(«Адвокатская практика», 2007, Специальный выпуск, Сентябрь)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ
В ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ СФЕРЕ
Е. А. ЗЕМЛЯЧЕВА
Землячева Е. А., аспирант Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Топливно-энергетический комплекс России играет огромную роль в экономике страны. За годы реформ в связи с резким падением объемов производства в других отраслях экономики его роль еще более возросла. В течение прошедшего десятилетия топливно-энергетический комплекс в основном обеспечивал потребности страны в топливе и энергии, сохранив тем самым энергетическую независимость России. С топливно-энергетическим комплексом напрямую связано благосостояние всех граждан. Главной целью его развития, утверждает Д. Е. Сальнова, является надежное обеспечение страны топливом и энергией.
Являясь капиталоемким и высокоинерционным, в процессе экономического развития страны топливно-энергетический комплекс выступает одновременно в двух абсолютно противоположных качествах: как фактор усиления и как фактор сдерживания экономического роста страны. Топливно-энергетический комплекс является одной из основных движущих сил экономического развития страны, реальным «локомотивом» ее экономического роста в силу создания им значительных косвенных «эффектов» от капитальных и эксплуатационных затрат в результате реализации инвестиционных проектов.
Во всех странах отношения в сфере энергетики в той или иной степени регулируются государством. Это наглядно продемонстрировала вся история энергетического развития общества, особенно после энергетического кризиса и «арабского нефтяного эмбарго» 1973 г., да и в последующее время, когда в разных странах, прежде всего в США, было принято значительное количество законов, регулирующих энергетические отношения.
Надо сказать, что в индустриально развитых странах проблемы правового регулирования энергетических отношений получили значительное научное обоснование и имеют солидную правовую базу. Например, в таких ведущих странах, как США, Великобритания, ФРГ, Франция, Япония, Норвегия и другие, международных организациях (Европейский союз) как в нормотворческом, так и в научном плане имеются фундаментальные достижения.
В учебных планах юридических факультетов университетов и школ бизнеса появились предметы, посвященные изучению энергетических отношений. Например, в США не одно издание выдержал учебник, подготовленный учеными под руководством проф. Дж. Хайки и Д. Зилмана «Энергетическое право и политика в XXI веке». В ФРГ — это двухтомный учебник по энергетическому праву «Энергетическое право», целый ряд работ научно-практического и справочного характера. В европейских странах издано значительное количество работ, посвященных энергетическому праву Европейского союза.
В Российской Федерации с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. правовому регулированию отношений в области организации и функционирования топливно-энергетического комплекса также уделялось значительное внимание. В развитие положений п. «и» ст. 71 Конституции Российской Федерации, относящего федеральные энергетические системы к ведению Российской Федерации, был принят целый ряд законов, регулирующих различные отношения в топливно-энергетическом комплексе страны.
Это дает основание утверждать о необходимости подробного рассмотрения важнейших вопросов развития государственного управления различными отраслями российской промышленности, роли и места административного права в необходимом административно-правовом воздействии правомочных государственных органов на деятельность прежде всего топливно-энергетического производственного комплекса возрождающейся российской экономики.
Важное место при этом отводится государственному регулированию, являющемуся одним из элементов более широкого понятия — «государственное управление». В большинстве источников регулирование понимается как упорядочение, подчинение чего-либо определенному порядку, правилу, режиму. Исследователи этого вопроса с разных позиций подходят к сущности регулирования. Так, например, А. П. Коренев и Д. Ф. Богатов упоминают о государственном регулировании того или иного объекта как об определенном направленном воздействии на указанный объект, а не об одной из функций управления.
В то же время в других научных исследованиях государственное регулирование как одна из функций управления характеризуется возможностью воздействия на организационно неподчиненные объекты и связано с применением косвенных средств управляющего воздействия, которые определяются как экономические методы управления.
Представляется приемлемой позиция Э. П. Андрюхиной, которая говорит о том, что на данном этапе государственное регулирование стало приоритетной функцией в управлении различными сферами деятельности государства.
В последнее время большое внимание в исследованиях в юридической и экономической науках обращено к роли государства в регулировании экономических отношений. Такое внимание вполне понятно: в стране происходят перемены во всех сферах общественных отношений, а так как материальное благосостояние каждого зависит в конечном счете от состояния экономики, то именно сюда и устремлены взоры многих граждан.
На основании этого представляется возможным утверждать о существенном изменении роли и места основных институтов административного права в регулировании общественных отношений в экономической сфере.
Важная роль при этом отводится административно-правовому законодательству, необходимости его совершенствования. При этом следует обратить внимание на уточнение С. Д. Хазанова, верно отметившего, что «перед законодательством стоит задача приведения большинства административно-правовых институтов в соответствие с теми критериями, которые присущи цивилизованному публичному праву. По сути дела, речь идет о внедрении в административно-правовую среду понятий справедливости, формального равенства, свободы, ценности субъективных прав личности».
