Трубопроводное право: научное направление, учебная дисциплина, подотрасль транспортного права

(Перчик А. И.)

(«Транспортное право», 2005, N 3)

ТРУБОПРОВОДНОЕ ПРАВО: НАУЧНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ,

УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА, ПОДОТРАСЛЬ ТРАНСПОРТНОГО ПРАВА

А. И. ПЕРЧИК

Перчик А. И., заведующий кафедрой горного права РГУ нефти и газа им. И. М. Губкина, доктор экономических наук, профессор.

Россия обладает крупнейшей в мире сетью магистральных нефте-, газо — и нефтепродуктопроводов. Их общая протяженность — около 220000 км. По ним ежегодно перекачивается около 500 млн. т. нефти и нефтепродуктов и 600 млрд. м. куб. газа. Стоимость перекачиваемой в год продукции достигает 100 млрд. долл. Мощность всех нефте — и газоперекачивающих станций эквивалентна мощности двенадцати гидроэлектростанций, равных по мощности крупнейшей в мире Саяно-Шушинской ГЭС. В 2002 г. автором в издательстве «Нефть и газ» была опубликована монография «трубопроводное право».

Все это убедительно показывает необходимость законодательного регулирования функционирования всей системы магистрального трубопроводного транспорта (МТТ).

История развития российского законодательства о трубопроводном транспорте углеводородов насчитывает уже более ста лет. Впервые эта проблема была решена в четвертой редакции Устава Горного Российской империи, принятой в 1893 г. Факсимильное издание этого уникального законодательного акта было осуществлено в 2004 г. кафедрой горного права юридического факультета РГУ нефти и газа им. И. М. Губкина. Устав Горный содержал специальную главу «О нефтепроводах». В ней регламентировался порядок прокладки и эксплуатации нефтепроводов, отвода земель, платежей за перекачку, доступа к трубопроводам, устанавливались требования к экологической и технической безопасности. В ст. 615 указывалось: «Владелец нефтепровода обязан вознаграждать всякий вред и убыток, могущий последовать от нефтепроводных труб и сооружений» (1).

Первая современная попытка введения в России законодательного регулирования магистрального трубопроводного транспорта нефти и газа была предпринята в 1995 г. в законопроекте «О нефти и газе», который был принят Госдумой и одобрен Советом Федерации. Однако Президент РФ Б. Н. Ельцин наложил на него вето, и с тех пор к законопроекту не возвращались. Но жизнь брала свое. В 1999 г. был принят Федеральный закон «О газоснабжении», который решал, в частности, проблемы магистрального транспорта газа. Параллельно разрабатывался и законопроект «О магистральном трубопроводном транспорте» (Закон «О МТТ»).

За рубежом законодательное регулирование МТТ достаточно развито. Специальные законы приняты в США, Германии, Франции, Австрии, Англии и многих других странах. Их анализ показывает, что хотя между нами и существуют существенные различия, отражающие господствующие отношения социальной рыночной экономики, для всех них характерна активная роль государства в вопросах строительства магистральных трубопроводов и определении условий их эксплуатации (доступ, тарифы, техника безопасности, экология). Следует ожидать, что в связи с проведением политики глобализации эти различия будут постепенно стираться. Это положение следует учитывать отечественным законодателям.

Действующая в России система МТТ создавалась как единый комплекс в период существования СССР. Естественно, основные его элементы сохранились и эксплуатируются в странах бывшего Советского Союза.

Развитие законодательства этих стран, имевших единую стартовую базу — законодательство СССР, пошло различными путями. Первый специализированный Закон «О магистральном трубопроводном транспорте» был принят в 1995 г. в Республике Молдова. Затем аналогичные законы были приняты Украиной (1996 г.), Белоруссией (2002 г.) и Казахстаном (2004 г.). В 2001 г. Межгосударственная Ассамблея стран — участников СНГ приняла текст Модельного (примерного) закона «О трубопроводном транспорте».

Более 25 лет назад Е. Владимиров и И. Ларин писали, что «правовая литература обходит молчанием назревшие вопросы правового регулирования такого перспективного вида транспорта, как трубопроводный» (2).

