(Бусурина Е. О.) («Адвокатская практика», 2012, N 4)
ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СУДЕЙ И АДВОКАТОВ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ <*>
Е. О. БУСУРИНА
——————————— <*> Busurina E. O. Disciplinary liability of judges and lawyers: a comparative analysis.
Бусурина Елена Олеговна, МГЮА имени О. Е. Кутафина, аспирантка кафедры адвокатуры и нотариата.
Статья посвящена исследованию специальной дисциплинарной ответственности. В ней дается сравнительный анализ дисциплинарной ответственности судей и адвокатов.
This article investigates the issues of special disciplinary liability. The author provides a comparative analysis of the disciplinary responsibility of judges and lawyers.
Под дисциплинарной ответственностью понимают вид юридической ответственности, основным содержанием которой выступают меры (дисциплинарное взыскание), применяемые администрацией учреждения, предприятия к сотруднику (работнику) в связи с совершением им дисциплинарного проступка. Различают два вида дисциплинарной ответственности: общую и специальную. Общая дисциплинарная ответственность — это ответственность в рамках правил внутреннего трудового распорядка. Она может быть возложена на всех работников, за исключением тех, в отношении которых установлена специальная дисциплинарная ответственность. Общую дисциплинарную ответственность устанавливают ст. ст. 192 — 194 ТК РФ и правила внутреннего трудового распорядка конкретной организации. Специальная дисциплинарная ответственность — это ответственность, предусмотренная для отдельных категорий работников специальным законодательством, уставами и положениями о дисциплине. Такая ответственность предполагается только для конкретно определенных категорий работников на основании уставов и положений о дисциплине и специальных нормативных актов. Она характеризуется специальным субъектом дисциплинарного проступка, особым характером дисциплинарного проступка, специальными видами дисциплинарных взысканий, особым порядком наложения и обжалования дисциплинарного взыскания. Можно выделить несколько видов юридически значимых обстоятельств, которые подлежат доказыванию при применении специальной дисциплинарной ответственности. Первым видом специальных юридически значимых обстоятельств, подлежащих доказыванию при применении специальной дисциплинарной ответственности, является отнесение работника к специальным субъектам, которые привлекаются к дисциплинарной ответственности по особым правилам. Так, судьи и адвокаты привлекаются к дисциплинарной ответственности в особом порядке. Процедура привлечения адвоката к ответственности установлена Кодексом профессиональной этики адвоката, а судьи — Законом Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и Федеральным законом «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации». При этом общие нормы о дисциплинарной ответственности применимы к судьям в части, не противоречащей специальному законодательству о привлечении к ответственности данного вида. Во-вторых, обстоятельством, доказанность которого позволяет сделать вывод о применении специальной дисциплинарной ответственности, является наличие особого круга лиц или органов, наделенных правом привлечения к дисциплинарной ответственности. Например, привлечение к дисциплинарной ответственности судей осуществляют квалификационные коллегии по представлению председателя соответствующего суда. Дисциплинарное производство в отношении адвоката осуществляется только квалификационной комиссией и Советом адвокатской палаты, членом которой состоит адвокат на момент возбуждения такого производства. В-третьих, обстоятельствами, доказанность которых позволяет сделать вывод о применении специальной дисциплинарной ответственности, следует признать наличие дополнительных возможностей для обжалования дисциплинарных взысканий. В частности, помимо судебного, может существовать внесудебный порядок обжалования дисциплинарных взысканий, например, в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Так, решение региональной квалификационной коллегии судей о применении специальной дисциплинарной ответственности может быть обжаловано в Высшую квалификационную коллегию судей РФ, а затем и в судебном порядке. Решение совета адвокатской палаты по дисциплинарному производству может быть обжаловано адвокатом в судебном порядке. Доказанность обстоятельства одного вида позволяет сделать вывод о применении специальной дисциплинарной ответственности в отношении судей и адвокатов. Дисциплинарная ответственность судей в Российской Федерации регулируется такими нормативными актами, как Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» <1>, Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» <2> в их взаимосвязи с Положением о квалификационных коллегиях судей <3>, утвержденным Высшей квалификационной коллегией судей Российской Федерации 22 марта 2007 г., Кодекс судейской этики <4>, а также Федеральный конституционный закон «О дисциплинарном судебном присутствии» <5>. Порядок привлечения к такой ответственности судей Конституционного Суда РФ предусмотрен в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» <6>. ——————————— <1> Закон РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1792. <2> Федеральный закон от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (ред. от 03.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 11. Ст. 1022. <3> Вестник Высшей квалификационной коллегии судей РФ. 2007. N 2 (12). <4> Вестник ВАС РФ. 2005. N 2. <5> Собрание законодательства РФ. 2009. N 45. Ст. 5261. <6> ФКЗ от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» // Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
Однако следует обратить внимание на проблему отсутствия должного правового регулирования механизма дисциплинарной ответственности судей. Так, один из членов Совета судей, судья Конституционного Суда М. И. Клеандров, выступая по делу о судейской ответственности, отметил, что «самая главная проблема — это то, что у нас нет единого документа о дисциплинарной ответственности, который был, например, в РСФСР — развернутое, подробное положение. Да и сам институт дисциплинарной ответственности судей у нас появился только в 2001 г. — видимо, наши депутаты были романтиками и не думали, что судьи будут совершать проступки. Понятие дисциплинарного проступка судьи обязательно должно быть уточнено, слишком уж оно сейчас расплывчато» <7>. В Особом мнении <8> к Постановлению Конституционного Суда РФ от 20 июля 2011 г. N 19-П он отмечает, что «закрепленное в действующем законодательстве понятие «дисциплинарный проступок судьи» является неясным, нечетким, неопределенным (прежде всего — в сугубо юридическом понимании контекста) и многосмысленным. При этом его неопределенность столь высока, что делает законоположения, которыми оно провозглашено, несоответствующими Конституции Российской Федерации». ——————————— <7> URL: http://pravo. ru/review/view/57803. <8> Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 2011 г. N 19-П по делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 3, пункта 1 статьи 8 и пункта 1 статьи 12.1 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и статей 19, 21 и 22 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки А. В. Матюшенко.
