(Носов С. И., Степанова И. В.) («Культура: управление, экономика, право», 2009, N 1)
ГАРАНТИИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ГРАЖДАН В ОБЛАСТИ КУЛЬТУРЫ
С. И. НОСОВ, И. В. СТЕПАНОВА
Носов С. И., ученый секретарь Российской академии государственной службы при Президенте РФ, профессор, доктор юридических наук.
Степанова И. В., соискатель кафедры государственного строительства и права РАГС.
С учетом возрастающей роли и значения сферы культуры в жизни общества дальнейшая разработка и законодательное закрепление прав, свобод, обязанностей граждан в этой области представляются исключительно актуальными. Сегодня на первый план выступает проблема гарантий реализации культурных прав человека и гражданина, выработки правозащитных механизмов. Это связано прежде всего с тем, что сами культурные права в случае их реального обеспечения приобретают социальную ценность. И именно от государства зависит степень реализации этих прав и, следовательно, степень их социальной ценности. Государство призвано обеспечивать права и свободы в сфере культуры путем их закрепления в национальном законодательстве, а также путем создания эффективного механизма их реализации и защиты. Эффективность реализации прав и свобод в сфере культуры определяется рядом факторов. Выделяются различные группы факторов: общесоциальные (состояние преступности, наличие кризисных явлений в различных сферах общественной жизни и т. д.), политические (политическая стабильность, состояние межнациональных отношений, вооруженные конфликты и т. д.), юридические (наличие развитой системы законодательства, прежде всего в сфере регламентации и защиты прав и свобод человека и гражданина, степень восприятия национальным законодательством общепризнанных норм международного права и т. д.). В юридической науке отсутствует единство взглядов на проблему видов гарантий прав и свобод в области культуры. Могут быть выделены следующие две большие группы таких гарантий: 1) международно-правовые (ратификация международно-правовых актов по правам человека, международно-правовая судебная защита прав человека, международно-правовые санкции и т. д.); 2) внутригосударственные (политические, социально-экономические, юридические). За последнее время значительно возросла роль международных форм и средств в реализации прав и свобод человека и гражданина в целом и в области культуры в частности. Государство, присоединившись или подписав международно-правовой договор, должно добросовестно обеспечить его исполнение. Международным организациям (ООН, Экономический и Социальный Совет) принадлежит право контроля за выполнением принятых обязательств. В последние годы заметно повысилась роль международных судов в области защиты прав человека. Примером тому является деятельность Европейского суда по правам человека. По жалобам суд выносит решения, обязательные для государств — участников Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.). Международное право устанавливает общие права и свободы человека и гражданина, определяет их содержание. Задача каждого государства не только их закрепление в национальном законодательстве, но и самое главное — их практическая реализация. Несомненно, главенствующая роль в реализации прав и свобод человека и гражданина принадлежит разработке эффективного внутригосударственного механизма. Он включает правовые, политические, социально-экономические, идеологические гарантии <1>. ——————————— <1> См., напр.: Морозова А. Н. Конституционно-правовые гарантии участия граждан в культурной жизни российского общества: Диссертация на соискание ученой степени канд. юрид. наук. М., 2004. С. 86 — 88.
Под политическими гарантиями понимают такую конституционно закрепленную политическую организацию общества, которая не только создает необходимые условия для широкого привлечения граждан к управлению делами государства, но и возможность активной реализации членами общества любых прав и свобод, в том числе и в сфере культуры. Социально-экономические гарантии прав и свобод человека и гражданина включают: — законодательное закрепление таких условий экономической деятельности в государстве, при которых любой человек реально обладает всеми конституционно признанными правами и свободами; — установление гарантированного минимума размера оплаты труда, государственных пенсий, пособий и т. д., бесплатность образования, государственная поддержка слабозащищенных слоев населения; — создание материальных, организационных условий для поддержки личной инициативы человека и гражданина; — осуществление контроля за соблюдением законодательства, обеспечивающего права и свободы человека в социально-экономической сфере, эффективная их защита. Социально-экономические гарантии предполагают должное материальное обеспечение всей системы мер по защите прав и свобод граждан. Применительно к культурным правам человека и гражданина социально-экономические гарантии имеют специфические формы выражения. Они выражаются прежде всего в должном финансировании учреждений культуры, обеспечении такого уровня жизни, который обеспечивал бы реализацию права граждан на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям. Повышение уровня материального благосостояния людей создает благоприятные предпосылки для их активного участия в культурной жизни. Кроме того, уровень материального обеспечения населения непосредственно влияет на уровень самосознания людей, нормальный психологический климат, уверенность граждан в незыблемости их прав и свобод, в том числе в сфере культуры. Особое место в системе гарантий прав и свобод человека принадлежит юридическим гарантиям. Юридические гарантии представляют собой правовые нормы, закрепляющие права и свободы человека и гражданина в области культуры, и существующий в государстве правозащитный механизм их охраны и реального обеспечения. В научной литературе существуют различные классификации юридических гарантий <2>. Выделяют различные виды юридических гарантий, в частности: ——————————— <2> См., напр.: Бутылин В. Н. Государственно-правовой механизм охраны конституционных прав и свобод граждан. М., 2001. С. 49.
