ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБВИНИТЕЛЕЙ
А. В. КУДРЯШОВА
Кудряшова Алла Владимировна, прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами прокуратуры Костромской области, аспирант Костромского государственного университета им. Н. А. Некрасова.
В статье рассматриваются вопросы, связанные с необходимостью совершенствования информационно-аналитического обеспечения органов прокуратуры. Автор предлагает комплекс мер для повышения эффективности сбора, хранения, распространения и внутриведомственного использования информации.
Information and analytical support of the activities of public prosecutors A. V. Kudryashova
The article examines the issues connected with required improvement of information and analytical support of the prosecutorial authorities. The author proposes a package of measures to enhance efficient collection, storage, dissemination and interdepartmental use of information.
Key words: information and analytical activities; public prosecution; information network; computer program.
Информационно-аналитическая работа — это основа, на которой базируется вся функциональная деятельность прокуратуры. В последние годы вопросы сбора, хранения, распространения, обработки и оценки информации в органах прокуратуры актуализируются. Это обусловлено в первую очередь повсеместной информатизацией как общества в целом, так и всех государственных структур, повышением требований к количеству, качеству и полноте собираемых сведений. Значительно увеличился объем информации и в органах прокуратуры, которая аккумулируется в виде статистической отчетности (постоянно растет количество отчетных форм, появляются новые учетные позиции), обобщений практики прокурорского надзора и других видов деятельности прокуратуры, состояния законности в различных сферах общественных отношений. В разы увеличилось количество постоянных заданий о представлении информации, поступающих в нижестоящие прокуратуры из Генеральной прокуратуры РФ, из прокуратур субъектов Федерации. Так, по самым скромным подсчетам, проведенным в прокуратуре Костромской области, прокуроры городов, районов на период 2010 — 2011 гг. обязаны представлять в прокуратуру области около 100 всевозможных видов информации, по которым установлены контрольные сроки, включающие в себя 10 форм статистических отчетов о проделанной работе (4 — ежемесячно, 6 — ежеквартально, 3 — раз в полугодие и год), а также 89 видов информации, обязательность представления которых установлена различными организационно-распорядительными документами вышестоящих прокуроров, решениями коллегиальных органов. И это не считая внеплановых заданий о представлении информации и обобщений прокурорской практики, которые регулярно поступают из вышестоящих прокуратур и содержат требования об их выполнении в весьма сжатые сроки. Такая информационная нагрузка на городских, районных прокуроров зачастую создает дополнительные трудности в осуществлении ими основной прокурорской деятельности. Сложившаяся ситуация характерна для всей системы прокуратуры, и на необходимость ее разрешения, в том числе путем принятия комплекса мер, направленного на сдерживание «административного диктата центрального аппарата», неоднократно обращалось внимание <1>. Следует отметить, что Генеральная прокуратура РФ постоянно указывает на недопустимость истребования от нижестоящих прокуратур излишних сведений, издает организационно-распорядительные документы по ограничению количества направляемых прокурорам внеплановых заданий <2>. Однако, несмотря на принимаемые меры, как правило, из отделов Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах продолжают поступать так называемые письма с просьбами изучить практику применения законодательства и провести соответствующее обобщение с последующим составлением и направлением аналитических справок. Подобные действия, направленные на преодоление установленных ограничений, свидетельствуют о том, что проблемы сбора информации по актуальным вопросам прокурорской деятельности по-прежнему актуальны и требуют поиска новых подходов к их разрешению. ——————————— <1> См.: Мыцыков А. Самостоятельность прокуроров субъектов Федерации, подлинная и мнимая… // Законность. 1999. N 7. С. 5 — 9; Основы организации и управления в органах прокуратуры: Учебник / Под ред. проф. А. Ф. Смирнова. М.: Ин-т повышения квалификации руков. кадров Генпрокуратуры РФ, 2005. С. 111. <2> Регламент Генеральной прокуратуры РФ, утвержден Приказом Генерального прокурора РФ от 17 апреля 2008 г. N 67 (пп. 4.4, 4.11); информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 4 июня 2010 г. N 20-16-2010.
