Паламарчук Анатолий Владимирович, начальник главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации.
В статье раскрываются задачи и состояние прокурорского надзора за соблюдением социальных прав граждан.
Ключевые слова: прокурорский надзор, социальные права граждан, пресечение нарушений.
The activities of the prosecutorial authorities for supervision over exercise of social rights of citizens
A. V. Palamarchuk
The author reveals the missions and state of prosecutorial supervision over exercise of social rights of citizens.
Key words: prosecutorial supervision, social rights of citizens, suppression of violations.
Конституция провозглашает Российскую Федерацию социальным государством (ст. 7), один из главных признаков которого — забота всех институтов государственной власти о постоянном повышении уровня жизни граждан. Между тем реальное соответствие всем признакам социального государства нашей страной еще не достигнуто.
В свою очередь, вступление во Всемирную торговую организацию приведет к интенсивному включению России в глобализационные процессы. Наряду с внешнеэкономическими преимуществами этого события эксперты прогнозируют и возможность внутренних изменений на рынке труда, в области тарифов и др. Перед государством стоит важная задача — обеспечить стабильность системы социальной защиты населения в условиях переходного периода интеграции страны в мировое экономическое сообщество. Успешное решение этой задачи в немалой степени зависит от качества правозащитной деятельности прокуратуры и ее опережающей реакции.
В соответствии с положениями Закона о прокуратуре надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на протяжении двадцати лет остается одной из главных функций органов прокуратуры Российской Федерации (ст. 1). В основе этой деятельности лежит принцип открытости для гражданского общества. Результаты правозащитной работы всех звеньев органов прокуратуры постоянно освещаются в СМИ и на сайтах сети Интернет, налажен конструктивный диалог с представителями Общественной палаты Российской Федерации, правозащитными организациями. С 2007 г. между Генеральным прокурором РФ и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации действует Соглашение о формах взаимодействия по вопросам обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан. Результатом эффективного сотрудничества Генеральной прокуратуры с Федерацией независимых профсоюзов России стало расширение полномочий прокуроров в гражданском судопроизводстве в целях защиты социальных прав граждан.
Приказом Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее — Приказ N 195) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определен как основное направление деятельности органов прокуратуры (п. 1). Прокуроры обязаны осуществлять его независимо от поступления информации о нарушениях законности, используя для этого право участия в заседаниях законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также периодические проверки.
На основе всех доступных источников информации о правонарушениях прокуроры в рамках предоставленных законом полномочий должны принять исчерпывающие меры реагирования, в первую очередь для защиты прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите (п. 6 Приказа N 195).
В социальном государстве органы прокуратуры выполняют важнейшую правозащитную функцию, обеспечивая полноценную реализацию права на достойную жизнь и свободное развитие человека, включая охрану труда и здоровья людей, материнства, отцовства и детства, прав инвалидов и пожилых граждан. Практика показывает, что многие социально незащищенные граждане восстанавливают свои права именно на досудебной стадии, поскольку судебные процедуры сегодня весьма длительны и связаны со значительными материальными и временными затратами.
Органами прокуратуры в ходе практической работы по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в 2011 г. выявлено свыше 2,8 млн. нарушений закона, на незаконные правовые акты принесено 185 тыс. протестов, должностным лицам внесено более 330 тыс. представлений об устранении нарушений законов, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 255 тыс. виновных лиц, направлено в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды 777 тыс. исков (заявлений), подавляющее большинство из которых удовлетворено или прекращено ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора. По инициативе прокуроров к административной ответственности привлечено свыше 163 тыс. лиц, предостережено 53 тыс. лиц о недопустимости нарушения закона, возбуждено 13,9 тыс. уголовных дел.
Являясь специфичным и многогранным по сути, прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан охватывает широкий круг жизненно важных для общества и отдельно взятой личности вопросов. Поэтому тактика и методика его осуществления зависят от общей социально-экономической обстановки в государстве и поставленных руководством страны задач.
В связи с поручением Президента России Генеральной прокуратурой РФ приняты дополнительные организационные и практические меры, направленные на укрепление законности в социальной сфере в условиях оздоровления финансового и других секторов экономики. Средствами прокурорского надзора в большинстве случаев удалось восстановить нарушенные социальные права граждан.
Организован системный надзор за исполнением трудового законодательства, эффективно проводится работа по устранению нарушений в деятельности служб занятости населения по оказанию услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, в области социального обслуживания и пожарной безопасности, регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, товары и услуги организаций жилищно-коммунального комплекса.
