достойного социального уровня существования человека. Таким образом, присоединившись к международному договору, который содержит социальные стандарты, государство автоматически принимает на себя обязательство по внедрению и реализации положений соглашения. Стоит отметить, что не только международные соглашения, но и рекомендации международных организаций (например, рекомендации МОТ) создают определенный правовой стандарт, который можно рассматривать в качестве международно-правовых обязательств государств относительно внедрения альтернативных систем социальной защиты. Поскольку государство выражает желание воспользоваться рекомендательным актом, оно само для себя устанавливает обязательство, это связано с тем, что оно должно выполнить обязательство в социальной сфере перед своими гражданами. Государство, которое принимает участие в международных договорах, которые устанавливают социальные стандарты, должно принять, в максимальных границах имеющихся ресурсов, меры к тому, чтобы обеспечить их полную реализацию, создать эффективную структуру и функциональную систему социальной защиты. Кроме того, государство должно гарантировать осуществление права на социальную защиту путем легализации и легитимации систем социального обеспечения и социального страхования, в частности и альтернативные. Вот почему именно альтернативное социальное страхование должно стать гарантом реализации международных социальных стандартов. Они могут воплощаться в жизнь только при участии государства. Именно государства исполняют конституирующую роль в формировании альтернативных форм социального страхования. Дело в том, что формирование международного права прав человека происходит двумя путями — сверху, т. е. через работу международных институций, которые создают определенные нормативы и рекомендуют их государствам, и снизу, т. е. через обобщение в международных организациях реального опыта государств, который становится образцом. Выявление механизма формирования международных норм об альтернативных формах социального страхования свидетельствует об апробации таких форм практикой отдельных государств. К сожалению, не все государства могут гарантировать эффективное обеспечение социальных прав своим гражданам. Главная причина этого — реальное состояние экономики в государстве, потому что социальная функция может осуществляться в полном объеме лишь при высоком уровне развития экономики, которое позволяет разумно перераспределять средства и ресурсы, храня волю рыночных отношений и предпринимательства (В. С. Нерсесянц) <1>. Поэтому целью социального государства является гарантирование всем гражданам минимального уровня цивилизованного существования, при том что оно не стремится проявлять особенное беспокойство в каждом случае. Отсюда следует, что должен существовать общий принцип — человек должен сам удовлетворять свои потребности (Ю. М. Оборотов) <2>. В этих условиях формируется задача для государства и его органов — нахождение баланса между саморегулированием рынка и государственным вмешательством, дозированием объемов хозяйственной свободы и государственных социальных гарантий <3>. В связи с этим особенное значение приобретает проблема внедрения негосударственной системы гарантий реализации международных социальных стандартов за счет общественных институций, которые бы создали альтернативу государственному социальному обеспечению путем становления и развития контрактной системы сохранений <4>. Главным инструментом, организационно-правовой формой деятельности, способной реально осуществлять внедрение в жизнь такой системы социального обеспечения, является альтернативное социальное страхование. Потому ее развитие объективно отвечает потребностям гражданского общества, которое интенсивно развивается вместе с рыночной экономикой. ——————————— <1> Проблемы общей теории права и государства: Учебник для высш. учеб. заведений / Под ред. В. С. Нерсесянца. М.: Норма-Инфра, 1999. <2> Оборотов Ю. М. Сучасна держава: основи теорii [навчальний курс]. О.: Астропринт, 1998. <3> Социальная политика России: проблемы развития // ЧиновникЪ. Информационно-аналитический вестник Уральской академии государственной службы. 2005. Вып. 1. URL: http:// chinovnik. uapa. ru/ modern/ article. php? id=542. <4> Глобализация и национальные финансовые институты: Учеб. пособие / Под ред. Дж. А. Хансона, П. Хонохана, Дж. Маджнони. М.: Весь мир, 2005.
В условиях рискового характера рыночной экономики, которая порождает разнообразие социально-экономических ситуаций, современное государство должно обеспечить своим гражданам необходимое разнообразие видов и систем социальной защиты, а не ограничиваться только или преимущественно социальной помощью за счет государственных средств, государственного социального обеспечения и государственного социального страхования. Поскольку государство не всегда в состоянии обеспечить своим гражданам достойную социальную защиту за счет своих средств, возникает необходимость обращения к существованию альтернативных систем социальной защиты. Отмеченные системы являются самостоятельным, обособленным механизмом, который обеспечивает реализацию международных социальных стандартов на национальном уровне. И особенно важно то, что, будучи альтернативным механизмом (именно альтернативным, а не вспомогательным или дополнительным) в государственной системе социальной защиты, такие системы входят в сферу и становятся весомой, существенной и фактически важнейшей частью гражданского общества. Именно альтернативные системы социальной защиты во многом порождают независимость и самостоятельность гражданского общества от государственных институций. Поэтому определение сущности и значения альтернативной системы социальной защиты как одного из институционных инструментов выполнения государством международных обязательств в социальной сфере путем реализации международных социальных стандартов, с одной стороны, и международно-правового и национально правового фундамента, который конституирует становление и развитие гражданского общества, — с другой, является в современный период важным заданием. Важным является то, что этот международно-правовой стандарт по внедрению альтернативных форм социального страхования достаточно гибкий и предоставляет государству возможность избирать ту модель, которая свойственна культуре и традициям соответствующего общества. Таким образом, границы национального представления остаются достаточно широкими. По большому счету каждое государство должно подобрать для своих граждан такие элементы социальной защиты, которые бы отвечали социальным, экономическим, политическим и другим государственным особенностям. Но эта система не должна быть неподвижной, она должна перманентно развиваться. Социальная защита должна прогрессировать в соответствии с развитием экономики, политики, самого общества как внутри государства, так и собирать лучшее из практики других стран и приспосабливать к внутригосударственным условиям. Система социальной защиты должна быть построена в соответствии с потребностями гражданского общества с рыночной экономикой, которое характеризуется личной ответственность