Елисеев Б. П., ректор Московского государственного технического университета гражданской авиации, заведующий кафедрой Государственного регулирования и права, доктор юридических наук, доктор технических наук, профессор.
Свиркин В. А., начальник Центра транспортной безопасности Московского государственного технического университета гражданской авиации, профессор кафедры Государственного регулирования и права, кандидат технических наук.
В статье проведено сравнение понятий «контроль» и «надзор» и анализируется деятельность инспекторских органов гражданской авиации с точки зрения осуществления ими полномочий в сфере реализации контрольных и надзорных функций.
Ключевые слова: контроль, надзор, гражданская авиация, административная реформа, инспекция.
Legal regulation of control (supervision) in the sphere of ensuring security at air transport
B. P. Eliseev, V. A. Svirkin
The article compares concepts control and supervision and analyses the activities of inspector’s agencies of civil aviation from the viewpoint of effectuation by them of powers in the sphere of implementation of control and supervision functions.
Гражданская авиация в настоящее время превратилась в глобальную международную транспортную систему, не имеющую себе равных среди других видов транспорта.
Все это требует постоянного участия государства в регулировании деятельности в области авиации. Важнейшей составляющей государственного регулирования на современном этапе является правовая регламентация безопасной деятельности авиации и использования воздушного пространства.
С учетом того что решение этой проблемы обусловлено большим количеством разнообразных факторов, происходит поиск новых способов и методов обеспечения безопасности на современном этапе.
Решение проблем безопасности невозможно без четкого соблюдения профессиональной и технологической дисциплины, без неукоснительного соблюдения требований действующих нормативных правовых актов.
Кроме формирования адекватных правил возникает потребность проверки их исполнения, т. е. возникает необходимость в контроле. В свете проводимой административной реформы вопросы контроля и надзора приобретают все большую значимость.
В научной литературе представлено достаточно много суждений относительно понятий «контроль» и «надзор». Несмотря на полярный в ряде случаев подход к характеристике этих понятий, большинством признается, что контрольные функции присущи любому государству.
На разных этапах развития гражданской авиации эти контрольные функции возлагались на инспекторские органы соответствующих министерств и ведомств. На эти же органы возлагалось ведение постоянного контроля за выполнением нормативных правовых актов, регламентирующих обеспечение выполнения полетов. Кроме того, они осуществляли разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности полетов в гражданской авиации.
Последнее время систему инспекторских органов гражданской авиации СССР возглавляла Главная инспекция Министерства гражданской авиации.
Возвращаясь к самим понятиям контроля и надзора, можно выделить ряд характерных признаков и сформировать некий алгоритм действий по государственному контролю.
Прежде всего контроль, являясь особой функцией государства, осуществляется от имени органов государственной власти.
Во-вторых, конкретная деятельность по проверке исполнения решения органа государственной власти осуществляется государственным аппаратом, строго ориентированным на этот вид деятельности.
В-третьих, указанная деятельность носит государственно-властный характер, заключающийся прежде всего в принятии актов, подлежащих обязательному исполнению.
Анализируя деятельность инспекторских органов гражданской авиации в течение различных периодов, можно сформулировать отдельные составляющие (алгоритм) контрольной деятельности:
— получение и анализ информации о состоянии безопасности в отдельных структурных подразделениях (постоянный мониторинг). Анализ подготовки, обеспечения и выполнения полетов;
— установление нарушений в части подготовки, обеспечения и выполнения полетов и отклонений от нормативных или индивидуальных предписаний;
— выдвижение требований об устранении нарушений;
— постановка вопроса о привлечении к ответственности; применение в ряде случаев мер государственного принуждения.
Несмотря на то что понятия контроля и надзора широко применяются в законодательной и исполнительной практике, в том числе в сфере обеспечения безопасности на воздушном транспорте, до сих пор четкие критерии их разграничения отсутствуют. Более того, в большинстве нормативных правовых актов эти понятия употребляются как равнозначные. В тексте этих актов отсутствуют какие-либо пояснения относительно их содержания.
В рамках проводимой административной реформы была определена стратегия реформирования контрольно-надзорной деятельности государства.
Так, в Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006 — 2010 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р, разделение функций по контролю и надзору признано одним из важнейших направлений оптимизации функций органов исполнительной власти. Концепция определяет необходимость четкого разграничения функций по контролю и надзору и унификации в этой части терминологии законодательных и других нормативных правовых актов.
Однако в настоящее время практически ни в одном из положений, определяющих структуру федеральных органов исполнительной власти, не закреплены контрольные и надзорные функции в том качестве, как того требует Концепция.
Положение о Федеральной службе надзора в сфере транспорта (Ространснадзор) не является в этом плане исключением.
Наибольшую сложность в дифференциации понятий контроля и надзора представляет то обстоятельство, что большинство признаков контроля и надзора совпадают по сути.