Принятые органами прокуратуры меры существенно улучшили ситуацию с соблюдением прав граждан на вознаграждение за труд, способствовали снижению задолженности по заработной плате в организациях и учреждениях различных форм собственности.
Для усиления профилактической составляющей проводимых прокурорских проверок, восстановления нарушенных прав граждан и недопущения нарушений впредь прокуроры объявили должностным лицам около 5 тыс. предостережений о недопустимости нарушения закона. В интересах работников в суды общей юрисдикции подали около 385,8 тыс. заявлений о взыскании долга по заработной плате на общую сумму более 5,9 млрд. руб.; из них в настоящее время удовлетворено около 358 тыс. на сумму более 5,3 млрд. руб. Системная деятельность прокуроров по защите прав граждан на своевременную оплату труда приводит к оздоровлению сферы трудовых отношений.
Вопросы соблюдения трудовых прав граждан, в том числе занятости населения и оплаты труда, требуют постоянного мониторинга, так как эта проблема все еще не решена. Крайне важно проводить работу по выявлению латентных должников по оплате труда, активизировать надзор на предприятиях-банкротах. Во всех случаях необходимо добиваться привлечения к ответственности собственников и руководителей предприятий, виновных в невыплате зарплат и доведении предприятий до банкротства.
Органы прокуратуры проводят значительную работу в области защиты жилищных прав граждан, в том числе ветеранов, инвалидов, пенсионеров и других социально уязвимых категорий граждан.
Совместно с региональными органами власти успешно решается проблема обеспечения ветеранов Великой Отечественной войны собственным жильем: проводится комплексный мониторинг ситуации, включая проверки публикаций в средствах массовой информации, по его результатам прокуроры активно обращаются в суды с исковыми заявлениями. К примеру, прокурор Приморского края в судебном порядке оспорил незаконные решения администрации Артемовского городского округа об отказе в принятии на жилищный учет 11 участников Великой Отечественной войны. Суд поддержал позицию прокурора, все иски удовлетворены. В 2011 г. только в Волгоградской области 34 ветерана получили новое жилье благодаря вмешательству органов прокуратуры.
Всего в 2011 г. прокуроры выявили почти 173 тыс. нарушений законов в жилищной сфере, опротестовали 9430 незаконных правовых актов, из которых 8433 отменено и изменено. В адрес региональных органов государственной власти и местного самоуправления, организаций внесено 27543 представления, по результатам рассмотрения которых в отношении 13379 человек приняты меры дисциплинарного характера. В суды в интересах граждан направлено 42169 заявлений, большинство из которых удовлетворены. По постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 3788 виновных лиц, по материалам прокурорских проверок возбуждено 310 уголовных дел.
Масштабная проверка соблюдения прав инвалидов выявила целый пласт проблем, требующих реакции органов прокуратуры. Повсеместно вскрываются нарушения прав инвалидов на доступную безбарьерную среду. Многие жилые дома, объекты жизнеобеспечения и транспорта для них не приспособлены. Нарушаются права инвалидов на получение необходимых лекарств, технических средств реабилитации, санаторно-курортного лечения, назначение пенсий, пособий и иных выплат.
Несмотря на принимаемые меры, все еще не обеспечено выполнение требований законодательства, предъявляемых к учреждениям с круглосуточным пребыванием пожилых людей, инвалидов и других категорий граждан. Крайне важно предотвратить трагические ситуации, своевременно отреагировать на проблему.
Опыт предыдущих лет говорит о действенности прокурорского надзора за соблюдением требований федерального законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества. Предупреждению принятия незаконных нормативных правовых актов способствуют меры реагирования на стадии разработки и обсуждения их проектов. При этом особое внимание необходимо уделять законности правовых актов, регулирующих вопросы государственной поддержки социально уязвимых категорий граждан — ветеранов, инвалидов, пенсионеров.
Прокурорскими проверками вскрыты нарушения законодательства о негосударственном пенсионном обеспечении, затрагивающие права не только получателей социальных выплат, но и миллионов работающих граждан, принят комплекс мер прокурорского реагирования, в том числе уголовно-правового характера. Недопустимы ситуации, когда крупные негосударственные пенсионные фонды совершают злоупотребления с накопительной частью трудовых пенсий граждан. Прокурорского реагирования требуют случаи неправомерного перевода пенсионных отчислений граждан в отсутствие их волеизъявления из Пенсионного фонда России в негосударственные фонды. Генеральная прокуратура РФ внесла в Правительство РФ предложения по созданию эффективных механизмов контроля сферы негосударственного пенсионного обеспечения.