В настоящее время в прокуратуре принимаются меры для более эффективной работы с информацией: для служебного использования подключена сеть Интернет, создана закрытая информационная система органов прокуратуры (ИСОП), внедрены автоматизированные информационные комплексы «Надзор», «Статистика», «АРМ-Гособвинение» и др. Вместе с тем следует отметить, что имеющиеся информационные системы применяются не комплексно, не налажена система координации информационных потоков, в органах прокуратуры нет четкой концепции реформирования системы информационно-аналитического обеспечения, потребность в котором назрела, о чем свидетельствуют многочисленные высказывания ученых и практических прокурорских работников по решению этой проблемы <3>. ——————————— <3> См.: Ашурбеков Т. А. Организация информационно-аналитической и методической работы в органах прокуратуры (к истории вопроса и о перспективах развития) // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2009. N 1 (9). С. 13 — 19; Кизлык А. Информационное обеспечение прокуратуры: возможности и реальность // СПС «КонсультантПлюс»; Кебеков Т. Внедрение информационных технологий в организацию прокурорского надзора // Законность. 2010. N 11. С. 13 — 14; Перспективы совершенствования организации и деятельности органов прокуратуры / Беседа заместителя Генерального прокурора Российской Федерации С. Г. Кехлерова и проректора по науке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации д. ю.н. О. С. Капинус // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2009 N 6 (14). С. 6; Перебейнос Е. А. Организация информационно-аналитической работы в прокуратуре города, района // Мат-лы семинара по обмену опытом организации работы прокуратур городов, районов 19 октября 2007 г. Вып. 2. М., 2008; и др.
Так, В. Рябцев указывает на необходимость «усилить информационно-аналитическую, научно-консультативную, методологическую и методическую составляющие в общей структуре деятельности прокуратуры, в ее организационно-структурном построении, поднять ее на новый уровень» <4>. Т. Кебеков предлагает активнее внедрять в деятельность органов прокуратуры возможности видеоконференцсвязи. Есть и другие предложения <5>. Однако, как правило, предлагаемые меры в основном касаются общих вопросов организации информационно-аналитической работы и не охватывают конкретных видов и направлений деятельности прокуратуры. Наряду с этим значительное место в работе прокуратуры занимают такие виды деятельности, как надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и участие прокурора в рассмотрении уголовных дел судами, которые тесно связаны друг с другом, поскольку отражают в целом деятельность прокуроров в сфере уголовного судопроизводства. ——————————— <4> Рябцев В. П. Концептуальные аспекты развития координации правоохранительной деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2007. N 2 (2). С. 70. <5> Хатов Э. Б. Организация информационно-аналитической работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации: Методич. материалы к семинару. Академ. Генпрокуратуры РФ. М., 2010. С. 21.
Практика информационно-аналитической работы свидетельствует о том, что зачастую для проведения полноценного анализа, обобщения практики прокурорского надзора за органами предварительного следствия и участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами прокурорам явно недостаточно имеющихся в прокуратуре материалов надзорных производств по уголовным делам и традиционно ведущегося в прокуратуре журнала учета рассмотренных судом уголовных дел, поскольку собранные в них сведения не охватывают всех необходимых вопросов и существующие формы учета не позволяют эффективно работать с содержащейся в них информацией. Как показывают данные опроса <6>, примерно в половине прокуратур субъектов Федерации журнал учета рассмотренных судом уголовных дел ведется лишь на бумажном носителе, в остальных — на бумажном и электронном, однако лишь в 8% случаев электронный учет рассмотренных судом уголовных дел ведется с использованием специальной программы, позволяющей так или иначе упорядочить собираемые сведения. Чаще всего в журналах учета уголовных дел представлена весьма скудная информация: установочные данные обвиняемого, процессуальный порядок рассмотрения дела, фамилия государственного обвинителя, предложенная им квалификация, фамилия судьи и сущность принятого судом решения по делу, результаты рассмотрения этого дела вышестоящим судом. Лишь в 21% случаев в журнале учета указывается фабула уголовного дела, в 38% — сведения о гражданском иске, поданном в рамках уголовного дела, в 47% — причины изменения квалификации действий подсудимого, которые очень важны для обобщения практики поддержания государственного обвинения по любой категории дел. Вместе с тем 61% опрошенных прокурорских работников в качестве одного из главных условий повышения качества и эффективности работы государственных обвинителей назвали именно информационно-методическое обеспечение их деятельности, которое невозможно осуществить без сбора и анализа информации о практике поддержания государственного обвинения и результатах такой работы. Это подтверждает значимость надлежащего информационно-аналитического обеспечения деятельности государственных обвинителей. В свою очередь, информационно-аналитическое обеспечение деятельности прокуроров при судебном производстве по уголовным делам неразрывно связано с надзорной деятельностью прокуроров в досудебном производстве. ——————————— <6> Во время исследования в 2011 г. было опрошено 85 начальников подразделений прокуратур субъектов Федерации по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, их заместителей, старших прокуроров и прокуроров этих подразделений, 23 прокурорских работника, включенных в резерв кадров для выдвижения на должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров.