Так, и при контроле, и при надзоре наличествует специальный объект деятельности — нормативные акты, содержащие определенные требования, стандарты их соблюдения физическими и юридическими лицами. И в первом и во втором случае предоставляется право применения мер принуждения.
Объединяющим признаком контроля и надзора является то обстоятельство, что контролирующие и надзорные органы руководствуются законом и добиваются исполнения закона, при этом методы деятельности этих органов совпадают: истребование и анализ документов, получение объяснений, использование заключений экспертов и т. д.
Однако следует согласиться с рядом ученых и практиков в том, что для разграничения этих понятий очень важным является определение конечной целевой функции этой деятельности.
Так, контролю присуще не только установление законности, но и обеспечение эффективности, а в некоторых случаях — целесообразности совершаемых действий. Это обстоятельство очень важно с точки зрения совершенствования действующей нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность авиации и использования воздушного пространства, особенно в тех случаях, когда точное исполнение правил в конечном счете отрицательно влияет на производственный процесс.
Целью же надзора, как правило, является установление соблюдения действующей нормативной правовой базы. Отсюда возникает вполне обоснованный запрет на вмешательство государственного органа при осуществлении надзора в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора.
Учитывая изложенные выше обстоятельства, к основным различиям между контролем и надзором можно отнести следующие:
— органы контроля осуществляют свои полномочия в отношении тех субъектов, которые организационно им подчинены, и, соответственно, в отношении виновных лиц могут быть применены меры дисциплинарного воздействия;
— органы надзора осуществляют свои полномочия в отношении физических и юридических лиц, которые им организационно не подчинены, и, соответственно, к ним применяются меры административного воздействия.
В гражданской авиации России система управления выстроена таким образом, что каждый из руководителей служб или подразделений, выполняя работу по подготовке, обеспечению и выполнению полетов, в пределах своей компетенции обязан контролировать работу подчиненных, и прежде всего адекватность принимаемых ими решений на основе действующих документов.
В системе гражданской авиации инспекторские органы занимают особое место. К ним стекаются все сведения о состоянии работы по обеспечению безопасности по всем видам обеспечения и выполнения полетов. Полученные данные дают возможность инспекторским органам проводить комплексный анализ состояния безопасности в отрасли и на его основе проводить профилактическую работу по всем направлениям деятельности гражданской авиации.
Инспекторский контроль за соблюдением требований действующего воздушного законодательства предполагает проверку состояния качества эксплуатации авиационной техники, всех видов обеспечения полетов, уровня подготовки авиационного персонала и его соответствия квалификационным требованиям, присвоенному классу и т. д.
Все проверки такого рода нельзя считать дублированием проверок, проводимых руководящим составом. Если руководители соответствующих видов обеспечения и служб проводят проверки с целью выявления фактического состояния дел в той или иной службе, то инспекторские проверки по указанным вопросам являются инструментом для получения данных, касающихся соблюдения требований нормативных актов с целью обеспечения безопасности полетов.
При осуществлении надзорных функций инспекции независимы от других органов управления.
В настоящее время юридическим основанием деятельности инспекторских служб в гражданской авиации России является глава 4 Воздушного кодекса Российской Федерации — Государственный надзор за деятельностью в области гражданской авиации. Так, ст. 28 ВК РФ определяет, что «целью государственного надзора за деятельностью в области гражданской авиации является обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности и качества работ и услуг». Согласно части 2 этой же статьи государственный надзор в области гражданской авиации осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при осуществлении им федерального государственного транспортного надзора.
В развитие положения Воздушного кодекса и в целях реализации требований Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта Приказом от 21.12.2010 N ГК-1394фс Федеральной службы по надзору в сфере транспорта было утверждено Положение об Управлении государственного надзора за деятельностью в гражданской авиации Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.
Управление является структурным подразделением центрального аппарата Ространснадзора и осуществляет свою деятельность непосредственно во взаимодействии с другими структурными подразделениями центрального аппарата и его территориальными органами.
Управление осуществляет свою деятельность также в тесном взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
К основным задачам Управления отнесены: контроль и надзор за соблюдением воздушного законодательства Российской Федерации и международных договоров РФ в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства РФ (кроме авиационно-космического поиска и спасания).
В соответствии с задачами Управления в структуре образованы соответствующие отделы: отдел надзора за состоянием безопасности полетов и анализа деятельности гражданской авиации; отдел надзора за соблюдением летных стандартов и сертификацией эксплуатантов воздушного транспорта; отдел надзора за деятельностью авиации общего назначения; отдел надзора за поддержанием летной годности гражданских воздушных судов (ГВС); отдел надзора за аэропортовой деятельностью и организацией воздушных перевозок; отдел надзора в сфере использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания и отдел надзора за подготовкой авиационного персонала.
