(Шереметова Г. С.) («Арбитражный и гражданский процесс», 2012, N 2)
ЮРИДИЧЕСКАЯ ПОМОЩЬ БЕСПЛАТНО: РОССИЙСКИЙ ВАРИАНТ <*>
Г. С. ШЕРЕМЕТОВА
——————————— <*> Sheremetova G. S. Free juridical assistance: russian variant.
Шереметова Галина Сергеевна, аспирантка кафедры гражданского процесса Уральской государственной юридической академии.
В статье анализируются существующие модели бесплатной юридической помощи, их преимущества и недостатки. Также рассматривается российская модель бесплатной юридической помощи, заложенная Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», и делается вывод о ее специфике.
Ключевые слова: бесплатная юридическая помощь, модели бесплатной юридической помощи, адвокат, государственное юридическое бюро, функции государства.
The article analyzes existing legal aid models, their advantages and disadvantages. Also the article reviews the Russian legal aid model, which was founded by the Federal Statute «About legal aid in Russian Federation». The author concludes that this model has specificity.
Key words: legal aid, legal aid models, advocate, state legal bureau, state functions.
15 января 2012 г. вступает в силу Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее — Закон). Закон предполагает установление основных гарантий прав граждан на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи, а также организационно-правовых основ формирования систем бесплатной юридической помощи. Таких систем предполагается две: государственная и негосударственная. К субъектам оказания юридической помощи в рамках государственной системы Закон относит федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения; государственные внебюджетные фонды; государственные юридические бюро. Также правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи могут наделяться адвокаты и нотариусы. К участникам негосударственной системы бесплатной юридической помощи отнесены юридические клиники и негосударственные центры бесплатной юридической помощи. Также Закон определяет круг субъектов, которым юридическая помощь может быть оказана бесплатно, виды юридической помощи и перечень вопросов, по которым она оказывается. В целом можно говорить о том, что принятым Законом заложена российская модель бесплатной юридической помощи. Отличается ли она от тех, которые уже функционируют в зарубежных государствах? Для ответа на этот вопрос рассмотрим существующие модели оказания юридической помощи. Исторически первыми возникли и развивались модель judicare и модель staff lawyers («штатных юристов») <1>. В рамках модели judicare бесплатную юридическую помощь оказывают адвокаты и частнопрактикующие юристы, которым государство в дальнейшем компенсирует затраты, связанные с оказанием юридической помощи. Встречаются две основные формы участия частнопрактикующих юристов в оказании помощи: judicare в чистом виде («pure judicare») и «дежурный адвокат» («duty counsel») <2>. ——————————— <1> Гибенс С. Методы изучения систем бесплатной юридической помощи: пример Бельгии // Бесплатная юридическая помощь: модели взаимодействия государства и гражданского общества (зарубежный и российский опыт): Сб. докладов. М., 2011. С. 9. <2> Rhudy Robert. Description and Analysis of Legal Aid Models / Legal Aid Models for Latin America. Цит. по: Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: Анализ международного и российского опыта: Сб. материалов. М., 2010. С. 167.
Модель штатных юристов отличается от модели judicare в основном по субъекту, оказывающему юридическую помощь. Ее оказывают нанятые исключительно для этих целей сотрудники, которые объединяются в какое-либо образование (офис, бюро и т. д.). В качестве достоинств модели judicare ученый-правовед Михаэль Зандер выделял следующие: 1) частнопрактикующие юристы имеют навыки, которые могут быть использованы на пользу малоимущим слоям населения: предоставляя юридическую помощь бесплатно, они выполняют ту же деятельность, что и при оплате клиентом их услуг; 2) частнопрактикующего юриста можно найти практически в любом уголке страны; 3) при обеспечении адекватного уровня оплаты работы модель judicare может сделать доступными для малоимущих услуги опытных юристов. Однако М. Зандер также отмечал, что данная модель не лишена недостатков, в качестве которых он указывал следующие: 1) существуют такие местности, где нуждаются в помощи юриста, но нет установленных офисов юристов; 2) опытность предполагает, что малоимущие могут разрешить с юристом все правовые проблемы, но проблемы, с которыми обращаются малоимущие, иного толка, зачастую частнопрактикующим юристам по той или иной причине не приходилось с ними работать; 3) частнопрактикующие юристы трудно адаптируются к условиям правовой реформы, а также они не считают, что легко иметь дело с правовыми проблемами в общественных интересах. Им намного комфортнее работать в традиционной форме: один на один клиент и юрист; 4) традиционные кодексы этики сдерживают частных юристов от активной деятельности в сфере общественного образования относительно прав и юридических средств. С точки зрения М. Зандера, модель штатных юристов способна по крайней мере частично избежать или минимизировать эти недостатки: 1) офисы штатных юристов могут быть размещены где угодно; 2) штатные юристы способны предпринять меры в отношении правовой реформы, общественно ориентированной работы и общественного обучения <3>. ——————————— <3> Cappelletti M. Access to Justice and the Welfare State. Firenze, 1979. P. 28 — 30.