Согласно ст. 12.1 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» дисциплинарное взыскание может быть наложено за совершение «дисциплинарного проступка (нарушение норм настоящего Закона, а также положений Кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей)»; а в ст. 11 главы 4 Кодекса судейской этики дисциплинарный проступок определяется путем обратной ссылки (нарушение норм Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» и положений настоящего Кодекса). По смыслу данной статьи «под дисциплинарным проступком, влекущим дисциплинарное взыскание в виде предупреждения или досрочного прекращения полномочий судьи, следует понимать не только нарушение норм названного Закона и положений Кодекса судейской этики, но и нарушение общепринятых норм морали, обязанностей при отправлении правосудия, правил поведения при исполнении иных служебных обязанностей и во внеслужебной деятельности» <9>. ——————————— <9> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 мая 2007 г. N 27 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей о привлечении судей судов общей юрисдикции к дисциплинарной ответственности» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. N 8.
В своем Постановлении Пленум Верховного Суда дает еще более широкую трактовку понятия «дисциплинарный проступок», чем законодатель. Так, руководствуясь данным указанием Верховного Суда, судьи, входящие в состав квалификационных коллегий судей, а также судьи Верховного Суда и судьи — члены Дисциплинарного судебного присутствия обязаны под дисциплинарным проступком судьи понимать все те, в неисчислимом множестве, нарушения общепринятых норм морали, обязанностей при осуществлении правосудия и правил поведения при исполнении служебных обязанностей и во внеслужебной деятельности, которые находятся за рамками урегулирования законом и Кодексом судейской этики. В Кодексе судейской этики регламентировано поведение судьи путем изложения общих требований, предъявляемых к поведению судьи (глава 1), правил поведения судьи при осуществлении профессиональной деятельности (глава 2), правил поведения судьи во внеслужебной деятельности (глава 3). Но несмотря на это, на наш взгляд, явно недостаточна нормативная регламентация понятий «правонарушение», «дисциплинарный проступок» для объективного решения вопроса о привлечении судьи к ответственности. Также не восполняет пробел в обычном понимании нормативного регулирования ответственности и закрепление в ст. 3 «Требования, предъявляемые к судье» Закона «О статусе судей в Российской Федерации» некоторых запретов и стандартов должного поведения, а также указание в ч. 5 ст. 8.1 данного Закона о том, что судья может быть привлечен к дисциплинарной ответственности в случае непредставления сведений или недостоверности сведений о доходах. Среди основных источников, регулирующих дисциплинарную ответственность адвоката, можно выделить Закон РФ от 31 мая 2002 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» <10> (далее — Закон об адвокатуре), Кодекс профессиональной этики адвоката <11>, а также Порядок рассмотрения и разрешения обращений в адвокатских образованиях и адвокатских палатах субъектов РФ <12>. ——————————— <10> Собрание законодательства РФ. 2002. N 23. Ст. 2102. <11> Российская газета. 2005. N 222. 5 октября. <12> Утвержден Советом Федеральной палаты адвокатов 6 июня 2006 г. (протокол N 6).
Необходимо обратить внимание на то, что ни в федеральном законодательстве, посвященном регулированию отношений, возникающих в связи с осуществлением адвокатской деятельности, ни в общеотраслевом законодательстве не содержится норм, раскрывающих понятия дисциплинарной ответственности, дисциплинарного проступка адвоката и закрепляющих меры дисциплинарной ответственности. Такие нормы можно найти в локальных нормативных правовых актах адвокатского сообщества. Закон об адвокатуре содержит норму, согласно с которой «за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих профессиональных обязанностей адвокат несет ответственность, предусмотренную данным Законом» (п. 2 ст. 7). Установленную этим Законом ответственность можно определить как дисциплинарную (или «корпоративную», «профессиональную»), поскольку она не относится ни к гражданской, ни к уголовной, ни к административной, а меры этого вида ответственности налагаются на адвокатов органами адвокатского самоуправления в порядке, определенном Законом об адвокатуре. Г. К. Шаров отмечает, что «корпоративная ответственность адвоката наступает за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязанностей перед доверителем по конкретному соглашению об оказании юридической помощи или обязанностей перед адвокатской палатой» <13>. ——————————— <13> См.: Страхование профессиональной ответственности адвокатов // Воронежский адвокат. 2005. Май. С. 4 — 9.