К сожалению, эта картина практически не изменилась. Можно назвать всего две-три серьезные работы, опубликованные за этот период, да и те в основном в области газоснабжения (3, 4).

В то же время за этот период были приняты буквально сотни нормативных правовых актов, которые обеспечивали функционирование системы магистральных нефте-, газо — и нефтепродуктопроводов. Ряд федеральных законов содержит отдельные нормы, регулирующие трубопроводный транспорт (5, 6, 7, 8, 9). Все они решают те или иные важные, но частные проблемы. Необходимость в создании фундаментальных основ правового регулирования трубопроводного транспорта признавалась не столько как теоретическая, сколько как практическая задача. Однако ее решение двигается очень медленно. Законопроект «О магистральном трубопроводном транспорте» рассматривается в Государственной Думе уже несколько лет. В 2002 г. автором была издана монография — учебное пособие «Трубопроводное право» (10).

В ней впервые в систематизированном виде были рассмотрены основные вопросы правового регулирования функционирования нефте-, газо — и нефтепродуктопроводов. Основной целью автора было создание специального курса для студентов РГУ нефти и газа им. И. М. Губкина, обучающихся на факультете проектирования, сооружения и эксплуатации систем трубопроводного транспорта, а также юридическом факультете, специализирующихся в области правового регулирования ТЭК.

Дискуссию и споры вызвало наименование читаемой дисциплины. Она, безусловно, представляет собой некий раздел транспортного права, в составе которого общепринято выделение водного, морского, железнодорожного, речного, автотранспортного права (11, 12, 13, 14). Отсюда логически вытекает название «Трубопроводное право», поскольку трубопроводный транспорт объективно является крупным и важным составным элементом транспортного комплекса страны.

По мнению автора, введение такого непривычного, «режущего слух» термина в первую очередь было оправдано стремлением привлечь внимание научной общественности, менеджеров нефтегазового комплекса и, наконец, законодателей к самой проблеме — необходимости разработки фундаментальных основ правового регулирования трубопроводного транспорта и магистрального трубопроводного транспорта нефти, газа и нефтепродуктов в частности.

В учебной литературе по транспортному праву трубопроводный транспорт даже не упоминается как элемент транспортного комплекса страны (11, 15, 16, 17).

Когда речь идет о народном хозяйстве в целом, законодатель подходит иначе, включая в понятие «транспорт» все известные виды транспорта. В 1993 г. в Указе Президента РФ «Об общеотраслевом классификаторе отраслей законодательства» (18) выделялось 45 отраслей законодательства, в том числе гражданское, о труде, о строительстве, о промышленности, о земле, о недрах и др. Отдельно выделялось «законодательство о транспорте и связи». В его составе выделялись блоки актов по видам транспорта: железнодорожный, водный (в том числе морской и речной), воздушный, автомобильный, городской (метрополитен, наземный городской транспорт), трубопроводный транспорт и иные специализированные виды транспорта.

В 2000 г. Общеотраслевой классификатор отраслей законодательства был отменен и введен Классификатор правовых актов (19). Но и здесь в отношении атрибуции транспорта законодатель не изменил своей позиции. В составе блока «Хозяйственная деятельность» выделен блок «Транспорт», который, в свою очередь, подразделен по видам транспорта на железнодорожный, водный (морской и речной), воздушный (авиационный), автомобильный, городской (метро, троллейбус и др.), трубопроводный и иные специальные виды транспорта.

Во всех цитированных работах в структуре транспортного права выделяются в качестве самостоятельных объектов регулирования отношения, возникающие при использовании отдельных видов транспорта.