Поэтому проблема сбора, накопления, обработки и оценки информации о деятельности прокуроров в сфере уголовного судопроизводства могла бы быть решена путем создания специальной программы, содержащей единую систему учета направленных в суд уголовных дел с момента их возбуждения до вынесения судом окончательного решения по делу, позволяющей прокурору, к которому поступило уголовное дело с обвинительным заключением (актом), сразу же вносить в электронный журнал основные сведения об уголовном деле: установочные данные о личности обвиняемого, фабулу дела, справку по делу (по аналогии с содержащейся в обвинительном заключении), сведения о рассмотрении по делу жалоб участников процесса и заинтересованных лиц в порядке ст. ст. 124, 125 УПК РФ, изучении уголовного дела прокурором и его результатах, мерах прокурорского реагирования, принимавшихся в ходе расследования, в том числе возвращении уголовного дела в орган расследования для производства дополнительного расследования, и другую информацию. Остальные данные должны заполняться государственным обвинителем по результатам судебного рассмотрения уголовного дела. При этом необходимо предусмотреть такие учетные позиции, которые требуются при проведении обобщений судебной практики (юридическая квалификация действий виновного, практика применения норм уголовно-процессуального закона, назначения наказания), данные о поддержании государственного обвинения (по каким основаниям заявлялись ходатайства о возвращении дела прокурору, об исключении доказательств и какова была позиция государственного обвинителя по этим вопросам, какие меры принимались им для опровержения доводов защиты, какие сложности возникали в ходе доказательственной деятельности и как они разрешены, какова была позиция потерпевшего по делу и соответствовала ли она позиции государственного обвинителя, какие меры приняты для возмещения ущерба потерпевшему), а также об организации этой деятельности (данные о взаимодействии государственного обвинителя со следователем, работниками, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, вышестоящими прокурорами, когда и с кем согласована позиция государственного обвинителя об изменении квалификации действий подсудимого, имело ли место расхождение позиций государственного обвинителя и вышестоящего прокурора, соответствует ли позиция государственного обвинителя состоявшемуся судебному решению и др.). Программа учета должна быть разработана таким образом, чтобы позволяла делать быструю выборку: по составам преступлений, по расхождению позиции государственного обвинителя с состоявшимся судебным решением и другим значимым вопросам. Заметим, что эта программа не аналогична программе «АРМ-Гособвинение», которая представляет собой программный продукт для работы государственного обвинителя по конкретному уголовному делу, планирования и удобства доказательственной деятельности, подготовки к участию в судебных прениях, которую предлагается использовать для совершенствования организации работы государственного обвинителя <7>. Цель создания предлагаемой программы — комплексный учет работы прокурора по уголовным делам, направленным в суд, с момента их возбуждения до судебного рассмотрения для последующего проведения обобщений прокурорской практики, анализа результатов работы, оценки эффективности деятельности прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства. ——————————— <7> Суровцева Н. А. Организация работы по поддержанию государственного обвинения прокурорами в суде // СПС «КонсультантПлюс»; Андреев Б. В., Семенов В. В. Информационное обеспечение государственного обвинения по уголовным делам (АРМ-Гособвинение) // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2009. N 4 (12). С. 31 — 33.