Закрепленный в ч. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации принцип свободы экономической деятельности — пожалуй, самый большой результат рыночных преобразований в стране. Последний раз подобная норма была в Своде законов Российской империи, в котором ст. 83 Устава о промышленности гласила: «Владельцы вправе на своем заведении употреблять такой капитал и такого рода способ обработки изделий, какой заблагорассудится, а равно усилить, уменьшить и вовсе уничтожить действие своего заведения, не давая в том никому отчета, обязываясь только доставлять обо всех этих переменах сведения правительству».
Впервые после прекращения действия указанной правовой нормы в законодательстве России вместо ограничительных принципов предпринимательства провозглашен принцип свободы экономической деятельности. Его основное правовое содержание заключается в том, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, кроме того, любой субъект предпринимательства может оспорить, опираясь на ст. 8 Конституции Российской Федерации, решения и действия любого органа государственной власти и любого должностного лица.
Являясь относительно самостоятельным комплексом национального хозяйства страны, топливно-энергетический комплекс требует при разработке нормативных правовых актов различного уровня, регулирующих отношения в данной сфере, учитывать объективно существующие особенности и закономерности ее функционирования и развития. Это наглядно подтверждается действующим законодательством, например Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе» (с изм. от 18 июля 2005 г.).
Надо сказать, что особого регулирования требуют нетрадиционные возобновляемые источники энергии. Возобновляемые источники энергии — источники непрерывно возобновляемых в биосфере Земли видов энергии (солнечная, ветровая, океаническая энергия, геотермальные источники, энергия приливов, гидроэнергия рек, энергия биомассы и др.). В зарубежных странах принят целый ряд нормативных актов, регулирующих отношения в этой сфере. В Российской Федерации значимый нормативно-правовой акт «О государственной политике в сфере использования нетрадиционных возобновляемых источников энергии» был принят Федеральным Собранием в конце 90-х годов, но отклонен Президентом Российской Федерации.
В Энергетической стратегии России для преодоления отставания в использовании возобновляемых источников энергии, сохранения запасов истощаемого органического топлива для будущих поколений, существенного улучшения энергоснабжения удаленных от электросетей населенных пунктов, а также улучшения экологической обстановки в экологически напряженных районах признано необходимым разработать и принять Федеральный закон «О возобновляемых источниках энергии» и соответствующий акт Правительства Российской Федерации; осуществлять государственную поддержку создания межсезонных запасов торфяного и дровяного топлива.
В 2003 г. группой ученых была разработана концепция проекта Федерального закона Российской Федерации «О нетрадиционных возобновляемых источниках энергии». Предметом правового регулирования Закона согласно концепции являются отношения, возникающие в сфере проектирования, разработки, производства и использования возобновляемой энергии. Целью данного Закона является установление правовых, организационных, экономических и финансовых основ и механизмов регулирования отношений государства, производителей и потребителей оборудования и установок использования нетрадиционных возобновляемых источников энергии.
В то же время целостная концепция энергетического законодательства Российской Федерации предполагает учет специфики, особенностей и различий правового регулирования нефтяной, газовой, угольной, атомной и других суботраслей российского топливно-энергетического комплекса. Это нашло отражение в нормативных правовых актах, регламентирующих отношения в названных сферах: Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», Федеральный закон от 20 июня 1996 г. N 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности», Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ «Об электроэнергетике».
В юридической литературе давно высказываются мнения о том, что в системе законодательства Российской Федерации сформировался и продолжает динамично развиваться относительно самостоятельный и отличающийся существенными правовыми особенностями законодательный массив — энергетическое законодательство.
По определению данных авторов, энергетическое законодательство — это крупный интегрированный комплекс, один из элементов системы законодательства Российской Федерации, совокупность нормативных правовых актов различного уровня, регулирующих предпринимательские и иные отношения, возникающие в области организации и функционирования топливно-энергетического комплекса страны. В нормах энергетического законодательства закрепляются существенные особенности правовых отношений, которыми закон устанавливает правовой порядок в топливно-энергетическом комплексе, в том числе ведение предпринимательской деятельности, регулирование отношений, связанных с осуществлением этой деятельности в условиях рыночной экономики.
Энергетическое законодательство Российской Федерации необходимо рассматривать в качестве комплексной отрасли законодательства, предмет регулирования которой разнороден и включает в себя элементы других отраслей, не говоря уже о юридических режимах, методах и механизме правового регулирования. Предмет правового регулирования энергетического законодательства — энергетические отношения служит причиной своеобразия норм, которые составляют эту отрасль.
Главная задача энергетического законодательства — правовое регулирование отношений в сфере энергетики в целях обеспечения потребностей населения и экономики страны в топливно-энергетических ресурсах, их рациональном использовании, а также в создании условий для осуществления предпринимательской деятельности субъектов всех форм собственности в топливно-энергетическом комплексе и охраны окружающей среды. Энергетическое законодательство призвано создать правовую базу регулирования добычи, преобразования, транспортировки, распределения и потребления энергетических ресурсов.
Энергетическое законодательство является уникальным примером взаимодействия экономики, политики и права на фоне рыночных отношений. В нем в высшей степени проявляется взаимодействие публично-правового и частноправового методов регулирования общественных отношений.
