(Романова В. В.) («Российская юстиция», 2011, N 10)
ИСТОЧНИКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТРОИТЕЛЬСТВА И МОДЕРНИЗАЦИИ ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ ОБЪЕКТОВ: ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ, СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
В. В. РОМАНОВА
Романова В. В., кандидат юридических наук.
В настоящей статье автор проводит правовой анализ источников правового регулирования деятельности по строительству и модернизации энергетических объектов, выявляет проблемные вопросы, отмечает современные тенденции.
Ключевые слова: источники права, закон, подзаконный акт, обычай делового оборота, судебная практика, доктрина.
In this article author makes legal analysis of sources of legal regulation of construction and modernization of power engineering objects, shows up problematic issues, points to contemporary tendencies.
Правовое регулирование отношений, возникающих при строительстве и модернизации энергетических объектов, осуществляется различными источниками права. Как справедливо отмечается в правовой литературе, источники права, их виды изменяются в зависимости от этапов развития общества, государства и права, особенностей правовых систем <1>. При этом в научных и учебных изданиях высказываются различные точки зрения в отношении видов источников права. ——————————— <1> Теория государство и право: Учебник / Под ред. М. Н. Марченко. М., 2009. С. 626 — 627.
В. В. Лаптев относит к источнику предпринимательского (хозяйственного) права предпринимательское законодательство, отмечая, что нормы предпринимательского права содержатся, как правило, в федеральных законах и иных нормативных актах <2>. В. В. Лаптевым также выделяются локальные нормативные акты, в частности, уставы предприятий, которые используются для регулирования предпринимательской деятельности <3>. Г. А. Гаджиев, отмечая, что формы объективирования правовых норм постоянно усложняются, дифференцируются, в результате чего система источников права развивается, указывает, что обычно в качестве источников правового регулирования признаются: закон и иные нормативные акты, судебная практика, обычай <4>. ——————————— <2> Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник / Под ред. В. В. Лаптева, С. С. Занковского. Рос. акад. наук. Ин-т государства и права. Академ. правовой ун-т. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 31. <3> Указ. соч. С. 37. <4> Предпринимательское право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. М.: Норма: Инфра-М, 2010. С. 343.
Н. Д. Егоров выделяет среди источников права законы, подзаконные акты, комплексные нормативные акты, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, обычаи делового оборота <5>. М. Н. Марченко отмечает среди наиболее важных источников права правовые обычаи, нормативно-правовые акты государственных органов, правовые договоры, нормативно-правовые акты, принимаемые с санкции государства общественными организациями, прецеденты <6>. Г. И. Муромцев рассматривает следующие источники права: обычай, судебный прецедент, судебная практика, закон, доктрина, принципы права, нормативный договор <7>. ——————————— <5> Гражданское право: Учеб.: В 3 т. / Под ред. Ю. К. Толстого. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. Т. 1. С. 44 — 46, 48 — 49. <6> Марченко М. Н. Теория государства и права: Учебник. М.: Проспект, 2011. С. 506. <7> Проблемы общей теории права и государства: Учебник / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М.: Норма: Инфра-М, 2010. С. 292.
А. В. Поляков, Е. В. Тимошина отмечают, что в нормативистско-этатистской доктрине принято выделять такие источники права, как нормативный правовой акт (законный и подзаконный акты), судебный прецедент, правовой обычай, правовая доктрина, нормативный договор <8>. ——————————— <8> Поляков А. В., Тимошина Е. В. Общая теория права: Учебник. СПб.: С.-Петерб. гос. ун-т, Издательство юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2005. С. 288.
В. Ф. Попондопуло указывает, что источниками коммерческого права являются: нормативные правовые акты, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, обычаи делового оборота, судебные практика и доктрина <9>. ——————————— <9> Попондопуло В. Ф. Коммерческое (предпринимательское) право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 57.
В. С. Белых рассматривает три вида источников права: правовой обычай, нормативный договор, нормативный акт, при этом отмечает, что гражданско-правовой договор не устанавливает новых норм права, а осуществляет регулирование конкретных правоотношений <10>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография В. С. Белых «Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России» включена в информационный банк согласно публикации — Проспект, 2009. —————————————————————— <10> Белых В. С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: Монография. М.: Проспект, 2010. С. 94.