По мнению Р. Г. Мельниченко, современный российский адвокат не может быть привлечен к такому виду ответственности, как дисциплинарная. В своей монографии <14> он выделяет новый вид юридической ответственности — профессиональную ответственность, а также его подвид — профессиональную ответственность адвоката. Под профессиональной ответственностью автор понимает «возникшее из профессионального правонарушения правовое отношение между органами профессионального контроля и нарушителем, на которого возлагается обязанность претерпеть неблагоприятные для себя последствия за нарушение требований корпоративных норм» <15>. ——————————— <14> См.: Мельниченко Р. Г. Профессиональная ответственность адвоката: Монография. Волгоград, 2010. С. 168. <15> См.: Там же. С. 37.
Основным локальным нормативным правовым актом, содержащим нормы о дисциплинарной ответственности адвоката, является Кодекс профессиональной этики адвоката. В п. 1 ст. 18 Кодекса содержится норма, согласно которой «нарушение адвокатом требований законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре и настоящего Кодекса, совершенное умышленно или по грубой неосторожности, влечет применение мер дисциплинарной ответственности, предусмотренных законодательством об адвокатской деятельности и адвокатуре и настоящим Кодексом». Адвокатской палатой Республики Саха (Якутия) было принято Положение о дисциплинарной ответственности адвокатов <16>, определяющее особые условия соблюдения дисциплины адвокатами данной палаты и меры дисциплинарного воздействия в случаях нарушения таких условий. Согласно п. 1.3 «дисциплина адвокатов состоит в соблюдении ими порядка, правил и норм, установленных законодательством Российской Федерации, нормативными актами, решениями собраний Адвокатской палаты РС (Я), решениями Совета Адвокатской палаты РС (Я) и этических норм адвоката, учрежденных Всероссийским учредительным собранием адвокатов 31.01.2003: «…Под дисциплинарным проступком понимают «виновное нарушение дисциплины адвокатом, т. е. неисполнение или ненадлежащее исполнение адвокатом по его вине возложенных на него обязанностей. Дисциплинарным проступком также является виновное нарушение принципов адвокатской этики» (п. 2.1). ——————————— <16> URL: http:// adv-sakha. ru/ poleznaya-informaciya/ polozhenie-o-disciplinarnoj — otvetstvennosti — advokatov — advokatskoj — palaty-rs-ya.
В юридической литературе сформулировано понятие дисциплинарной ответственности адвоката как «особого вида юридической ответственности специального субъекта правоотношений, понимаемой в аспекте «позитивной ответственности» как имманентно присущее адвокату чувство долга и добросовестного отношения к своим обязанностям (добровольно исполняемым, в широком смысле, в интересах укрепления правового государства и авторитета адвокатуры), а в аспекте «ретроспективной ответственности» — как применяемая к адвокату в особом процедурном порядке мера взыскания (принуждения) за ненадлежащее исполнение профессионального долга» <17>. ——————————— <17> Женина М. А. Теоретические и практические проблемы дисциплинарной ответственности адвоката: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.
Таким образом, необходимо обратить внимание на отсутствие должного правового регулирования механизма дисциплинарной ответственности судей и адвокатов. Понятия «дисциплинарная ответственность», «дисциплинарный проступок адвоката» не раскрываются ни в федеральном, ни в общеотраслевом законодательстве. Также, на наш взгляд, явно недостаточна нормативная регламентация понятий «правонарушение», «дисциплинарный проступок» для объективного решения вопроса о привлечении судьи к ответственности. Исследуя основания привлечения судей к дисциплинарной ответственности, необходимо отметить своеобразие юридической техники Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации», особенности которой выражаются в отсутствии четко сформулированных оснований дисциплинарной ответственности судей, которые необходимо выводить логическим путем из содержания нескольких его статей. Так, в ст. 3 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации», содержащей требования, предъявляемые к судье, сформулированы определенные должностные ограничения и запреты. Представляется, что нарушение судьей хотя бы одного из перечисленных ограничений и запретов должно повлечь наложение дисциплинарного взыскания. К основаниям дисциплинарной ответственности можно отнести: неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей; занятие деятельностью, подпадающей под ограничение и запреты, связанные с замещаемой должностью; непреступное деяние, которое по своему характеру несовместимо с занимаемой должностью <18>. ——————————— <18> См.: Адушкин Ю., Жидков В. Дисциплинарная и административная ответственность судей: за и против // Российская юстиция. 2001. N 11. С. 24 — 26.
