ВОПРОСЫ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
А. А. ГОЛОВИН
Головин А. А., начальник отдела Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, сохранение природных экосистем и поддержание соответствующего качества окружающей среды являются серьезной задачей в обеспечении экологической безопасности страны. Именно поэтому надзор в сфере экологии является одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры.
В целях обеспечения права каждого человека на благоприятную окружающую среду в соответствии с Указом Президента Российской Федерации в 2013 г. будет проводиться Год охраны окружающей среды.
Надзор в сфере экологической безопасности отнесен к одному из основных направлений надзорной деятельности органов прокуратуры. В России результативно действуют природоохранные прокуратуры, и их количество с каждым годом только увеличивается. Прокуроры предотвращают и пресекают экологические правонарушения, принимают меры по привлечению виновных лиц к ответственности и взысканию причиненного материального ущерба. В настоящее время в стране обеспечен эффективный механизм прокурорского надзора за исполнением законов в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
В 2011 — 2012 гг. органами прокуратуры России выявлено около 500 тыс. нарушений экологического законодательства. По инициативе прокуроров более 100 тыс. лиц привлечено к дисциплинарной и административной ответственности. Судами удовлетворено почти 50 тыс. заявлений в защиту права граждан на благоприятную окружающую среду на сумму около 1,7 млрд. руб. Возбуждено почти 2 тыс. уголовных дел.
В последнее время общегосударственный масштаб носит проблема лесных пожаров, которые ежегодно уничтожают сотни тысяч гектаров лесов, ценные природные комплексы, в результате которых гибнут люди, причиняется вред имуществу. Прокурорские проверки подтверждают, что должностные лица органов власти и местного самоуправления систематически не выполняют обязанности по обеспечению пожарной безопасности в лесах и расположенных в лесной зоне населенных пунктах.
В связи с распространенностью нарушений законодательства в части охраны лесов от пожаров Генеральный прокурор Российской Федерации подписал указание «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров», которым предписано считать указанное направление одним из приоритетных.
Результаты проведенных в 2012 г. проверок свидетельствуют о том, что в ряде субъектов на момент подготовки к пожароопасному периоду соответствующее обустройство лесов, системы и средства предупреждения и тушения лесных пожаров, а также мониторинг пожарной опасности в лесах не отвечали предъявляемым требованиям. Чиновники во многих случаях приступают к выполнению профилактических мероприятий только после вмешательства органов прокуратуры.
Прокуроры выявляют нарушения и в деятельности арендаторов лесных участков. Только в Томской области судами удовлетворено 55 исковых заявлений с требованием обязать лесопользователей произвести очистку мест рубок от порубочных остатков, доукомплектовать противопожарным оборудованием пункты сосредоточения средств пожаротушения. Аналогичные факты установлены в Республиках Бурятия, Тыва, Камчатском, Красноярском, Хабаровском краях, Архангельской, Брянской, Волгоградской, Иркутской, Кировской, Тверской и других областях.
Генеральной прокуратурой Российской Федерации установлено, что в ряде субъектов на территориях, находящихся в ведении Минприроды России, не в полном объеме выполняется задача сохранения природных комплексов, уникальных эталонных природных участков, историко-культурных объектов, имеющих экологическое, историческое значение, от различных антропогенных воздействий. Ситуация с охраной лесов от пожаров на землях особо охраняемых природных территорий усугубляется отсутствием администраций заказников и заповедников. При этом положения о них не приведены в соответствие с законом (в Архангельской области заказник «Сийский», в Ленинградской области заказник «Мшинское болото», в Чукотском автономном округе заказник «Лебединый», в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре заказники «Васпухольский», «Елизаровский»).
Комиссия Генеральной прокуратуры РФ, выезжавшая в Ханты-Мансийский автономный округ — Югру, установила, что в нарушение Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» заповедники и заказники округа по состоянию на 1 апреля 2012 г. не имели лицензий на осуществление деятельности по тушению лесных пожаров.
Кроме того, установлено, что Управлением Росприроднадзора по округу функции по контролю и надзору за использованием, защитой, воспроизводством и охраной лесов на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения исполняются не в полной мере. Аналогичные нарушения имеются в деятельности территориальных управлений Росприроднадзора по Республике Бурятия, Красноярскому краю и др.
В связи с ненадлежащим выполнением Минприроды России обязанностей по нормативно-правовому регулированию в указанной сфере, координации и контролю деятельности Росприроднадзора и его территориальных органов Генеральной прокуратурой РФ Министру природных ресурсов и экологии РФ внесено представление.
Всего в ходе надзорных мероприятий прокурорами в 2012 г. выявлено свыше 35 тыс. нарушений законов в названной сфере, по представлениям и постановлениям прокуроров к дисциплинарной и административной ответственности привлечено около 8 тыс. лиц.
Не менее актуальна проблема, связанная с обращением отходов производства и потребления. Прокурорские проверки показали, что большинство полигонов для складирования и захоронения отходов исчерпали свой ресурс и являются угрозой окружающей среде и населению.