Исключительное значение имеет полноценная реализация конституционного права каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, полноценная реализация которого невозможна без надлежащего технического и санитарного состояния зданий, в которых расположены медицинские учреждения. Их износ в большинстве регионов составляет около 70 процентов. Значительная часть объектов здравоохранения не соответствует требованиям законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и техническим нормам, нуждается в текущем и капитальном ремонте, обеспечении мебелью, хозяйственным инвентарем, расходными материалами и иными средствами, необходимыми для качественного оказания населению медицинской помощи.
Оперативного и своевременного прокурорского реагирования требуют ситуации, когда небезопасные и некомфортабельные условия пребывания граждан в учреждениях здравоохранения угрожают их жизни и здоровью. В каждом случае необходимо давать правовую оценку деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, учреждений здравоохранения при осуществлении ими финансирования, содержания, строительства и ремонта зданий государственных и муниципальных медицинских учреждений. Следует не только добиться улучшения состояния законности при расходовании бюджетных средств, выделяемых на содержание, строительство и ремонт зданий медицинских учреждений, но и обеспечить гражданам доступность и качество медицинской помощи.
Перечисленные проблемы в сфере реализации социальных прав граждан требуют от прокуроров глубокого анализа и принятия адекватных правовых решений в рамках предоставленных законом полномочий, опираясь на богатый правоприменительный опыт, используя устойчивые формы делового сотрудничества и взаимодействия с контролирующими и правоохранительными органами, общественными и правозащитными институтами.
В целом реализация новых подходов к организации надзорной работы положительно повлияла на состояние законности в стране, включая его правозащитную составляющую. Вместе с тем общая ситуация в сфере обеспечения защиты социальных прав граждан остается сложной и требует максимальной концентрации усилий на «болевых» точках.
Важно помнить, что стратегическая цель работы органов прокуратуры — реальное устранение нарушений социальных прав граждан, измеряемое существенным улучшением состояния законности в этой сфере правоотношений. Достижение поставленной цели невозможно без упреждающего надзора и последовательного контроля за исполнением вносимых актов прокурорского реагирования. Анализ практики прокурорского надзора свидетельствует о том, что зачастую нарушения социальных прав граждан выявляются и при повторных проверках.
На постоянном контроле прокуроров должен быть широкий спектр жизненно важных вопросов: защита трудовых прав граждан, в том числе права на безопасные условия труда и вознаграждение за него, предотвращение проявлений принудительного труда; соблюдение права каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь; защита пенсионных, жилищных прав граждан, инвалидов, ветеранов Великой Отечественной войны; защита прав инвалидов, в том числе права на беспрепятственный доступ к объектам социальной и транспортной инфраструктуры, их прав на санаторно-курортное лечение, обеспечение средствами реабилитации и лекарствами; защита прав граждан как потребителей услуг ЖКХ; соблюдение требований законодательства о безопасности людей, проживающих в специализированных учреждениях; соблюдение законодательства при оказании поддержки многодетным семьям и инвалидам; исполнение судебных решений по всем категориям предъявляемых прокурорами исков в защиту социальных прав граждан.
Представляется, что в перспективе правозащитная деятельность органов прокуратуры в сфере защиты трудовых прав граждан должна приобрести новые формы и содержание, обусловленные интенсивной интеграцией России в правовое пространство стран Совета Европы.
Внимательный анализ международно-правовых норм показывает, что в мировой практике понятие «раб» с правозащитной точки зрения толкуется весьма широко — это любое лицо, которое не может по своей воле отказаться от работы. Так, ст. 4 Всеобщей декларации прав человека запрещает рабство и работорговлю во всех видах, провозглашая, что никто не должен содержаться в рабстве или подневольном состоянии. Аналогичные нормы содержатся в Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Российская Федерация как социальное государство взяла на себя обязательства обеспечить охрану труда и здоровья людей (ст. 7 Конституции). В связи с этим меры прокурорского реагирования следует направить на предупреждение, выявление и пресечение любых проявлений принудительного труда, в том числе труда под угрозой физического или психологического насилия, долговой кабалы, труда с нарушением условий договора, а также без отметок в трудовой книжке, труда без социальных гарантий, без выплаты зарплаты в натуральной (денежной) форме и т. д.
Концентрация усилий на решении перечисленных задач позволит нарастить профилактический эффект прокурорского надзора за соблюдением социальных прав граждан, максимально приблизиться к потребностям отдельной личности и общества в целом.