С точки зрения М. О. Сапуновой <19>, в ст. 12.1 Закона РФ «О статусе судей» (помимо указанного в ней дисциплинарного проступка) необходимо внести еще четыре самостоятельных основания дисциплинарной ответственности, а именно: профессиональные ошибки, допускаемые судьей систематически; занятие деятельностью, подпадающей под должностные ограничения и запреты; нарушение присяги судьи; совершение административного правонарушения. ——————————— <19> См.: Сапунова М. О. Юридическая ответственность судей в Российской Федерации: Теоретико-правовой анализ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук.
Если обратиться к анализу практики применения законодательства об основаниях привлечения судей к дисциплинарной ответственности, то необходимо отметить отсутствие единообразных подходов у квалификационных коллегий к оценке поведения судей. Нередко за аналогичные проступки один судья лишается полномочий, другой наказывается предупреждением, а в отношении третьего вообще не усматривается оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности. Между тем мы считаем, что необходимо выработать квалифицированное толкование соответствующих правовых норм, и это толкование должно единообразно применяться всеми квалификационными коллегиями и лицами, уполномоченными на внесение представлений. Иными словами, практика применения законодательства о статусе судей и об органах судейского сообщества должна быть квалифицированно единообразной. Ю. В. Романец, член Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации, председатель Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа, отмечает, что «отсылочный характер данной <20> статьи порождает неоднозначное понимание квалификационными коллегиями того, за какие нарушения судья может быть привлечен к дисциплинарной ответственности. Поэтому необходимо уделить особое внимание глубокой проработке проекта Кодекса судейской этики в данном аспекте. В нем должен содержаться полный перечень проступков, за которые судья может быть привлечен к дисциплинарной ответственности» <21>. ——————————— <20> Статья 12.1 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации». <21> Романец Ю. В. Обобщение практики применения квалификационными коллегиями судей законодательства о привлечении судей к дисциплинарной ответственности // URL: http://www. vkks. ru/ss_detale. php? id=1.
Однако необходимо отметить, что практически очень сложно определить и законодательно закрепить то многообразие проступков и деяний, которое можно отнести к дисциплинарным, — это и нарушение этики, морали, пристойного поведения и так далее. На наш взгляд, попытка на законодательном уровне прописать все виды проступков технически невозможна. Но в законе должны быть прямо указаны нарушения, влекущие прекращение статуса судьи. Закон об адвокатуре также не содержит четко сформулированных оснований для привлечения адвоката к дисциплинарной ответственности. Их необходимо выводить логическим путем из содержания статей Закона, а также из Кодекса профессиональной этики адвоката. Можно выделить несколько специфических условий привлечения адвоката к дисциплинарной ответственности. Во-первых, нарушение должно быть совершено умышленно или по грубой неосторожности. Во-вторых, не может повлечь применения норм дисциплинарной ответственности действие (бездействие) адвоката, формально содержащее признаки нарушения требований законодательства об адвокатской деятельности и Кодекса профессиональной этики, однако в силу малозначительности не порочащее честь и достоинство адвоката, не умаляющее авторитет адвокатуры и не причинившее существенного вреда доверителю или адвокатской палате. А также если в спорной с этической точки зрения ситуации адвокат действовал в соответствии с разъяснениями Совета Адвокатской палаты (п. 3 ст. 18 Кодекса). В-третьих, установлены давностные сроки привлечения к ответственности. Так, меры дисциплинарной ответственности могут быть применены к адвокату не позднее шести месяцев со дня обнаружения проступка адвоката, не считая времени болезни адвоката, нахождения в отпуске. Кроме того, меры дисциплинарной ответственности могут быть применены к адвокату, если с момента совершения им нарушения прошло не более одного года. Таким образом, необходимо отметить отсутствие четко сформулированных оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности, что приводит к отсутствию единообразных подходов у квалификационных коллегий и комиссий к оценке поведения судей и адвокатов. Дисциплинарные взыскания судей существуют в двух видах: 1) предупреждения; 2) досрочного прекращения полномочий судьи. Предупреждение — это мера юридической ответственности в виде официального порицания лица, совершившего дисциплинарный проступок, в целях правового воздействия на поведение субъектов для достижения определенной цели. Другая форма дисциплинарной ответственности судьи — досрочное прекращение полномочий. Это мера юридической ответственности в виде увольнения с должности лица, совершившего дисциплинарный проступок. С известным допущением можно сказать, что это своеобразный аналог увольнения по инициативе работодателя за однократное грубое нарушение обязанностей по службе. В отличие от приостановления полномочий, в этом случае присутствует большая ясность, так как прекращение полномочий судьи исключает возможность сохранить за собой административный пост в судебной иерархии, например председателя суда. Исключение из круга субъектов дисциплинарной ответственности судей Конституционного Суда Российской Федерации обусловливается нормой ст. 15 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», предусматривающей, что за совершение дисциплинарного проступка (нарушение норм настоящего Федерального конституционного закона, Федерального закона о статусе судей, а также положений Кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей) на судью Конституционного Суда Российской Федерации по решению Конституционного Суда Российской Федерации может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения; прекращения полномочий судьи. Таким образом, разница в дисциплинарной ответственности судей заключается в органе, осуществляющем ее наложение, и наименовании дисциплинарного взыскания: «досрочное прекращение полномочий судьи» — по Кодексу судейской этики, а также по Закону «О статусе судей в Российской Федерации»; «прекращение полномочий судьи» — по ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», — что объясняется иным статусом судьи Конституционного Суда Российской Федерации. При решении вопроса о мере дисциплинарной ответственности судьи учитываются все обстоятельства совершенного проступка, ущерб, причиненный авторитету судебной власти и званию судьи, личность судьи и его отношение к совершенному проступку. Отсутствие единообразной практики применения законодательства о привлечении судей к дисциплинарной ответственности привело к необходимости уточнения составов дисциплинарных проступков и оснований привлечения судей к дисциплинарной ответственности. Существующее законодательство «не дает исчерпывающую характеристику поведения, которое можно было бы считать несовместимым со званием судьи или не соответствующим его статусу» <22>. ——————————— <22> Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 2011 г. N 19-П по делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 3, пункта 1 статьи 8 и пункта 1 статьи 121 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и статей 19, 21 и 22 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки А. В. Матюшенко // СПС «КонсультантПлюс».