Таким образом, в правовой литературе рассматриваются различные источники права, причем по вопросу о том, что может быть отнесено к источникам права, а что — нет, и на сегодняшний день имеются дискуссии. Так, в то время как обосновывается позиция, согласно которой к источникам права могут быть отнесены только такие правила, которые обладают по крайней мере тремя признаками: обязательным характером, многократностью применения, всеобщим характером (рассчитаны на неопределенный круг лиц), и соответственно, к источникам права не могут быть отнесены судебная практика, локальные нормативные акты юридических лиц, а также договоры <11>, имеется и другая точка зрения, согласно которой к числу источников гражданского права относятся и локальные нормативные акты юридических лиц, и договоры <12>. ——————————— <11> См.: Байбак В. В., Егоров Н. Д., Елисеев И. В. Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. Ю. К. Толстого. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2009. Т. 1. С. 38. <12> См.: Гражданское право. Ч. 1 / Отв. ред. В. П. Мозолин, А. И. Масляев. М., 2003. С. 48.
Думается, что на сегодняшний день к источникам права, регулирующим отношения по строительству и модернизации энергетической деятельности, относятся нормативные правовые акты, в том числе акты саморегулируемых организаций, содержащие нормы права, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, обычаи делового оборота, судебные акты высших судебных инстанций, доктрина в части применения норм иностранного права. Анализ источников правового регулирования отношений по строительству и модернизации энергетических объектов, с учетом этапов реализации Энергетической стратегии России до 2030 года, позволяет выявить основы правового регулирования, определить текущее соотношение в применении тех или иных источников права, выработать предложения по совершенствованию правового регулирования. Поскольку энергетика, в частности электроэнергетика, является отраслью, регулируемой государством, источники правового регулирования должны соответствовать принципам государственной политики в данной сфере, к которым согласно Энергетической стратегии России до 2030 года относятся: последовательность действий государства по реализации важнейших стратегических ориентиров развития энергетики; заинтересованность в создании сильных и устойчиво развивающихся энергетических компаний; обоснованность и предсказуемость государственного регулирования, направленного на стимулирование частной предпринимательской инициативы в области реализации целей государственной политики, в том числе в инвестиционной сфере <13>. ——————————— <13> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13.11.2009 N 1715-р «Об утверждении Энергетической стратегии России на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5836.
Федеральным законом «Об электроэнергетике» предусмотрены следующие принципы государственного регулирования и контроля в электроэнергетике, среди которых к строительству и модернизации энергетических объектов имеют прямое отношение такие принципы, как: обеспечение единства технологического управления Единой энергетической системой России, надежного и безопасного функционирования Единой энергетической системы России и технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем; создание необходимых условий для привлечения инвестиций в целях развития и функционирования российской электроэнергетической системы; обеспечение экологической безопасности электроэнергетики <14>. ——————————— <14> Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ «Об электроэнергетике» // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1117.