Резюмируя изложенное, можно констатировать, что транспортное право является комплексной отраслью, в составе которой выделяются подотрасли, соответствующие различным видам транспорта: железнодорожное право, водное право, морское право и др. Поскольку в состав транспортного комплекса входит как один из видов транспорта — трубопроводный, логично выделять и трубопроводное право. Отсутствие пока специального федерального закона о трубопроводном транспорте не может рассматриваться в качестве отрицательного мотива. Во-первых, такой законопроект уже рассмотрен во втором чтении Государственной Думой. Во-вторых, теоретически условиями формирования новой отрасли (подотрасли) права является наличие комплекса значимых для народного хозяйства правоотношений, требующих самостоятельного регулирования, а также наличие или, что важно подчеркнуть, потребность в источниках права. Наличие этих двух условий очевидно.

Предмет трубопроводного права можно определить как имущественные и некоторые неимущественные отношения, возникающие при проектировании, создании, функционировании, реконструкции, развитии и ликвидации магистральных трубопроводов, направленные на обеспечение эффективного, надежного и безопасного их использования. К ним, в частности, следует отнести отношения:

— собственности на трубопроводы и перекачиваемую продукцию;

— государственного регулирования производственной и коммерческой деятельности;

— обеспечения экологической безопасности и технической надежности функционирования трубопроводов и др.

Объектами правоотношений являются: система магистрального трубопроводного транспорта, магистральные трубопроводы, их технологические объекты, права пользования ими, а также права пользования природными ресурсами (земля, недра) при строительстве, эксплуатации, ликвидации магистральных трубопроводов и др.

Субъектами правоотношений в области магистрального трубопроводного транспорта являются:

— Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти;

— субъекты Российской Федерации в лице органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

— органы местного самоуправления;

— собственники магистральных трубопроводов или лица, осуществляющие право управления на других законных основаниях;

— операторы систем магистрального трубопроводного транспорта;

— юридические лица, осуществляющие эксплуатацию магистрального трубопровода, оказывающие услуги по транспортировке продукции и обеспечивающие технологически исправное состояние трубопроводов и их ремонт на основе договора с собственником магистрального трубопровода;

— иные организации, осуществляющие деятельность по созданию, безопасному функционированию и ликвидации магистральных трубопроводов;

— отправители и получатели продукции. Особенностью трубопроводного права является следующее обстоятельство. Часть правоотношений, возникающих при проектировании, сооружении, эксплуатации и ликвидации объектов трубопроводного транспорта, урегулирована нормами гражданского, административного и других отраслей права. Это в первую очередь регулирование доступа к трубопроводам и их использования, договоры строительного подряда, подряда на выполнение проектных и изыскательских работ, поставки товаров, энергоснабжения и др. Вместе с тем существенная часть правоотношений в сфере магистрального трубопроводного транспорта до сих пор не урегулирована законом. В первую очередь это договорные отношения транспортировки нефти, газа и нефтепродуктов.

Трубопроводное право можно рассматривать в трех аспектах: как научную дисциплину, как учебную дисциплину и как отрасль законодательства.

Трубопроводное право как научная дисциплина представляет собой систему знаний о трубопроводном праве как отрасли (подотрасли) права. Предметом этой науки должно быть в первую очередь определение места трубопроводного права в системе права, установление понятийного аппарата, раскрывающего специальную терминологию и характеризующего организационные и технические особенности отношений магистрального трубопроводного транспорта, договорных отношений при перемещении транспортируемой продукции (поставка, транспортировка, хранение и др.), анализ и обобщение правотворческой и правоприменительной практики, история развития трубопроводного права, изучение зарубежного опыта правового регулирования трубопроводного права.

Трубопроводное право как учебная дисциплина подразделяется на Общую и Особенную части. В Общую часть включены понятия о предмете, методе, источниках, субъектах и объектах трубопроводного права. В целом они совпадают с аналогичными понятиями теории права, но конкретизированы и отражают организационно-правовую, экономическую и технико-технологическую специфику трубопроводного права. К Общей части отнесено рассмотрение организационных, технических и экономических особенностей функционирования объектов трубопроводного транспорта, их роль и значение в топливно-энергетическом комплексе России.

Особенная часть трубопроводного права конкретизирует нормы Общей части, развивает и детализирует их, а также содержит специальные нормы и правовые институты, отражающие особенности правоотношений трубопроводного транспорта. Значительное место в этой части уделяется характеристике форм и методов государственного регулирования отношений в сфере магистрального трубопроводного транспорта.