человека за свое благосостояние. В этом может помочь деятельность негосударственных организаций социального страхования. Важным и актуальным является вопрос о роли негосударственного сектора в обеспечении альтернативных форм социального страхования в Украине. Содержание международных обязательств государств в этой сфере связано с необходимостью активного разгосударствления сферы социальной защиты. Хотя Украина предприняла на уровне законодательства соответствующие шаги, они остаются несовершенными. Наличие пробелов в этой сфере следует отнести к таким, которые нуждаются в безусловной реакции законодателя. Украина как равноправный субъект международного права самостоятельно избирает направление своего сотрудничества и развития в рамках мирового содружества. Поскольку Украина является составной частью Европы, то ее стремление со времени провозглашения своей независимости влиться в единое европейское пространство является обоснованным и естественным. Это означает объективацию и актуализацию необходимости присоединения к международным (европейским) социальным стандартам, воплощение их в национальное законодательство и создание механизма их реализации. С этой целью в Украине принят ряд законных и подзаконных актов, созданы специализированные государственные органы. Продолжается процесс создания организационных и организационно-правовых форм сотрудничества профильных учреждений разных государств, и их сотрудничества с международными организациями, которые занимаются вопросами социальной защиты, в частности альтернативного социального страхования. Одно из важных направлений по адаптации социальной политики Украины к стандартам ЕС заключается в реформировании национальной системы социального страхования путем включения альтернативных форм социальной защиты. Адаптация законодательства Украины в социальной сфере к законодательству ЕС заключается в сближении с европейской системой права, т. е. в создании соответствия норм национального законодательства тем социальным стандартам, которые были приняты не только сугубо для Европы, но и с учетом мирового опыта и современного подхода для указанной проблемы. В связи с ускорением процессов интеграции и интернационализации экономической жизни всех государств роль международных соглашений и выполнения государствами своих международно-правовых обязательств, которые были взяты в рамках таких соглашений, выросла настолько, что уже невозможно представить себе взаимодействие государств на международной арене без создания базовых нормативных актов (международных стандартов), предназначенных для решения конкретных практических задач, в частности в социальной сфере, и имплементации соответствующих международных норм в национальное законодательство. Реформирование законодательства Украины в сфере социального страхования проходит в соответствии с международными и региональными договорами в сфере социальных прав человека. Украина уже ратифицировала ряд международных договоров, которые устанавливают международные социальные стандарты. Некоторые из них уже являются частью внутреннего законодательства (например, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейская социальная хартия (обновленная) 1996 г.), но много международных актов Украина еще не ратифицировала (например, Конвенции МОТ N 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» 1952 г., N 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» 1962 г. и др.). Присоединение к отмеченным международным соглашениям будет способствовать постепенному формированию внутригосударственных социальных стандартов, на основе которых можно определить уровень основных государственных социальных гарантий. Обоснованность такого вывода подтверждает принятие в 2000 г. Закона Украины «О государственных социальных стандартах и государственных социальных гарантиях». Украина как социальное государство, принимая во внимание нормативные положения международных конвенций, мировой опыт развитых стран, стремится создать достойный уровень социальной защищенности своих граждан не только с помощью государственной социальной защиты, но и с помощью альтернативных форм социального страхования. В этом аспекте в Украине существует необходимость привлечения негосударственных структур в систему социальной защиты граждан. Тем более что государственная социальная политика определяет одним из приоритетных направлений развития страхового рынка последующее развитие личного страхования, долгосрочного страхования жизни, участие страховщиков в системе негосударственного пенсионного обеспечения, а также внедрение комплексного сочетания обязательного и добровольного медицинского страхования <5>. Это будет способствовать не только повышению роли частного сектора в социальных программах, росту осознания влияния человека на процесс формирования своего социально защищенного будущего, повышению уровня социальной защиты населения, появлению постоянного источника привлечения дополнительных средств в бюджет, но и выполнению государством своих международно-правовых обязательств в сфере обеспечения и роста социальной защиты населения, в частности в сфере альтернативного социального страхования. ——————————— <5> Про схвалення Концепцii розвитку страхового ринку Украiни до 2010 року: Розпорядження Кабiнету Мiнiстрiв Украiни вiд 23 серпня 2005 р. // Офiцiйний сайт Верховноi. Ради Украiни. URL: http://zakon. rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi.
Перестройка такой системы уже началась, в первую очередь путем широкого привлечения опыта развитых государств при решении ряда проблем социального страхования. Однако это не всегда является оправданным. Поэтому использование апробированных в других государствах систем социального страхования необходимо осуществлять с учетом национальных особенностей путем проведения серьезных экспериментов с обстоятельным анализом их результатов. Кроме того, формирование законодательной базы также должно идти на основе международного опыта с учетом национальных особенностей и в контексте выполнения международно-правовых обязательств государства. Это будет способствовать повышению еще достаточно низкого уровня страховой культуры населения и росту индивидуальной ответственности за создание социально защищенного будущего. Результатом выполнения Украиной своих международно-правовых обязательств в социальной сфере является постепенное изменение организационных и организационно-правовых форм осуществления социального обеспечения. На место старых бюджетно-распределительных форм социального обеспечения приходит новая система с большей степенью гарантированности социальной защиты, в создании которой немалая роль отведена самим гражданам. Таким образом, в Украине внедряется комплексная система социального страхования, в которой важная роль, отведенная альтернативным формам страхования, становится основным гарантом социального благополучия населения. Это не только создает основу надежного фундамента социальной защищенности каждого гражданина на будущее, но и фактически реализует международные социальные стандарты через конституционные принципы социальной демократической государственности.