С помощью этого программного продукта можно решить комплекс задач информационно-аналитического обеспечения внутриведомственной и внешнефункциональной деятельности органов прокуратуры: 1) вести полный учет уголовных дел, направленных в суд, собирать полную информацию по этим делам, которая может использоваться для проведения обобщений, выполнения заданий, разрешения жалоб участников процесса; 2) отследить правоприменительную (следственную и судебную) практику по уголовным делам, которая может использоваться как в соотношении, так и отдельно друг от друга при проведении обобщений, анализе работы прокуратуры; 3) оценить эффективность прокурорского надзора за предварительным расследованием уголовных дел (к примеру, путем соотношения жалоб участников уголовного судопроизводства, поданных в порядке ст. 124 УПК, не удовлетворенных прокурором, которые впоследствии были удовлетворены судом при обращении в порядке ст. 125 УПК; количества уголовных дел, возвращенных прокурором для производства дополнительного расследования в порядке п. 15 ч. 1 ст. 37 УПК и судом в порядке ст. 237 УПК; квалификации действий обвиняемого, предложенной органами предварительного следствия и впоследствии примененной судом, — для исключения случаев излишней квалификации, которая может повлечь реабилитацию осужденного, и т. д.); 4) оценить качество, эффективность работы государственного обвинителя (путем оценки сложности уголовного дела, которая определяется в зависимости от объема собранной органами предварительного следствия доказательственной базы, количества обвиняемых, признания или непризнания ими своей вины, активности защиты, которая оценивается в зависимости от количества ходатайств об истребовании и исследовании новых доказательств, исключении доказательств, собранных стороной обвинения, позиции государственного обвинителя по заявленным ходатайствам и доказательств, представленных прокурором в опровержение доводов защиты; путем сопоставления позиции государственного обвинителя в судебных прениях с содержанием состоявшегося судебного решения и т. д.); 5) оценить уровень организации работы по поддержанию государственного обвинения (своевременность поручения о поддержании государственного обвинения, организация взаимодействия государственного обвинителя с вышестоящим прокурором: подавались ли рапорты об обеспечении оперативно-розыскного сопровождения дела, о несогласии с содержанием обвинительного заключения и как они рассмотрены, как разрешена ситуация в случае несовпадения позиций государственного обвинителя и вышестоящего прокурора, какая реальная помощь оказана государственному обвинителю в доказательственной деятельности, доводились ли недостатки и нарушения уголовно-процессуального закона, допущенные в ходе предварительного следствия, до сведения следственных органов и т. д.); 6) оценить, насколько органами прокуратуры реализована такая цель деятельности органов прокуратуры, как защита прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре) в сфере уголовного судопроизводства: какие меры принимались работниками прокуратуры в целях обеспечения прав и законных интересов обвиняемого и потерпевшего, других заинтересованных лиц, были ли случаи удовлетворения их жалоб в порядке ст. ст. 124, 125 УПК, какие действия осуществлялись в целях обеспечения гражданского иска (наложение ареста на имущество обвиняемого в ходе досудебного производства, заявлял ли об этом ходатайство государственный обвинитель, обоснование государственным обвинителем материального ущерба и морального вреда, причиненных преступлением, в целях их последующего возмещения), приносились ли апелляционное, кассационное представления в целях устранения нарушений закона и т. д. Таким образом, предложенная информационная система позволила бы комплексно анализировать следственную и судебную практику, а также практику прокурорского надзора в досудебном производстве, поддержания государственного обвинения по уголовным делам и организации этой деятельности, оценить, насколько деятельность прокурора в уголовном судопроизводстве соответствовала целям и задачам органов прокуратуры, сделать соответствующие выводы, позволяющие принять меры для совершенствования и повышения эффективности прокурорской деятельности. Кроме того, программа значительно упростит работу с постоянно возрастающим объемом информации. Так, в случае поступления в прокуратуру заданий о