Энергоснабжение — одно из основных условий существования современной цивилизации и поэтому должно обеспечиваться государством. В настоящее время часто высказываются точки зрения о необходимости регулирования деятельности топливно-энергетического комплекса на основе принципа сочетания государственного регулирования деятельности топливно-энергетического комплекса и введения рыночных механизмов.
По высказыванию председателя Комитета по энергетике, транспорту и связи Государственной Думы Российской Федерации Валерия Язева, «взвешенное сочетание государственного регулирования деятельности ТЭК и введения рыночных механизмов — это сверхзадача, которая сегодня в России не решена». При этом в стратегии записано, что все стороны деятельности этого сектора должны регулироваться законами прямого действия, обеспечивая стабильность, полноту и непротиворечивость нормативно-правового поля.
Не случайно отсутствие развитого и стабильного законодательства, учитывающего в полной мере специфику функционирования предприятий топливно-энергетического комплекса, названо одним из основных факторов, сдерживающих развитие комплекса.
Но, по мнению П. Г. Лахно, данная констатация в Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2020 года представляется несколько пессимистической. Да, предстоит еще немало сделать в этой сфере с точки зрения нормотворческой, правоприменительной, юрисдикционной деятельности; как известно, совершенствованию нет предела. Но отрицать очевидные положительные тенденции в области создания и развития правового обеспечения топливно-энергетического комплекса Российской Федерации было бы не совсем верно.
Соответствовать требованиям нового времени может только качественно новый топливно-энергетический комплекс — финансово устойчивый, экономически эффективный и динамично развивающийся, соответствующий экологическим стандартам, оснащенный передовыми технологиями, высококвалифицированными кадрами и надлежащим образом урегулированный правом.
Для долгосрочного стабильного обеспечения экономики и населения страны всеми видами энергии необходима научно обоснованная и воспринятая обществом и институтами государственной власти долгосрочная энергетическая политика. Формирование основ такой политики целенаправленно ведется с 1992 г.
Так, в сентябре 1992 г. Правительство Российской Федерации одобрило основные положения Концепции энергетической политики в новых экономических условиях. В мае 1995 г. Указом Президента России от 7 мая 1995 г. N 472 утверждены Основные направления энергетической политики Российской Федерации на период до 2010 года, а несколько позже Постановлением Правительства от 13 октября 1995 г. N 1006 были одобрены основные положения Энергетической стратегии России.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1996 г. N 263 была утверждена Федеральная целевая программа «Топливо и энергия» на 1996 — 2000 годы. В 1997 г. Указом Президента России от 28 апреля 1997 г. N 426 были утверждены Основные положения структурной реформы в сфере естественных монополий, а Постановлением Правительства от 7 августа 1997 г. N 987 — Программа мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах естественных монополий. 28 августа 2003 г. распоряжением N 1234-р Правительство Российской Федерации утвердило Энергетическую стратегию России на период до 2020 года. В этом программном документе зафиксированы основные направления энергетической политики на федеральном и региональном уровнях, цели, приоритеты и механизмы их реализации на основе Конституции Российской Федерации, законодательных и иных нормативных актов.
Энергетическая стратегия конкретизирует цели, задачи и основные направления долгосрочной энергетической политики государства на соответствующий период с учетом складывающейся внутренней и внешней ситуации в энергетическом секторе и его роли в обеспечении единства экономического пространства Российской Федерации, а также политического, макроэкономического и научно-технологического развития страны. Так, главной задачи энергетической политики страны на этапе до 2020 г. является определение путей достижения качественно нового состояния ТЭК, роста конкурентоспособности его продукции и услуг на мировом рынке на основе использования потенциала и установления приоритетов развития комплекса, формирования мер и механизмов государственной энергетической политики с учетом прогнозируемых результатов ее реализации.
Примечательно, что в числе основных инструментов, способствующих ее реализации, называется правовое обеспечение отношений в сфере топливно-энергетического комплекса.
На данный момент на различных этапах подготовки находятся проекты федеральных законов: «О федеральной энергетической политике», «О федеральных энергетических системах», «О топливно-энергетических балансах», «О магистральном трубопроводном транспорте», «О государственной политике в области использования нетрадиционных возобновляемых источников энергии» и др.
Начавшийся экономический рост неизбежно повлечет за собой существенное увеличение спроса на энергетические ресурсы внутри страны, что требует решения унаследованных и накопившихся за годы реформ экономических и правовых проблем в условиях глобализации и ужесточения общемировой конкуренции, обострения борьбы за энергетические ресурсы и рынки.
Таким образом:
1. Основным инструментом, способствующим реализации инвестиционной политики в топливно-энергетическом комплексе, является правовое обеспечение отношений. Совершенствование нормативно-правовой энергетической базы преследует цель ввести в практику взвешенное сочетание государственного регулирования деятельности топливно-энергетического комплекса и введения рыночных механизмов.
2. В соответствии со стратегией все стороны деятельности этого сектора должны регулироваться законами прямого действия, обеспечивая стабильность, полноту и непротиворечивость нормативно-правового поля. Правовое обеспечение отношений в сфере топливно-энергетического комплекса — основной инструмент, способствующий реализации энергетической политики.