В Особенную часть включены также разделы, в которых сгруппированы нормы и правовые институты, регулирующие отношения в области:

— сооружения магистральных трубопроводов;

— использования магистральных трубопроводов;

— тарифной политики;

— формирования договорных отношений в трубопроводном транспорте;

— поставки и транспортировки нефти и газа и нефтепродуктов;

— промышленной безопасности и охраны магистральных трубопроводов;

— землепользования при сооружении и эксплуатации магистральных трубопроводов;

— воздействия магистральных трубопроводов на окружающую среду;

— ответственности за нарушение законодательства о магистральном трубопроводном транспорте.

Трубопроводное право как отрасль законодательства представляет собой систему источников трубопроводного права. Принципы ее формирования являются общими для всех отраслей права. Отличие состоит в основном в качественном наполнении отдельных видов и групп законодательных и нормативных правовых актов.

В основе этой системы, естественно, должен лежать федеральный закон «О магистральном трубопроводном транспорте».

Российский законопроект «О МТТ» по объему и широте рассматриваемых вопросов существенно полнее, чем упомянутые выше аналогичные законы стран СНГ и зарубежных государств.

Отечественный законопроект состоит из 10 разделов:

— Общие положения (8 статей);

— Государственное регулирование МТТ (5 статей);

— Техническая и экологическая безопасность (4 статьи);

— Развитие МТТ и строительство МТ (3 статьи);

— Функционирование и ликвидация МТ (9 статей);

— Особенности экономических отношений (3 статьи);

— Регулирование земельных отношений (3 статьи);

— Разрешение споров и ответственность (3 статьи);

— Международное сотрудничество (2 статьи);

— Заключительные положения (1 статья). Следует отметить, что законопроект создается не на пустом месте.

Отдельные вопросы регулирования МТТ в России решены в Гражданском и Земельном кодексах, Законе «О естественных монополиях», Кодексе об административных правонарушениях, Уголовном кодексе. Правительством и профильными министерствами принято несколько сотен специальных нормативных правовых актов.

В конце 1999 г. законопроект «О МТТ» был принят Госдумой в первом чтении и направлен на доработку с последующим внесением на рассмотрение во втором чтении.

Профильный комитет Госдумы провел за этот период большую работу по совершенствованию этого акта и, как представляется, смог успешно решить многие проблемы. В законе невозможно выделить главные и второстепенные вопросы, поскольку только комплексное их решение позволяет создать эффективно действующую систему. При этом, однако, можно выделить ряд положений (норм и институтов), имеющих принципиальное значение, к решению которых можно подходить с различных позиций. К ним в первую очередь следует отнести:

— государственное регулирование МТТ;

— право собственности на магистральные трубопроводы и их системы;

— порядок доступа пользователей к магистральным трубопроводам;

— условия пользования услугами МТТ (договоры, тарифы, инвестиции и др.).

В условиях рыночных отношений магистральный трубопроводный транспорт носит четко выраженный публичный характер. Это требование присуще внутреннему законодательству всех развитых стран Европы и Америки. Оно же является одним из условий политики глобализации экономики.

Вместе с тем стратегическое значение трубопроводного транспорта вообще, и особенно транспорта таких видов продукции, как нефть и газ, важно не только для экономики, но и для обеспечения национальной безопасности страны. Это обусловливает необходимость государственного вмешательства, контроля за функционированием системы магистральных трубопроводов. Не случайно именно это положение является одним из наиболее типичных препятствий и разногласий, которые приходится решать странам при заключении как двусторонних, так и глобальных (ВТО, ДЭХ, ГАТТ) соглашений.

Правомерность жесткого государственного регулирования определяется также спецификой и дискуссионностью трактовки принципа публичности в отношении магистрального трубопроводного транспорта. Этот принцип распространим на распределительный транспорт в полной мере. Об этом свидетельствуют нормы Гражданского кодекса РФ, устанавливающие публичный характер договорных отношений в сфере розничной (не оптовой. — А. П.) торговли, гостиничного сервиса услуг населению и др. При магистральном транспорте огромных объемов продукции дело обстоит иначе. Можно утверждать, что установление государственной регламентации деятельности компаний по МТТ независимо от форм собственности и правомерно, и необходимо.