проведении обобщений исполнителю будет достаточно лишь задать параметры поиска информации — и после этого выборка будет осуществляться автоматически. Такой подход снимет проблему проведения многочисленных тематических обобщений, плановых и внеплановых заданий, облегчит работу прокуроров. В перспективе необходимо создание общей для всех районных, городских прокуратур и прокуратуры соответствующего субъекта Федерации информационной сети, открытой для внутриведомственного использования, которая позволит работникам прокуратур субъектов Федерации получить непосредственный доступ к информации, содержащейся в информационной сети городских, районных прокуратур. Такая система поможет «разгрузить» работников прокуратур районного звена в работе, связанной с подготовкой ответов на задания по проведению обобщений прокурорской практики по уголовным делам, обеспечить быстрый доступ к необходимой информации по заданным параметрам поиска, эффективную работу с этой информацией, регулярное поступление информации в кратчайшие сроки. Одновременно, учитывая, что подобная система сбора, хранения и распространения информации будет применяться по всем видам деятельности прокуратуры, необходимо создание на уровне прокуратуры субъекта Федерации координирующего центра, обеспечивающего согласованность работы информационной системы. К примеру, может быть введена должность старшего помощника прокурора субъекта Федерации по информационно-аналитическому обеспечению, который будет выполнять роль диспетчера, следящего за правильностью ведения в прокуратурах районного звена электронного учета, своевременностью внесения сведений в информационную систему, направляющего информационные потоки в соответствующие подразделения прокуратуры субъекта Федерации, взаимодействующего с подразделениями Генеральной прокуратуры РФ по вопросам информационно-аналитического обеспечения, в случае необходимости проводящего выборку информации по вопросам организации и деятельности прокуратуры, проводящего отдельные обобщения. На наш взгляд, идея создания подобных информационных центров лишь на уровне Генеральной прокуратуры РФ, как это предлагается Т. Ашурбековым <8>, В. Рябцевым <9>, не обеспечит должного уровня информационно-аналитической работы, поскольку именно прокуратуры субъектов Федерации, будучи связующим звеном между городскими, районными прокуратурами и Генеральной прокуратурой РФ, являются координаторами внутреннего (внутрисистемного) взаимодействия и информационно-аналитическими центрами по реализации функций прокуратуры, оказывают направляющее воздействие на деятельность нижестоящих прокуратур и могут непосредственно влиять на результаты их работы. ——————————— <8> Ашурбеков Т. А. Указ. соч. С. 13 — 19. <9> Рябцев В. П. Указ. соч. С. 70.
В изложенном видится один из эффективных вариантов решения проблемы информационного обеспечения деятельности органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства.
Пристатейный библиографический список
1. Андреев Б. В., Семенов В. В. Информационное обеспечение государственного обвинения по уголовным делам (АРМ-Гособвинение) // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2009. N 4 (12). 2. Ашурбеков Т. А. Организация информационно-аналитической и методической работы в органах прокуратуры (к истории вопроса и о перспективах развития) // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2009. N 1 (9). 3. Кебеков Т. Внедрение информационных технологий в организацию прокурорского надзора // Законность. 2010. N 11. 4. Кизлык А. Информационное обеспечение прокуратуры: возможности и реальность // СПС «КонсультантПлюс». 5. Мыцыков А. Самостоятельность прокуроров субъектов Федерации, подлинная и мнимая… // Законность. 1999. N 7. 6. Перебейнос Е. А. Организация информационно-аналитической работы в прокуратуре города, района // Мат-лы семинара по обмену опытом организации работы прокуратур городов, районов 19 октября 2007 г. Вып. 2. М., 2008. 7. Рябцев В. П. Концептуальные аспекты развития координации правоохранительной деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2007. N 2 (2). 8. Суровцева Н. А. Организация работы по поддержанию государственного обвинения прокурорами в суде // СПС «КонсультантПлюс». 9. Хатов Э. Б. Организация информационно-аналитической работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации: Методич. материалы к семинару. Академ. Генпрокуратуры РФ. М., 2010.