Кроме того, в качестве недостатков модели judicare специалистами называется то, что бюджет такой системы трудно планировать и контролировать, а также то, что сеть адвокатов и частных юристов в такой системе не выдерживает быстрого роста нагрузки по оказанию помощи, поскольку эти специалисты вовлечены и в предоставление юридических услуг на коммерческой основе <4>. Модель штатных юристов лишена подобных недостатков, однако и здесь есть свои проблемы. Во-первых, зачастую спорят о том, может ли данная модель обеспечить такой же уровень качества юридической помощи, какой достигается в модели judicare. Во-вторых, в рамках данной модели все расходы, связанные не только с оплатой труда юристов, но и с содержанием помещений, обеспечением нормального функционирования, финансируются за счет средств государственного бюджета. ——————————— <4> Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: анализ международного и российского опыта: Сборник материалов. С. 168.
Таким образом, у каждой из моделей есть свои плюсы и минусы. В стремлении выстроить наиболее эффективную модель бесплатной юридической помощи государства стали создавать «смешанные» модели. Движение в сторону сочетания достоинств различных моделей появилось в начале 1970-х годов в Швеции и в канадских провинциях Квебек и Манитобо <5>. ——————————— <5> Cappelletti M. Access to Justice and the Welfare State. Firenze, 1979. P. 8.
Относительно смешанных моделей оказания бесплатной юридической помощи М. Каппеллетти отмечал, что важным и сложным для решения вопроса является определение надлежащего баланса между моделями judicare и staff lawyers. С одной стороны, необходимо распределить финансирование. Однако еще сложнее решить, каким образом разграничить сферу деятельности юристов государственных и частнопрактикующих. При этом исходя из анализа существующих на тот момент моделей бесплатной юридической помощи он выделял два варианта: абсолютная свобода выбора юриста клиентом и нормативно установленное разделение по категориям вопросов <6>. ——————————— <6> Op. cit. P. 9.
Несомненно, смешанная модель юридической помощи имеет свои преимущества: наличие конкуренции, что повышает качество оказываемой помощи; способность гибко реагировать на изменение обстоятельств; возможность специализации субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь, и др. Но при всех достоинствах и смешанная модель не лишена недостатков. К ним относят сложное администрирование, значительную административную нагрузку, возможные конфликты между адвокатским сообществом и службами юридической помощи <7>. ——————————— <7> Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: анализ международного и российского опыта. С. 170.
Как уже говорилось, российский закон о бесплатной юридической помощи выделяет две системы бесплатной юридической помощи: государственную и негосударственную. Исходя из анализа принятого Закона можно сделать следующий вывод. Закон заложил основы для формирования российской модели бесплатной юридической помощи, однако многое отдано на усмотрение субъектов Российской Федерации, поскольку именно они должны решить, каким образом будет участвовать государство в создаваемой модели. Именно на откуп региональных властей отнесено решение вопроса о том, какие функции возьмет на себя государство: будет ли это лишь функция организатора в создаваемой системе, либо организационные функции будут совмещаться с функциями по оказанию юридической помощи. Если рассматривать этот вопрос с точки зрения моделей оказания юридической помощи, то в модели judicare государство выполняет организационную функцию, осуществляя финансирование и контроль за оказанием бесплатной юридической помощи частнопрактикующими юристами (согласно положениям российского закона — адвокатами). Осуществление указанных функций может возлагаться как на уже созданный орган, так и на вновь образуемое учреждение. В модели staff lawyers государство берет на себя еще и функции оказания юридической помощи, для чего создает специальные «пункты» оказания юридической помощи (в российских условиях таким «пунктом» является государственное юридическое бюро). В смешанной модели оказания юридической помощи государству в лице уполномоченного органа (учреждения) необходимо, помимо прочего, выполнять функцию координации деятельности «государственных» и частнопрактикующих юристов. В рассматриваемом Законе заложен вариативный подход к определению основных действующих субъектов в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи. При ее оказании лишь сотрудниками государственного юридического бюро будет реализована модель «штатных юристов», поскольку государственные юридические бюро будут являться казенными учреждениями субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 17 Закона). Если региональные власти посчитают наиболее эффективным оказывать юридическую помощь с привлечением лишь адвокатского сообщества, то можно говорить о том, что в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи будет реализована модель judicare. При сочетании усилий тех и других закладывается смешанная модель. Как верно отмечает английский исследователь Р. Смит относительно моделей бесплатной юридической помощи, «нет единственно правильного ответа — есть только модели, оптимально приспособленные к конкретным специфическим условиям» <8>. Возможно, заложенная в Законе вариативность при определении основных действующих субъектов государственной системы бесплатной юридической помощи положительно повлияет на эффективность этой системы, поскольку в таком случае у субъектов Российской Федерации есть возможность учитывать существующие на их территории условия (плотность населения, экономическая развитость, географическое расположение населенных пунктов и т. д.). При этом все же есть опасения, что регионы не будут весьма оперативны в решении всех возложенных на них вопросов, особенно если вспомнить, как принимались региональные нормативные акты в развитие статьи 26 Федерального закона «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Российской Федерации». Согласно данной статье, регулирующей предоставление адвокатами бесплатной юридической помощи, перечень документов, необходимых для получения такой помощи, определяется нормативными актами субъектов Российской Федерации. На протяжении нескольких лет одной из основных проблем при предоставлении бесплатной юридической помощи являлось отсутствие подобных региональных актов <9>. Сейчас принятый Закон устанавливает единый для всей страны перечень необходимых документов, подтверждающих право на получение бесплатной юридической помощи. Однако на усмотрение субъектов Российской Федерации отданы другие немаловажные вопросы, и оперативность в их решении сыграет огромную роль в создании эффективной системы бесплатной юридической помощи. ——————————— <8> Smith Roger. Legal Aid: Models Of Organization. URL: http://legalaidreform. org/resources. <9> См., напр.: Кривоносова О. Ю. Конституционное право на бесплатную юридическую помощь в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 147; Шереметова Г. С. Бесплатная юридическая помощь: перспективы правового регулирования // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. N 4; Ярков В. В. Конституция Российской Федерации и правосудие // Журнал российского права. 2009. N 4.