по степени общности: — гарантии, закрепленные в конституции, законах и подзаконных актах; — общие гарантии, относящиеся к любым правам и свободам, и специальные, обеспечивающие закрепление и реализацию права в какой-либо сфере; по функциям: — гарантии реализации и гарантии охраны (защиты) прав и свобод; — стимулирующие, правообеспечительные, превентивные охранительные; по отраслевому признаку: — конституционные (государственно-правовые), административно-правовые, уголовно-процессуальные. Юридические гарантии тесно взаимосвязаны с другими видами гарантий. Например, очевидно, что реальность правовых гарантий во многом обусловлена политическим строем общества, конституционным строем, закрепляющим права, свободы человека и гражданина (политические гарантии), социально-экономическим развитием страны, уровнем материального благосостояния граждан, степенью их социальной защищенности (социально-экономические гарантии). Каждый из видов гарантий в значительной степени обеспечивается реализацией других видов гарантий. Очевидна взаимосвязь внутригосударственных и международных гарантий. Национальные законодательства все более руководствуются принципами и нормами международного права. Эта тенденция отчетливо проявляется и в российском законодательстве. В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Гражданин в случае нарушения его прав и свобод, в том числе в области культуры, вправе использовать имеющиеся не только внутригосударственные механизмы защиты, но и обращаться в международные организации. В последнее время культурным правам граждан уделяется все большее внимание. Вместе с тем следует признать, что это все еще наименее обеспеченная категория прав и свобод. Особенно актуальным представляется наряду с дальнейшим расширением этих прав создание реального механизма их реализации и защиты. Крайне важно добиться осознания важности прав и свобод не только отдельным гражданином, но и обществом в целом. Законодательство Российской Федерации закрепляет широкий перечень обязанностей государства в области культуры, которые должны обеспечивать реализацию культурных прав человека и гражданина <3>. ——————————— <3> См.: Основы законодательства Российской Федерации о культуре // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 19 ноября 1992 г. N 46. Ст. 2615. Раздел VI.
С правом граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры корреспондирует обязанность государства по обеспечению условий для общедоступной культурной деятельности (деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей). Для реализации указанного права граждан государство должно осуществлять поддержку учреждений культуры. При необходимости оно принимает долевое участие в финансировании негосударственных организаций культуры. Кроме того, государство посредством налоговых льгот, кредитов и другими способами призвано стимулировать создание и деятельность организаций культуры. Государство, помимо всего, осуществляет протекционизм (покровительство) в области культуры в целях защиты наименее защищенных групп населения. Действующее законодательство устанавливает, что проектирование и строительство населенных пунктов и жилых массивов не должны осуществляться без обеспечения их объектами культуры с учетом градостроительных норм и потребностей населения. Конституция Российской Федерации и действующее законодательство не только закрепляют права граждан в области культуры, но и налагают на них определенные обязанности. В соответствии со ст. 44 Конституции Российской Федерации каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Под историческим и культурным наследием понимают материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения самобытности России и ее народов, их выхода, их вклада в мировую цивилизацию <4>. ——————————— <4> Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В. В. Лазарев. М., 2001. С. 222.
Граждане, в собственности которых находятся объекты культурного наследия, обязаны соблюдать правила их охраны, использования, учета и реставрации, установленные действующим законодательством. При определении возможного использования объекта культурного наследия учитываются следующие требования: — соответствие функционального использования объекта культурного наследия исторически сложившемуся назначению; — сохранение планировочной структуры, инженерно-конструктивных особенностей, декоративной отделки и убранства фасадов объекта культурного наследия; — строгое соблюдение технических условий эксплуатации и содержания объекта культурного наследия. Граждане, учреждения, организации, причинившие вред памятнику истории и культуры, обязаны восстановить их в прежнем состоянии, а при невозможности — возместить причиненные убытки. За нарушение гражданами или должностными лицами правил охраны и использования памятников истории и культуры установлена административная ответственность. Кроме того, за незаконный вывоз и ввоз культурных ценностей в соответствии с законодательством предусмотрены меры уголовной и административной ответственности. Вместе с тем законодательство не предусматривает никакой ответственности государства в случае невыполнения этих обязанностей. Предусматривается, что дальнейшее развитие законодательства должно осуществляться с учетом международно-правового опыта <5>. ——————————— <5> Так, исходя из Лимбургских принципов осуществления Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, государство должно нести ответственность в случаях: 1) если оно не обеспечивает своевременного устранения препятствий, которые оно обязано устранить, в интересах незамедлительного осуществления права; 2) если оно преднамеренно не соблюдает какую-либо минимальную общепринятую международную норму в области реализации прав, которую оно в силах соблюсти. См.: Лимбургские принципы осуществления Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах // Права человека. Вып. 9. 1987. N 2. Май. С. 122 — 135.