Немалая роль возлагается на государственное регулирование данных отношений также в связи с тем, что объект энергостроительства является не только объектом капитального строительства, но также опасным производственным объектом. Данное регулирование имеет несколько направлений, в том числе: инвестиционное, призванное обеспечить реализацию инвестиционных программ по строительству и модернизации энергетических объектов (данное регулирование осуществляется Правительством Российской Федерации, Министерством энергетики, другими федеральными министерствами, органами субъектов Федерации, когда осуществляется реализация инвестиционных программ субъектов Федерации); контрольное (надзорное), связанное с необходимостью обеспечения безопасности как участникам такой деятельности, так и иным лицам (органом энергетического, строительного надзора является Федеральная служба по экологическому, технологическому, атомному надзору); антимонопольное регулирование в целях защиты конкуренции, предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (Федеральная антимонопольная служба). Правовой анализ нормативно-правового регулирования показывает следующее. На сегодняшний день отсутствует единый нормативно-правовой акт, регулирующий отношения по строительству и модернизации энергетических объектов. Определенные сложности вызывает также отсутствие необходимого понятийного аппарата, в частности понятия модернизации энергетического объекта. В связи с изменениями в градостроительном государстве и расширением полномочий саморегулируемых организаций большая роль в регулировании отношений отводится саморегулируемым организациям. В. Ф. Попондопуло, определяя, что источником права в узкоюридическом смысле является внешняя форма выражения права, в частности, совокупность нормативных правовых актов, в которых содержатся нормы права, верно уточняет, что поскольку предпринимательская деятельность опосредуется как отношениями гражданского права, так и отношениями публичного права, то источниками коммерческого права следует признать любые внешние формы выражения права, содержащие нормы как частного, так и публичного права, предназначенные для урегулирования предпринимательской деятельности <15>. Стандарты и правила саморегулируемых организаций могут включать и дополнительные, по сравнению с имеющимися нормами законодательства, нормы регулирования предпринимательской деятельности <16>. Саморегулируемыми организациями выдаются допуски на выполнение определенных видов работы. Саморегулируемые организации осуществляют контроль за деятельностью своих членов и имеют право применять к своим членам меры дисциплинарного взыскания. Саморегулируемые организации уполномочены законом определять отдельные условия конкретных договоров подряда, включая, в частности, условия, касающиеся страхования, которые должны быть включены в договор <17>. Таким образом, правила и стандарты саморегулируемых организаций занимают свое особое место среди источников правового регулирования предпринимательской деятельности. ——————————— <15> Попондопуло В. Ф. Коммерческое (предпринимательское) право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 50. <16> См.: ст. 4 Федерального закона от 01.12.2007 N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» // Российская газета. 2007. 6 декабря. <17> См.: ст. ст. 55.1 — 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации // Российская газета. 2004. 30 декабря.
Правовой анализ данных норм показывает, что имеется необходимость уточнения некоторых положений действующего законодательства с целью обеспечения необходимой правовой имплементации норм, содержащихся в стандартах и правилах саморегулируемых организаций, с нормами гражданского, градостроительного и другого законодательства. Источниками правового регулирования строительства и модернизации энергетических объектов являются международные договоры. Принимая во внимание, что при строительстве и (или) модернизации энергетических объектов заключается, как правило, смешанный договор, включающий элементы договоров на выполнение проектных и изыскательских работ, инженерных изысканий, поставки, строительно-монтажных работ, возмездного оказания услуг и др., для регулирования данных отношений применяются как универсальные договоры, так и двусторонние международные договоры. Поставка оборудования осуществляется зачастую от иностранных производителей. При осуществлении строительства, модернизации энергетических объектов часто встает вопрос о передаче прав на результаты интеллектуальной деятельности. Из универсальных нельзя не отметить Венскую конвенцию о международной купле-продаже товаров 1980 года <18>, Парижскую конвенцию по охране промышленной собственности 1883 года <19>, Нью-Йоркскую конвенцию о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений 1958 года <20>. Среди двусторонних договоров можно отметить и специальные (отраслевые) договоры, и договоры о научно-техническом сотрудничестве, договоры о взаимной защите капиталовложений. Среди двусторонних договоров имеются и межгосударственные, и межправительственные, и межведомственные соглашения. Из специальных (отраслевых) международных соглашений следует отметить, в частности: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Болгария об экономическом и научно-техническом сотрудничестве <21>, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Греческой Республики о сотрудничестве в отраслях топливно-энергетического комплекса <22>, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в отраслях топливно-энергетических комплексов <23>, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области топлива и энергии <24> и др. ——————————— <18> Конвенция ООН о договорах международной купли-продажи товаров от 11 апреля 1980 г. // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1994. N 14. <19> Парижская конвенция по охране промышленной собственности от 20 марта 1883 года // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. N 40. <20> Нью-Йоркская конвенция о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражный решений 1958 года // Ведомости Верховного Совета СССР. 1960. N 46. <21> Международное соглашение от 8 мая 2007 г. // Бюллетень международных договоров. 2009. N 10. <22> Международное соглашение от 6 декабря 2001 г. // Бюллетень международных договоров. 2004. N 8. <23> Международное соглашение от 24 декабря 1992 г. // Бюллетень международных договоров. 1994. N 6. <24> Международное соглашение от 15 февраля 1996 г. // Бюллетень международных договоров. 1997. N 5.