По поручению Правительства РФ <23> Минюст разработал проект поправок в ст. 12.1 Закона «О статусе судей в Российской Федерации» («Дисциплинарная ответственность судей»). Министерство предлагает ввести четыре вида дисциплинарного взыскания для судьи: предупреждение, выговор, понижение квалификационного класса и досрочное прекращение полномочий. ——————————— <23> Поручение Правительства Российской Федерации от 3 августа 2011 г. N ВВ-П4-5478 // СПС «КонсультантПлюс».
Председатель Высшего Арбитражного Суда А. Иванов отметил, что сейчас нет промежуточных мер для наказания судей — «либо немножко пожурили, либо сразу вышвырнули», однако «отрицать потребность в более подробном регулировании привлечения судей к дисциплинарной ответственности нельзя» <24>. ——————————— <24> URL: http://pravo. ru/review/view/65458.
Досрочное прекращение полномочий или отставка будут возможны только в случае совершения судьей грубого дисциплинарного проступка либо неоднократного (два и более за год) совершения «обычных» дисциплинарных проступков. При этом к грубым дисциплинарным проступкам согласно проекту закона относятся осуществление судьей деятельности, несовместимой со званием судьи; вынесение незаконного судебного акта, если его незаконность подтверждается вышестоящей судебной инстанцией; систематическое нарушение процессуальных сроков вследствие небрежности или профессиональной некомпетентности судьи; предоставление судьей заведомо недостоверных сведений о своем финансовом положении. Как отмечает президент Федеральной палаты адвокатов Е. Семеняко, «в действующей ныне статье 12.1 ответственность судей сформулирована невнятно, что позволяет дисциплинарному органу применять меры воздействия по своему усмотрению. Мы видим выход из создавшегося положения наполнением нормы, предусматривающей ответственность судьи, четкими и недвусмысленными основаниями. При этом формы ответственности должны быть более дифференцированы. В законе должны быть прямо указаны нарушения, влекущие прекращение статуса судьи. Это позволит исключить избирательное применение данной меры наказания в отношении тех судей, которые действуют независимо от чьих-то властных указаний, в соответствии с законом и личным убеждением. В то же время эта норма позволит судейскому корпусу безболезненно освобождаться от лиц, которые трактуют свою независимость как независимость от закона». На наш взгляд, нормы о дисциплинарной ответственности судей не должны быть разбросаны по актам разной юридической силы. Они должны быть компактно сосредоточены либо в специальном законе о дисциплинарной ответственности судей, что представляется оптимальным, если учесть предполагаемый объем регламентируемых отношений, либо в самом Законе РФ «О статусе судей в Российской Федерации», поскольку ответственность — конститутивный элемент правового статуса. Кодекс профессиональной этики адвоката устанавливает закрытый перечень мер, которые могут быть применены к адвокату в рамках дисциплинарного производства. Так, в соответствии с п. 6 ст. 18 мерами дисциплинарной ответственности могут являться: 1) замечание; 2) предупреждение; 3) прекращение статуса адвоката. Выбор меры дисциплинарной ответственности зависит от характера дисциплинарного правонарушения, которое было допущено адвокатом. Согласно абз. 2 п. 4 ст. 18 Кодекса профессиональной этики адвоката «при определении меры дисциплинарной ответственности должны учитываться тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, форма вины, а также иные обстоятельства, которые Советом признаны существенными и приняты во внимание при вынесении решения». Как отмечает Р. Г. Мельниченко, в данном случае действует так называемая «нераспределенная санкция» <25>. Она подразумевает, что к любому составу профессионального правонарушения адвоката может быть применена любая мера дисциплинарной ответственности. Поэтому Совет адвокатской палаты имеет полное право при идентичных ситуациях применить в отношении одного адвоката такую меру ответственности, как замечание, а к другому — прекращение статуса адвоката, что создает возможность злоупотреблений со стороны членов советов адвокатских палат. Кроме того, появляется вероятность создания ситуации, когда адвокатское деяние в одном регионе расценивается как правонарушение, а в другом — нет. ——————————— <25> См.: Мельниченко Р. Г. Профессиональная ответственность адвоката: Монография. Волгоград, 2010. С. 45.
