ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В. В. АРИНИН
Аринин В. В., прокурор отдела по надзору за исполнением законов о промышленной и дорожной безопасности управления по надзору за исполнением законов о защите интересов государства и общества Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Современные темпы технологического развития производства, участившиеся случаи техногенных аварий выдвигают на первое место проблемы обеспечения промышленной безопасности.
Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее — Закон N 116-ФЗ) понятие промышленной безопасности опасных производственных объектов определено как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.
Названным Законом установлены правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, направленные на предупреждение аварий на данных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих такие объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.
Обязательные требования к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, работникам опасных производственных объектов, безопасности технологических процессов, порядку действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте в соответствии с п. 3 ст. 4 Закона N 116-ФЗ должны устанавливаться федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.
В настоящее время нормы и правила промышленной безопасности содержатся в многочисленных подзаконных нормативных правовых актах и нормативных документах, значительная часть которых был принята еще в советский период. Перечень нормативных правовых актов и нормативных документов, регулирующих вопросы промышленной безопасности по состоянию на 1 июля 2011 г., утвержден Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28 июля 2011 г. N 435, однако при его применении необходимо проверять, не утратили ли силу перечисленные в нем документы.
Разрозненность нормативно-правовой базы, отсутствие утвержденных в установленном порядке федеральных норм и правил в области промышленной безопасности создают существенные трудности в правоприменительной практике и организации прокурорского надзора.
Анализ результатов прокурорских проверок свидетельствует о распространенности нарушений законодательства о промышленной безопасности опасных производственных объектов.
Вопреки требованиям п. 2 ст. 2 Закона N 116-ФЗ опасные производственные объекты не регистрируются юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в соответствующем государственном реестре в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1998 г. N 1371 «О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов».
Например, Тульской прокуратурой по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах выявлены факты эксплуатации оборудования, не зарегистрированного в государственном реестре опасных производственных объектов, на предприятиях ОАО «Тульский патронный завод», ОАО «АК «Туламашзавод», ОАО «ТНИТИ».
Весьма распространенными являются нарушения хозяйствующими субъектами требований о лицензировании отдельных видов деятельности в области промышленной безопасности.
Прокуратурой Калининского района г. Чебоксары установлено, что ОАО «Текстильмаш», ООО «Компания «МАВИТ», ОАО «Трест 5» при отсутствии соответствующих лицензий эксплуатировали системы газопотребления предприятий, относящиеся к опасным производственным объектам.
Повсеместно прокурорами выявлялись факты эксплуатации без лицензий оборудования котельных, автозаправочных станций, в связи с чем принимались меры прокурорского реагирования, направленные на устранение нарушений законодательства о лицензировании.
Также предпринимателями не выполняются обязанности по обеспечению укомплектованности штата работников опасного производственного объекта в соответствии с установленными требованиями; допуску к работе на опасном производственном объекте лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе; обеспечению проведения подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности.
Например, прокуратурой Кемеровского района Кемеровской области установлено, что на шахте «Конюхтинская — Южная» ООО «Ровер» своевременно не прошли периодическую аттестацию знаний в области промышленной безопасности и охраны труда пять инженерно-технических работников, в том числе заместитель директора предприятия.
Не осуществляется производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. N 263. Сведения об организации производственного контроля и о работниках, уполномоченных на его осуществление, не представляются в органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Так, на шахте «Имени 7 Ноября» ОАО «Сибирская угольная энергетическая компания — Кузбасс» при численности работников более пятисот человек отсутствовала служба производственного контроля, не был разработан план мероприятий по обеспечению промышленной безопасности.
Не обеспечивается проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, сооружений и технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах. Допускается работа оборудования, не отвечающего требованиям промышленной безопасности.
Например, ООО «Шахта N 12» производило работы по добыче угля по проекту, не имеющему заключения экспертизы промышленной безопасности, в связи с чем по результатам проведенной по требованию прокурора г. Киселевска Кемеровской области проверки территориальным отделом Ростехнадзора в суд направлены материалы для решения вопроса о приостановлении деятельности шахты. Судом принято решение о привлечении ООО «Шахта N 12» к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ (нарушение требований промышленной безопасности) с назначением наказания в виде административного приостановления деятельности по производству горных работ на 90 суток.
В ходе проверки шахты «Абашевская» ОАО «Южкузбассуголь» установлено, что эксплуатация ленточного конвейера осуществлялась с неисправным устройством защиты, что привело к задымлению в выработках и могло повлечь возгорание и гибель людей.
У эксплуатирующих опасные производственные объекты организаций отсутствуют декларации промышленной безопасности; договоры обязательного страхования гражданской ответственности в соответствии с законодательством об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на таком объекте.
В частности, факт осуществления деятельности по разработке карьера Воротниковского месторождения полезных ископаемых при отсутствии договора обязательного страхования гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте выявлен Адыге-Хабльской межрайонной прокуратурой Карачаево-Черкесской Республики.