В то же время опыт Уральского федерального округа показывает, что субъекты Федерации, входящие в состав округа, активно включились в работу по подготовке к вступлению в действие рассматриваемого Закона. Проведенное 23 декабря 2011 г. совещание, организованное аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе, показало, что в основном регионы определились с моделью, которую они будут реализовывать на своей территории, и теми функциями, которые они готовы осуществлять в сфере бесплатной юридической помощи. При этом большинство регионов предпочло осуществлять оказание бесплатной юридической помощи через адвокатское сообщество, соответственно и в функции государства будет входить организация соответствующей деятельности. Данный подход представляется разумным, поскольку 15 января 2012 г. уже должна начать функционировать система юридической помощи, а для создания государственного юридического бюро данного промежутка времени может оказаться недостаточно. В то же время решение оказывать бесплатную юридическую помощь с привлечением адвокатов может быть удачным лишь на первом этапе. В последующем же представляется более рациональным внедрение смешанной системы, а именно оказание бесплатной юридической помощи посредством усилий адвокатов и сотрудников государственного юридического бюро. Этот вариант имеет как минимум следующее преимущество. В многонаселенных пунктах адвокаты имеют большую нагрузку. В этой связи налицо конкуренция между оказанием юридической помощи, оплачиваемой государством, и юридической помощью, оплачиваемой клиентом самостоятельно. В то же время в малонаселенных пунктах содержание штата юристов для оказания бесплатной юридической помощи экономически не выгодно. Сочетание работы адвокатов (в малонаселенных пунктах в настоящее время практически в любом уголке страны есть адвокаты) с работой государственных юридических бюро (в многонаселенных пунктах) позволило бы снять подобного рода проблемы. Это не означает, что предлагается не использовать потенциал адвокатского сообщества и в больших населенных пунктах. В таких случаях представляется необходимым разделить функции государственных юристов и адвокатов. Например, первичную юридическую помощь (консультирование, составление документов правового характера) поручить государственному юридическому бюро, а представительство граждан в судебных и иных органах и организациях — адвокатскому сообществу. В заключение хотелось бы отметить, что рассматривались лишь два основных субъекта оказания бесплатной юридической помощи, которые действуют в рамках государственной системы юридической помощи. В то же время в рамках данной системы действуют и другие субъекты (нотариусы, представители органов государственной власти, государственных внебюджетных фондов). А также Закон содержит положения о поддержке негосударственной системы юридической помощи. Такого рода многообразие субъектов, с одной стороны, положительно, поскольку делает бесплатную юридическую помощь более доступной для граждан. С другой стороны, такое многообразие может вызвать путаницу у населения. Поэтому во избежание подобной проблемы, а также для более эффективного функционирования модели в целом уполномоченному федеральному органу и региональным органам необходимо приложить усилия для координации деятельности всех субъектов оказания помощи, сделать доступной информацию о том, кто, где, когда и по каким вопросам оказывает юридическую помощь, кому она может быть оказана и в каком виде. В этих целях можно использовать интернет-ресурсы (однако подобные меры не всегда эффективны, учитывая специфику потенциальных получателей бесплатной юридической помощи), а также размещать информацию в местах, где она может быть востребована ее целевой аудиторией (например, в судах, органах социальной защиты населения, отделениях службы занятости населения и т. д.). Таким образом, можно сказать, что принятый Закон заложил основы для формирования российской модели бесплатной юридической помощи. Специфика данной модели будет заключаться в том, что в рамках России, имеющей большую площадь, значительные расстояния между населенными пунктами, их различную степень экономической развитости, нецелесообразно устанавливать единый образец, наоборот, вариативность, заложенная в Законе, имеет больший потенциал и при взвешенном подходе позволит выстроить работу по оказанию бесплатной юридической помощи наиболее эффективно.