Законопроект декларирует государственную и частную форму собственности на магистральные трубопроводы. МТТ является элементом федеральной энергетической системы. В связи с этим возникает необходимость регулирования взаимоотношений государственных компаний — собственников систем МТТ и частных собственников отдельных трубопроводов как на этапе сооружения трубопровода и подсоединения его к общей системе МТТ, так и в процессе функционирования всей системы.

В законопроекте достаточно детально описан механизм регулирования экономических взаимоотношений в области МТТ (инвестиции, тарифы и др.). При этом, по нашему мнению, необходимо усилить внимание на двух положениях.

Первое касается обеспечения надежности загрузки трубопровода в течение срока его службы, а это примерно 30 лет. Энергетическая стратегия России на период до 2020 г. предусматривает ввод в эксплуатацию ряда крупных магистральных трубопроводов, ориентированных на экспорт нефти и газа. Принимающее государство и инвесторы, естественно, при заключении договоров на их строительство потребуют от России гарантий загрузки. Современный горизонт прогнозирования развития сырьевой базы — всего 15 лет, а трубопровод должен работать не менее 30 лет. В то же время ситуация с сырьевой базой, особенно с нефтью, достаточно неопределенна. Общее декларативное положение в законопроекте о необходимости учета сырьевой базы недостаточно и может привести к очень серьезным последствиям для государства.

Второе положение касается учета в тарифах на перекачку так называемой инвестиционной составляющей. Вопрос в целом дискуссионный, но если его и принять, необходимо ввести норму, гарантирующую целевое использование такой инвестиционной составляющей. У нас есть уже печальный опыт введения в Федеральном законе «О недрах» специального фонда на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Его целевому использованию не помогло даже принятие специального федерального закона.

Требованию обеспечения недискриминационного доступа и его различным аспектам посвящено достаточно много публикаций. В законопроекте он представлен достаточно четко и сопровождается правовыми механизмами его решения. Упущен однако, по нашему мнению, один аспект — санкции за уклонение от выполнения этого требования.

В Кодексе об административных правонарушениях есть статья, устанавливающая санкции за «уклонение от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры» (ст. 9.13). Если учесть прямую зависимость и особенно практическую беспомощность особенно мелких нефтедобывающих компаний по отношению к мощным собственникам систем МТТ, в отношении их напрашивается прямая аналогия с инвалидами. Для них введение ответственности собственников магистральных трубопроводов за уклонение от предоставления доступа к трубе, зафиксированное и в Законе «О МТТ», в КоАП РФ и УК РФ было бы благом.

Правоотношения между собственником магистральных трубопроводов и собственниками перекачиваемой продукции регулируются договорами, разрабатываемыми и заключаемыми в соответствии с нормами Гражданского кодекса. Наиболее сложным с правовой точки зрения является договор на транспортировку нефти. Главная проблема связана с тем, что грузоотправитель закачивает в трубопровод нефть одного качества, а получает на выходе нефть другого качества. Это, пожалуй, единственный случай так называемой обезличенной транспортировки. ГК РФ предусматривает и регулирует правоотношения, связанные с хранением вещей с обезличиванием (ст. 890). Применительно к транспортировке эта особенность не предусмотрена.

В прямом виде ГК РФ не содержит норм, регулирующих договор транспортировки. Различные авторы предлагают использовать нормы договора перевозки (гл. 40), энергоснабжения (гл. 30, § 6), возмездного оказания услуг, транспортной экспедиции (гл. 41) и даже переработки (ст. 220). При отсутствии четкого указания на тип договора ГК РФ предоставляет право участникам гражданского оборота самим формулировать условия договора (ст. 421 «Свобода договора»). Однако эта «свобода» в условиях монопольного характера МТТ создает предпосылки для нарушения принципа недискриминационного доступа к «трубе». Учитывая это, в законопроекте необходимо урегулировать эту проблему, установив, например, требование использования типовых договоров транспортировки, разрабатываемых и утверждаемых уполномоченным органом федеральной исполнительной власти.