Не обеспечивается готовность к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии, в том числе отсутствуют планы по предупреждению, локализации и ликвидации последствий аварий, договоры на обслуживание с профессиональными аварийно-спасательными службами; не создаются резервы финансовых средств и материальных ресурсов для локализации и ликвидации последствий аварий; не производится обучение работников действиям в случае аварии. На многих объектах отсутствуют или находятся в неработоспособном состоянии системы наблюдения и оповещения об авариях.
Так, прокуратурой Гаврилов-Ямского района Ярославской области установлено, что ОАО «ГМЗ «Агат» не разработан план локализации аварийных ситуаций, в связи с чем прокурором возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ.
Своевременно не осуществляются мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах; не анализируются причины возникновения аварий и инцидентов, не принимаются меры по их устранению и профилактике; не ведется учет аварий, и информация о них не направляется в уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления.
Органы Ростехнадзора, уполномоченные на осуществление государственного надзора в области промышленной безопасности, в ряде случаев не располагают полными и достоверными сведениями о поднадзорных объектах, в связи с чем допускают факты включения в планы проверок ликвидированных и реорганизованных юридических лиц.
При организации и проведении проверок допускаются многочисленные нарушения законодательства о защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора), административного законодательства.
Без внимания остаются факты неисполнения эксплуатирующими опасные производственные объекты организациями обязанности по представлению в органы Ростехнадзора информации об организации производственного контроля.
Не всегда принципиально решается вопрос о привлечении к административной ответственности за нарушения требований промышленной безопасности юридических лиц и руководителей организаций, вместо этого к ответственности привлекаются лишь нижестоящие должностные лица.
Практически не реализуются предоставленные должностным лицам органов Ростехнадзора полномочия по внесению представлений о принятии мер по устранению причин административных правонарушений и условий, способствовавших их совершению.
Контроль исполнения выданных предписаний об устранении нарушений законодательства о промышленной безопасности осуществляется органами Ростехнадзора недолжным образом. Как правило, должностные лица ограничиваются получением информации от проверенных организаций о выполненных мероприятиях по исполнению предписаний, при этом внеплановые выездные проверки своевременно не проводятся. Эффективному контролю за устранением нарушений препятствует также сложившаяся практика выдачи органами Ростехнадзора предписаний без указания конкретных сроков их исполнения.
В течение последних пяти лет на территории страны сложилась устойчивая тенденция увеличения количества несчастных случаев и числа пострадавших граждан при использовании газа в быту. Так, в 2005 — 2011 гг. ежегодное число несчастных случаев возросло с 232 до 375, а количество пострадавших в них граждан с 336 до 664. Только в 2011 г. в результате нарушений в работе внутридомового газового оборудования, его неисправности и несоблюдения правил эксплуатации погиб 151 человек. В начале 2012 г. в авариях, имевших место в Астраханской, Белгородской, Волгоградской областях, городах Москве и Санкт-Петербурге, пострадало более 80 человек, сотни семей остались без жилья и средств к существованию.
Прокурорские проверки свидетельствуют о том, что зачастую причинами происшествий являются нарушения газоснабжающими организациями и специализированными организациями, осуществляющими техническое обслуживание газового оборудования, требований действующего законодательства о газоснабжении и промышленной безопасности.
Например, прокуратурой г. Горно-Алтайска Республики Алтай выявлены нарушения действующего законодательства при эксплуатации систем газоснабжения жилых домов N 2 и 6 по ул. Ленина, выразившиеся в наличии контакта газопровода с козырьком подъезда, признаков коррозии газопровода, утечек газа в местах резьбовых соединений, установке газового оборудования с нарушением правил пожарной безопасности. При проверке резервуарной установки сжиженного углеродного газа дома N 2 по Коммунистическому проспекту установлено отсутствие запорных устройств, препятствующих несанкционированному доступу посторонних лиц к данному опасному производственному объекту. С целью устранения выявленных нарушений внесено представление директору ОАО «Горно-Алтайгаз», осуществляющего обслуживание газового оборудования на указанных объектах.
Во многих субъектах Российской Федерации государственными жилищными инспекциями ненадлежащим образом реализуются полномочия по контролю за техническим состоянием внутридомового газового оборудования, соблюдением норм и правил его технического обслуживания и ремонта.
Зачастую вне поля надзорной деятельности органов Ростехнадзора остаются производственные здания и сооружения, места отдыха, объекты общественного питания, в которых самовольно используется газовое оборудование при отсутствии договоров с организациями, выполняющими работы по техническому обслуживанию и ремонту газопроводов и технических устройств.
При изложенных обстоятельствах вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о промышленной безопасности, надлежащим выполнением возложенных функций уполномоченными органами государственного контроля и надзора в данной сфере должны находиться на постоянном контроле руководителей органов прокуратуры.
В то же время необходимо исключить факты необоснованных отказов органам Ростехнадзора в проведении внеплановых проверок в сфере промышленной безопасности исключительно по формальным основаниям, без всесторонней оценки имеющихся данных о наличии угрозы безопасности жизни и здоровья граждан и возможности возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера.