Особенностью объекта строительства и отношений по строительству данных объектов обусловлено использование в качестве источников правового регулирования обычаев делового оборота. Данные источники правового регулирования применяются при осуществлении поставок импортного оборудования (условия поставки Инкотермс), при осуществлении подрядчиком всего комплекса работ и передаче заказчику объекта, готового к эксплуатации (условия ФИДИК — контракты «Turnkey»), при осуществлении подрядчиком работ, включающих инжиниринг, проектирование, строительство, а иногда и менеджмент проектом (условия ФИДИК — ИПС/ИПСМ контракты). Нельзя не указать на возрастающее значение судебных актов высших судебных инстанций и судебной практики в регулировании данных отношений. При заключении договоров на строительство и модернизацию энергетических объектов следует обратить внимание на Постановления Пленумов Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, в частности Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 июля 2009 г. N 57 «О некоторых процессуальных вопросах практики рассмотрения дел, связанных с неисполнением либо ненадлежащим исполнением договорных обязательств» <25>, Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. N 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» <26>, Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда российской Федерации от 12 октября 2006 г. N 55 «О применении арбитражными судами обеспечительных мер», Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 5, Пленума ВАС РФ N 29 от 26.03.2009″О некоторых вопросах, возникших в связи с введением в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации» <27>. По вопросу о значении судебной практики высших судебных инстанций верно отмечает О. М. Свириденко, которым сделан вывод о том, что существование в праве судебной практики высших судов фактического его источника имеет свои позитивные моменты, поскольку судебная практика оказывает воздействие на развитие гражданского права, не ограничивая его возможностями только законодательной власти, так как эффективность закона, как правило, определяется высокой эффективностью практики его применения <28>. ——————————— <25> Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 июля 2009 г. N 57 «О некоторых процессуальных вопросах практики рассмотрения дел, связанных с неисполнением либо ненадлежащим исполнением договорных обязательств» // ИС «Кодекс». <26> Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. N 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» // Новые законы и нормативные акты (приложение к «Российской газете»). 2008. N 32. <27> Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 5, Пленума ВАС РФ N 29 от 26.03.2009 «О некоторых вопросах, возникших в связи с введением в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 2009. N 70. 22 апреля. <28> Свириденко О. М. Концепция несостоятельности (банкротства) в Российской Федерации: методология и реализация: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2010. С. 28.
Что касается доктрины (общепризнанного научного взгляда по поводу решения какого-либо правового вопроса), то, как справедливо отмечает В. Ф. Попондопуло, источником права может быть доктрина, в соответствии с п. 1 ст. 14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд при применении норм иностранного права устанавливает содержание этих норм в соответствии с их официальным толкованием, практикой применения и доктриной в соответствующем иностранном государстве <29>. ——————————— <29> Попондопуло В. Ф. Коммерческое (предпринимательское) право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 57.
Особенность правового регулирования обусловлена и спецификой объекта строительства и модернизации, и тем, что отношения по строительству и модернизации энергетических объектов охватывают гражданско-правовые, публично-правовые отношения и отношения с саморегулируемыми организациями. В силу данных обстоятельств в регулировании отношений по строительству и модернизации энергетических объектов задействованы различные источники права. В то же время у всех источников следует выделить такое назначение, которое также обусловлено спецификой энергетических объектов, но не связано с обеспечением имущественных интересов участников данной деятельности — обеспечением безопасности неограниченного круга лиц. Данное назначение продиктовано характерными технологическими особенностями объектов строительства, являющихся опасными производственными объектами. На сегодняшний день можно сделать вывод о комплексном регулировании отношений, в котором с 2009 года произошло значительное замещение государственного регулирования саморегулированием. Результатом происходящих преобразований в нормативном регулировании энергостроительства стало появление новых норм, регулирующих предпринимательскую деятельность, которые имеют особую правовую природу. В то же время в результате данных изменений в большей степени высветились отсутствие должной систематизации имеющихся нормативных актов, их разрозненность, неполный понятийный аппарат и явная потребность в актуализации норм, регулирующих отношения по строительству и модернизации в соответствии с этапами реализации Энергетической стратегии России до 2030 года.