Таким образом, отсутствие единообразной практики квалификационных комиссий и советов адвокатских палат делает затруднительным проведение градации профессиональных правонарушений адвокатов в зависимости от степени их тяжести. Замечание представляет собой наименьшую по степени тяжести меру дисциплинарной ответственности, применяемую к адвокату за совершение правонарушений, которые не влекут серьезных негативных последствий для доверителя. Предупреждение занимает промежуточное место между замечанием и прекращением статуса адвоката. Применение данной меры дисциплинарной ответственности является более строгой по сравнению с замечанием и обычно сопряжено с незнанием или несоблюдением адвокатом законодательства. Прекращение статуса адвоката является самой строгой мерой дисциплинарной ответственности, которая подлежит применению за совершение адвокатом наиболее серьезных по степени тяжести дисциплинарных правонарушений, и влечет следующие последствия: запрет осуществлять адвокатс кую деятельность и занимать выборные должности в органах адвокатской палаты и Федеральной палаты адвокатов (п. 3 ст. 17 Закона). Однако в правовом регулировании применения к адвокату меры дисциплинарной ответственности в виде предупреждения или замечания существует определенный пробел. Фактически между применением этих двух мер дисциплинарной ответственности нет различия. Поскольку помимо факта их наложения для адвоката не наступает никаких других неблагоприятных последствий. В целях введения правовой определенности назначения наказания за совершенное адвокатом дисциплинарное правонарушение представляется необходимым закрепить в Кодексе профессиональной этики адвоката последствия, которые возникнут при назначении адвокату той или иной меры дисциплинарного взыскания. Кроме того, необходимо определить последствия повторного совершения профессионального правонарушения в течение года с момента назначения дисциплинарного взыскания в виде замечания или предупреждения. На наш взгляд, разумно по аналогии с судейским сообществом закрепить норму, согласно которой одним из оснований прекращения статуса будет совершение адвокатом дисциплинарного проступка неоднократно (два и более за год). Также представляется необходимым, наряду с совершенствованием применения имеющихся мер дисциплинарной ответственности, рассмотреть возможность введения новых мер ответственности. Помимо указанного, существует неопределенность в вопросе о длительности применения такой меры профессиональной ответственности, как лишение статуса адвоката, а именно когда лицо, лишенное права осуществлять адвокатскую деятельность, может снова претендовать на получение статуса адвоката, и может ли вообще. Отсутствие нормативного регулирования вопроса о сроках действия меры дисциплинарной ответственности в виде лишения статуса адвоката может привести к отсутствию единообразия в процессе применения данной меры ответственности в адвокатских палатах субъектов Российской Федерации. Исходя из ст. 22 ФЗ «Об органах судейского сообщества» можно выделить следующие поводы для начала дисциплинарного производства: представление председателя соответствующего или вышестоящего суда либо обращение органа судейского сообщества о прекращении полномочий судьи в связи с совершением им дисциплинарного проступка, жалобы и сообщения, содержащие сведения о совершении судьей дисциплинарного проступка, поступившие в квалификационную коллегию судей от органов и должностных лиц, а также от граждан. Квалификационная коллегия судей в пределах своих полномочий может провести дополнительную проверку представленных материалов, запросить дополнительные материалы и заслушать объяснения соответствующих лиц об обстоятельствах совершения судьей дисциплинарного проступка. Для проведения самостоятельной проверки квалификационная коллегия судей образует комиссию из числа членов совета судей и членов квалификационной коллегии судей, а также представителей общественности и сотрудников аппарата квалификационной коллегии судей. Результаты проверки докладываются комиссией на заседании квалификационной коллегии судей, которая принимает решение по существу. Необходимо отметить, что ни ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», ни Закон «О статусе судей в Российской Федерации», ни Кодексом судейской этики не определены давностные сроки привлечения к ответственности, не урегулированы содержание процедур дополнительной проверки и другие материальные и процессуальные правила ответственности судей, регулируемые квалификационными коллегиями. В соответствии со ст. 25 Федерального закона от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» поступившие материалы должны быть рассмотрены Высшей квалификационной коллегией судей Российской Федерации не позднее трех месяцев, а квалификационными коллегиями судей субъектов Российской Федерации — не позднее одного месяца со дня их поступления в коллегию, если иные сроки не установлены федеральными законами. Институт давности привлечения к дисциплинарной ответственности для судей не предусматривается. Месячный срок со дня обнаружения и 6-месячный с момента совершения срок давности в соответствии со ст. 193 Трудового кодекса Российской Федерации на них не распространяются. По мнению В. Панкратова, давность совершения проступка может рассматриваться как смягчающее (влекущее, например, предупреждение), но не исключающее ответственность обстоятельство <26>. ——————————— <26> См.: Панкратов В. От дисциплинарной ответственности — к дисциплинарному судопроизводству // Российская юстиция. 2004. N 3. С. 47 — 55.