Структура законодательства в области культуры. Законодательство в сфере культуры, регламентирующее права и свободы граждан, включает в себя международно-правовые акты и внутреннее (национальное) законодательство. В международно-правовой сфере действует широкий перечень правовых документов и норм, регламентирующих самые различные стороны культурной деятельности, закрепляющие права и свободы человека в этой области. К числу такого рода документов относятся: Всеобщая декларация прав человека (1948), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966), Европейская культурная конвенция (1954), Конвенция об охране всемирного и культурного наследия (1972), многие другие международные пакты, направленные на формирование и сохранение единого культурного пространства, касающиеся различных вопросов культурной деятельности. Законодательство Российской Федерации в сфере культуры включает федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации. Помимо этого в структуру национального законодательства о культуре входят и нормативные акты, принятые органами местного самоуправления. Законодательство (как федеральное, так и субъектов Российской Федерации), в свою очередь, состоит из законов и подзаконных актов. Федеральное законодательство, регламентирующее права и свободы граждан в области культуры, включает, прежде всего, Конституцию РФ, Закон РФ от 9 октября 1992 г. «Основы законодательства Российской Федерации о культуре». На базе Конституции и Основ было принято множество законодательных актов, регулирующих отношения в этой сфере, в том числе: Федеральный закон от 25 июня 2002 г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Федеральный закон от 6 января 1999 г. «О народных художественных промыслах», Федеральный закон от 22 августа 1996 г. «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации», Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии», Федеральный закон от 26 мая 1996 г. «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», Закон РФ от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской Федерации», Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. «О библиотечном деле». Вопросы культуры нашли отражение в ряде базисных законодательных актов, таких как Гражданский кодекс Российской Федерации (в части регулирования интеллектуальной собственности, общих принципов деятельности учреждений и организаций), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части установления ответственности за нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), их территорий, зон охраны и т. д.), Уголовный кодекс Российской Федерации (в части ответственности за порчу и разрушение памятников истории и культуры, нарушение авторских и смежных прав, контрабанды культурных ценностей), Налоговый кодекс Российской Федерации (в части налоговых льгот для учреждений и организаций культуры, осуществляющих определенные виды работ). Различные аспекты деятельности в сфере культуры нашли отражение также в Земельном, Градостроительном и Таможенном кодексах Российской Федерации, Федеральных законах «О некоммерческих организациях», «О свободе совести и религиозных объединениях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» <6>. Кроме того, в сфере культуры действует большое количество подзаконных актов: указов Президента РФ, актов министерств и ведомств <7>. ——————————— <6> См.: Андрюхина Э. П. Законодательство Российской Федерации о культуре // Журнал российского права. 2002. N 3. <7> См., например, Указ Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1010 «О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 8 июля 1996 г. N 28. Ст. 3358; Постановление Правительства РФ от 8 декабря 2005 г. N 740 «О Федеральной целевой программе «Культура России (2006 — 2010 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации от 19 декабря 2005 г. N 51. Ст. 5528.
Характеризуя федеральное законодательство в области закрепления и защиты прав и свобод граждан в сфере культуры, следует подчеркнуть, что назрела необходимость в их расширении и углублении содержания, в связи с чем требуется изменение действующих и принятие новых правовых норм, отражающих современный этап развития общественных отношений. Многие правовые нормы декларативны и не подкреплены действенным механизмом реализации. Это касается льготных условий доступа творческих работников к соответствующим учреждениям образования, библиотекам, музеям, представления льгот театрам, другим организациям культуры. Несмотря на большое количество нормативных актов по различным аспектам культуры, специальный нормативный акт по вопросам культурной деятельности отсутствует. Это влечет серьезные проблемы, связанные с государственной поддержкой концертных организаций. В настоящее время активно развивается законодательство субъектов Российской Федерации в области организации культурной деятельности. Во многих субъектах приняты свои законодательные акты, направленные на сохранение и развитие культурных ценностей, определение порядка их использования. К ним относятся Законы о музеях и музейных ценностях, о библиотечном деле, об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры). Для эффективной реализации и защиты культурных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации необходимо как формирование системы гарантий, закрепленной в законодательстве, так и создание механизма их реального воплощения.