Представителям Управления предоставлено право инспектировать экипажи воздушных судов гражданской авиации и проводить проверки инженерно-технического обеспечения воздушных судов, в том числе иностранных государств, которые выполняют полеты в Российскую Федерацию. Госинспекторы могут быть включены в состав экипажей ГВС эксплуатантов воздушного транспорта Российской Федерации в качестве проверяющих как на внутренних, так и на международных линиях.
Признавая необходимость и значимость постоянного контроля (надзора) за деятельностью субъектов, эксплуатирующих источники повышенной опасности, Правительство Российской Федерации утверждает и вводит в действие Положение о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции (Постановление Правительства РФ от 9 июня 2010 г. N 409).
В этом Положении четко прописаны объекты контроля (надзора) применительно к гражданской авиации: соблюдение правил использования воздушного пространства Российской Федерации, соблюдение правил и процедур в области авиационной безопасности и безопасности полетов и т. д.
Действующим законодательством в настоящее время предусмотрено создание самостоятельного контролирующего органа в рамках Федерального агентства воздушного транспорта.
Так, Приказом ФАВТ от 26 апреля 2010 г. N 133 было утверждено Положение об Управлении инспекции по безопасности полетов Федерального агентства воздушного транспорта.
К основным функциям Управления отнесено: осуществление контроля за разработкой и реализацией мероприятий по результатам расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами на территории Российской Федерации, а также с российскими воздушными судами при выполнении полетов за рубежом; организация и проведение расследований авиационных инцидентов и производственных происшествий; ведение учета авиационных происшествий и авиационных инцидентов; государственная регистрация гражданских воздушных судов, прав на воздушные суда и сделок с ними; ведение Государственного реестра гражданских воздушных судов Российской Федерации и Единого государственного реестра прав на воздушные суда и сделок с ними и пр.
Управление инспекции проводит анализ состояния безопасности полетов в гражданской авиации Российской Федерации. Ей же предоставлено право по результатам проверок вносить предложения руководству Росавиации о приостановлении действия сертификатов: специалистов гражданской авиации, эксплуатантов, летной годности и на экземпляр ГВС, на категорированные гражданские аэродромы и их оборудование, на объекты Единой системы ОВД, на аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства РФ и т. д.
Управление инспекции может осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в сфере гражданской авиации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Управление осуществляет взаимодействие с международными организациями и организациями иностранных государств по вопросам, отнесенным к компетенции Управления, и участвует в обеспечении выполнения относящихся к его компетенции международных договоров и соглашений.
Исследование актуальной проблемы соотношения контроля и надзора в российской правовой системе, в том числе применительно к деятельности авиации и использования воздушного пространства, позволяет сделать следующие выводы:
— в настоящее время не выработан единый подход к содержанию контроля и надзора, в связи с чем возникают проблемы в правоприменительной практике;
— содержание понятий «контроль» и «надзор» имеет много общих признаков;
— в большинстве случаев воздушное законодательство не разграничивает понятия «контроль» и «надзор» и применяет их как взаимосвязанные дефиниции;
— с целью четкого разграничения полномочий органов исполнительной власти, регулирующих деятельность авиации и использование воздушного пространства, необходима унификация подходов и терминологии, выработанных в науке и практике инспекторских проверок в гражданской авиации с целью четкого определения понятий «контроль» и «надзор».
Литература
Нормативные правовые акты
1. Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.02.1997 N 60-ФЗ (в действующей редакции).
2. Кодекс об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (в действующей редакции).
3. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в действующей редакции).
4. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
5. Постановление Правительства РФ от 9 июня 2010 г. N 409 «Об осуществлении должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта контрольных (надзорных) функций» (в действующей редакции).
6. Концепция административной реформы в Российской Федерации 2006 — 2010 гг., утв. распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р.
7. Положение об Управлении государственного надзора за деятельностью в гражданской авиации Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утв. Приказом Ространснадзора от 21.12.2010 N ГК-1394фс.
8. Положение об Управлении инспекции по безопасности полетов Федерального агентства воздушного транспорта, утв. Приказом Росавиации от 26.04.2010 N 133.
Специальная литература
1. Административное право России: Учебник / Под ред. Н. М. Конина, Ю. Н. Старилова. Саратов, 2006.
2. Байтин Н. И. Сущность права. Саратов, 2001.
3. Елисеев Б. П., Свиркин В. А. Воздушное право: Учебник. М.: Дашков и К, 2012.
4. Елисеев Б. П., Свиркин В. А. Воздушный кодекс Российской Федерации как методологическая основа формирования нормативной правовой базы деятельности воздушного транспорта и стратегии подготовки авиационного персонала // Транспортное право. 2008. N 3.
5. Погодина Н. А., Карелин К. В. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Российская юстиция. 2012. N 3.