Решение о наложении на судью дисциплинарного взыскания принимается квалификационной коллегией судей, к компетенции которой относится рассмотрение вопроса о прекращении полномочий этого судьи на момент принятия решения. Компетенция квалификационных коллегий судей по наложению на судей дисциплинарных взысканий определена Федеральным законом «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации». В соответствии с этим Законом Высшая квалификационная коллегия судей налагает за совершение дисциплинарных проступков дисциплинарные взыскания на председателей, заместителей председателей федеральных судов (за исключением районных судов), а также на судей Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных арбитражных судов округов, арбитражных апелляционных судов и окружных (флотских) военных судов, членов Совета судей РФ и Высшей квалификационной коллегии судей РФ, председателей, заместителей председателей советов судей и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации. Квалификационные коллегии судей субъектов РФ налагают дисциплинарные взыскания на судей соответствующих судов, в том числе на председателей и заместителей председателей районных судов (ст. 12.1 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации», ст. ст. 17, 19 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»). Решение, принятое квалификационной коллегией судей, может быть обжаловано в судебном порядке либо в Высшую квалификационную коллегию судей РФ (в отношении решений квалификационных коллегий судей субъектов РФ) лицом, в отношении которого оно принято (ст. 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»). Законы N 4-ФКЗ, N 5-ФКЗ и N 246-ФЗ изменили указанный порядок обжалования решений квалификационных коллегий судей в части решений о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков, установив, что такие решения Высшей квалификационной коллегии судей РФ и квалификационных коллегий судей субъектов РФ могут быть обжалованы в специальный судебный орган — Дисциплинарное судебное присутствие в соответствии с федеральным конституционным законом. Дисциплинарное судебное присутствие является судебным органом, рассматривающим дела по жалобам (обращениям) на решения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков и принимающим окончательное решение по таким делам. Председатель Верховного Суда РФ и Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ могут обжаловать в Дисциплинарное судебное присутствие отказ Высшей квалификационной коллегии судей РФ или квалификационных коллегий судей субъектов РФ в удовлетворении представлений о прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков (ст. 6 Закона N 4-ФКЗ, ст. ст. 1, 2 Закона N 5-ФКЗ, п. 1 ст. 1, п. 3 ст. 3 Закона N 246-ФЗ). Если в течение года после наложения дисциплинарного взыскания судья не совершил нового дисциплинарного проступка, то он считается не привлекавшимся к дисциплинарной ответственности. В Кодексе профессиональной этики адвоката четко определены поводы для начала дисциплинарного производства (ст. 20): 1) жалоба, поданная в Совет другим адвокатом, доверителем адвоката или его законным представителем, а равно жалоба лица, обратившегося за оказанием юридической помощи, при отказе адвоката принять поручение без достаточных оснований, если оказание помощи было предусмотрено в порядке бесплатной юридической помощи (ст. 26 Закона об адвокатуре); 2) представление, внесенное в Совет вице-президентом адвокатской палаты либо лицом, его замещающим; 3) представление, внесенное в адвокатскую палату органом государственной власти, уполномоченным в области адвокатуры; 4) сообщение суда (судьи) в адрес адвокатской палаты. Каждый из указанных документов должен содержать такие сведение, как информация об адвокате, в отношении которого подается жалоба, информация о лице или органе, подающем жалобу, сообщение, в чем конкретно выразилось обжалуемое действий (бездействие) адвоката, обстоятельства, обосновывающие жалобу. Анонимные жалобы и сообщения на действия (бездействие) адвокатов не рассматриваются. При наличии определенных обстоятельств, таких как состоявшееся ранее решение Совета по дисциплинарному производству с теми же участниками по тому же предмету и основанию, состоявшееся ранее решение Совета о прекращении дисциплинарного производства, истечение сроков применения мер дисциплинарной ответственности, возможность дисциплинарного производства исключается. Целями дисциплинарного производства являются: 1) своевременное, объективное, справедливое, полное и всестороннее рассмотрение жалоб и их разрешение; 2) охрана сведений, составляющих тайну личной жизни лиц, обратившихся с жалобой, коммерческую и адвокатскую тайну; 3) достижение примирения между адвокатом и лицом, подавшим жалобу. Органами дисциплинарного производства являются квалификационная комиссия и совет адвокатской палаты, членом которой состоит адвокат на момент возбуждения такого производства. Дисциплинарное производство включает две стадии: 1) разбирательство в квалификационной комиссии адвокатской палаты субъекта РФ; 2) разбирательство в совете адвокатской палаты субъекта РФ. При этом обе стадии являются обязательными: дисциплинарное производство рассматривается в совете адвокатской палаты субъекта Российской Федерации вне зависимости от того, какое заключение вынесет квалификационная комиссия. Разбирательство в квалификационной комиссии состоит в том, что она дает заключение по возбужденному дисциплинарному производству на основании непосредственного исследования доказательств, представленных участниками производства до начала разбирательства, выслушивания их объяснений. По результатам разбирательства квалификационная комиссия