Перспективы развития отечественного нефтегазодобывающего комплекса связаны с освоением нефтяных и газовых месторождений, расположенных в зоне континентального шельфа России. Эта зона находится вне пределов государственной территории, и все отношения, в частности связанные со строительством и эксплуатацией магистральных трубопроводов в этой зоне, регулируются нормами Федерального закона «О континентальном шельфе» и нормами международного права, которые в зоне отечественного шельфа предусматривают право иностранных государств и лиц осуществлять определенные действия, например прокладывать подводные кабели и подводные трубопроводы. Россия осуществляет на континентальном шельфе суверенные права в целях разведки и разработки месторождений, но только исключительное право разрешать создание и эксплуатацию сооружений, в т. ч. подводных кабелей и трубопроводов. Все эти юридические тонкости, связанные с применением норм международного морского права, а также «морские» особенности сооружения и эксплуатации подводных сооружений и трубопроводов, более жесткие экологические требования, особенно при разливах нефти, должны найти отражение в законопроекте «О МТТ».

В разделе, регулирующем промышленную безопасность, целесообразно предусматривать по аналогии с Федеральным законом «О газоснабжении» требование осуществлять прогнозирование вероятности возникновения аварий и катастроф на объектах МТТ. Соответствующие нормы, правила и методики должны утверждаться федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности. То же касается мероприятий, направленных на предотвращение актов и последствий террористической деятельности.

Поскольку целый ряд норм, регулирующих правоотношения в сфере МТТ, содержится в действующих законах, и в первую очередь в Федеральном законе «О газоснабжении», в законопроекте «О МТТ» необходимо предусмотреть требование приведения их в соответствие с этим Законом. Причем это касается не только содержания самих норм, не менее важна их редакция в терминах Закона «О МТТ». Практика судебных разбирательств убедительно показывает, что любые, на первый взгляд несущественные, терминологические различия приводят к серьезным коллизиям.

В заключение можно утверждать, что принятие Федерального закона «О МТТ» поставит последнюю точку в признании трубопроводного права как самостоятельного научного направления, самостоятельной учебной дисциплины, наконец, статуса самостоятельной подотрасли транспортного права.

Литература

1. Устав Горный Российской империи. СЗРИ, 1893 г. Факсимильное издание. М.: ИКИ, 2004.

2. Ларин И. Г. Правовой режим имущества органов трубопроводного транспорта. Сб. статей: «Правовые аспекты совершенствования хозяйственного механизма». М.: Изд. ИГ и ПАН СССР, 1979.

3. Плиев Э. Г. Правовое регулирование снабжения газом. 1974.

4. Садиков О. Н. Правовые вопросы газоснабжения. М.: Госюриздат, 1960.

5. Федеральный закон от 17 августа 2005 г. N 147-ФЗ «О естественных монополиях» // СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426.

6. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 1 16-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.

7. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 222.

8. Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.

9. Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ «Земельный кодекс РФ» // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

10. Перчик А. И. Трубопроводное право. М.: Нефть и газ, 2002. 368 с.

11. Егиазаров В. А. Транспортное право: Учеб. пособие. М.: Юридич. лит., 1999.

12. Кейлин А. Д., Виноградов П. П. Морское право. М., 1939.

13. Крылов С. Б. Воздушное право СССР. Л., 1933.

14. Тарасов М. А. Транспортное право. Ростов, 1968.

15. Транспортное право. Водное, железнодорожное: Учеб. пособие. М.: Былина, 1999.

16. Новиков В. М., Иваницкий Н. М. Основы транспортного права. Железнодорожный транспорт. Учеб. для вузов. М.: Транспорт, 1997.

17. Романович А. Н. Транспортные правоотношения. М., 1984.

18. «Об общеотраслевом классификаторе отраслей законодательства». Утв. Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2171.

19. Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 «Классификатор правовых актов» // СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1260.

——————————————————————