вправе вынести одно из заключений, предусмотренных п. 9 ст. 23 Кодекса. Как было указано выше, вне зависимости от заключения квалификационной комиссии, даже в случае рекомендации совету прекратить дисциплинарное производство, совет адвокатской палаты рассматривает данную жалобу. По результатам исследования жалобы совет принимает окончательное решение по данному конкретному дисциплинарному производству. Решение совета должно быть мотивированным и содержать конкретную ссылку на правила профессионального поведения адвоката, предусмотренные законодательством об адвокатской деятельности и адвокатуре, Кодексом профессиональной этики адвоката, в соответствии с которыми квалифицировалось действие (бездействие) адвоката. О принятом решении совет обязан в 7-дневный срок в письменной форме уведомить адвоката и других участников дисциплинарного производства. Согласно п. 2 ст. 25 Кодекса профессиональной этики адвокат, привлеченный к дисциплинарной ответственности, может обжаловать решение совета адвокатской палаты в трехмесячный срок со дня, когда ему стало известно или он должен был узнать о состоявшемся решении. Несмотря на то что данная норма прямо не указывает на судебный порядок обжалования, расширительное толкование п. 5 ст. 17 Закона об адвокатуре, а также сложившаяся судебная практика подтверждают правильность данного вывода. Применительно к судебному обжалованию решений совета адвокатской палаты о привлечении адвоката к дисциплинарной ответственности важным является вопрос о пределах судебной проверки соответствующих решений. Как свидетельствует судебная практика, оценке подлежит только соблюдение процедуры дисциплинарного производства, установленной Кодексом профессиональной этики адвоката, а применение мер дисциплинарного воздействия является исключительной компетенцией совета адвокатской палаты. Адвокатура как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления и действует на основе принципов независимости, самоуправления и корпоративности. Поэтому, на наш взгляд, необходимо создание специального органа адвокатского сообщества, который был бы правомочен рассматривать дела по жалобам на решения советов адвокатских палат о прекращении статуса адвоката за совершение дисциплинарного проступка. Если в течение года со дня наложения дисциплинарного взыскания адвокат не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Совет вправе до истечения года снять дисциплинарное взыскание по собственной инициативе, по заявлению самого адвоката, по ходатайству адвокатского образования, в котором состоит адвокат. Материалы дисциплинарного производства хранятся в делах совета в течение трех лет с момента вынесения решения. В течение указанного срока участники дисциплинарного производства вправе знакомиться с этими материалами и делать из них необходимые выписки. По истечении указанного срока материалы дисциплинарного производства могут быть уничтожены по решению совета. Разглашение материалов дисциплинарного производства не допускается. Проведенное исследование дисциплинарной ответственности судьи и адвоката позволяет обобщить сделанные основные теоретические выводы. 1. Судьи и адвокаты привлекаются к специальной дисциплинарной ответственности. Она характеризуется специальным субъектом дисциплинарного проступка, особым характером дисциплинарного проступка, специальными видами дисциплинарных взысканий, особым порядком наложения и обжалования дисциплинарного взыскания. 2. Необходимо обратить внимание на отсутствие нормативно-правового закрепления понятий дисциплинарной ответственности судьи и адвоката, а также дисциплинарного проступка. 3. Исследуя основания привлечения судей и адвокатов к дисциплинарной ответственности, необходимо отметить своеобразие юридической техники, особенности которой выражаются в отсутствии четко сформулированных оснований дисциплинарной ответственности, которые необходимо выводить логическим путем из содержания статей. 4. Дисциплинарные взыскания судей существуют в двух видах: предупреждения и досрочного прекращения полномочий судьи. Мерами дисциплинарной ответственности адвоката могут являться: замечание, предупреждение и прекращение статуса адвоката. Однако необходимо обратить внимание на фактическое отсутствие различий между применением первых двух мер. Кроме того, необходимо определить последствия повторного совершения профессионального правонарушения в течение года с момента назначения дисциплинарного взыскания в виде замечания или предупреждения. На наш взгляд, разумно по аналогии с судейским сообществом закрепить норму, согласно которой одним из оснований прекращения статуса будет совершение адвокатом дисциплинарного проступка неоднократно (два и более за год). 5. В соответствии с федеральным конституционным законом был создан специальный судебный орган — Дисциплинарное судебное присутствие, рассматривающее дела по жалобам на решения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков и принимающее окончательное решение по таким делам. Право адвоката на обжалование решения совета адвокатской палаты по дисциплинарному производству предусмотрено п. 2 ст. 25 Кодекса профессиональной этики адвоката. Исходя из расширительного толкования п. 5 ст. 17 Закона об адвокатуре и судебной практики, решение совета адвокатской палаты может быть обжаловано в суде. Однако суд вправе проверить соблюдение процедуры дисциплинарного производства, но не применение конкретных мер дисциплинарной ответственности. Поэтому необходимо создание специального органа адвокатского сообщества, который был бы правомочен рассматривать дела по жалобам на решения советов адвокатских палат о прекращении статуса адвоката за совершение дисциплинарного проступка.