В первом полугодии 2012 г. органы прокуратуры России выявили свыше 71 тыс. нарушений законов об отходах производства и потребления. По инициативе прокуроров около 15 тыс. лиц привлечено к дисциплинарной и административной ответственности. Судами удовлетворено более 7,4 тыс. заявлений прокуроров на общую сумму 17 млн. руб.
Повсеместно органы местного самоуправления не выполняют обязанности по сбору, вывозу, утилизации и переработке отходов производства и потребления. Так, прокуратурой Красноярского края направлено в суд 1329 заявлений о ликвидации несанкционированных свалок. Для взыскания с хозяйствующих субъектов платы за негативное воздействие на окружающую среду прокурорами края заявлено 364 заявления на сумму более 63 млн. руб.
Государственный экологический контроль в этой сфере, осуществляемый территориальными органами Ростехнадзора, Росприроднадзора, Роспотребнадзора и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, значительно ослаблен и не отвечает предъявляемым требованиям.
Во многих регионах уполномоченные органы функции по расчету и взысканию причиненного ущерба окружающей среде вследствие нарушений законодательства в сфере обращения с отходами не реализуют. Например, Управлением Росприроднадзора по Пермскому краю установлен факт загрязнения ООО «Иодобром» сточными водами Боткинского водохранилища. По оценке специалистов, ущерб окружающей среде составил 6 млн. руб. Вместе с тем контролирующий орган принял меры к возмещению ущерба только после вмешательства прокуратуры.
На протяжении длительного времени уровень загрязнения атмосферного воздуха в городах России остается высоким. При этом наибольшее количество населения проживает на территориях с высоким уровнем загрязнения воздуха диоксидом азота, взвешенными веществами, формальдегидом, фенолом, бензолом и свинцом.
Нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха носят распространенный характер, что свидетельствует о недостаточном государственном контроле в этой сфере. Зачастую меры к устранению нарушений принимаются только по требованию прокуроров.
Так, после обращения Горно-Алтайского межрайонного природоохранного прокурора в суд прекращена незаконная деятельность асфальтобетонного завода, расположенного в черте города. Судом подтверждено, что предприятие осуществляло выбросы в атмосферный воздух вредных веществ с превышением допустимых нормативов.
Превентивная направленность надзора необходима и в работе по надзору за исполнением законодательства об охране водных объектов. При этом от своевременной и, главное, эффективной реакции прокурора на бездействие органов государственной власти и местного самоуправления зависят как здоровье жителей нашей страны, так и сохранность водных ресурсов.
Всего в 2011 г. — первом полугодии 2012 г. прокурорами внесено более 3,8 тыс. представлений об устранении нарушений водного законодательства, по результатам рассмотрения к дисциплинарной ответственности привлечено около 2,5 тыс. лиц. По постановлениям прокуроров свыше 3,4 тыс. лиц привлечено к административной ответственности, судами удовлетворено более 2,5 тыс. заявлений прокуроров на сумму около 600 млн. руб. По материалам прокурорских проверок возбуждено свыше 20 уголовных дел.
Проведенный в Генеральной прокуратуре РФ анализ свидетельствует о распространенности нарушений указанного законодательства в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, водопользователей, а также о масштабном загрязнении водных объектов, в том числе являющихся источниками питьевого водоснабжения населения, в основном за счет сброса неочищенных сточных вод в такие объекты. Из общего объема стоков, сбрасываемых ежегодно в поверхностные воды на территории России, более 30% относится к категории загрязненных.
Вместе с тем органы местного самоуправления не выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению населенных пунктов очистными сооружениями. В результате отсутствия таких сооружений в селе Тамбовка Тамбовского района Амурской области осуществляется сброс неочищенных сточных вод в реку Гильчан, причиняемый при этом вред окружающей среде составляет 70 тыс. руб. в сутки. Суд по иску Амурского межрайонного природоохранного прокурора обязал предприятие в срок до 30 апреля 2013 г. ввести в эксплуатацию очистные сооружения, обеспечивающие очистку сбрасываемых вод.
Распространены нарушения режима использования земельных участков водного фонда. Вопреки положениям ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации в водоохранной зоне Воронежского водохранилища размещалась свалка строительных и бытовых отходов. По постановлению Воронежской межрайонной природоохранной прокуратуры ООО «Троя» привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.42 КоАП РФ (использование водоохранной зоны водного объекта с нарушением ограничений хозяйственной и иной деятельности) в виде штрафа. Обществом приняты меры к устранению допущенных нарушений.
Многочисленные нарушения водного законодательства прокурорами выявляются в ходе рассмотрения обращений граждан и представителей органов власти. По результатам проверки обращения Уполномоченного по правам человека В. П. Лукина в связи с заявлением жителей дер. Полежайки Московской области о предоставлении администрацией Солнечногорского района земельных участков для индивидуального жилищного строительства в зоне санитарной охраны Истринского водохранилища прокуратура направила в суд 23 исковых заявления. Возбуждено и расследуется уголовное дело по ч. 4 ст. 159 УК РФ (мошенничество) в отношении лица, незаконно оформившего в собственность три земельных участка.
Прокурорам при наличии оснований необходимо обращаться в суды с требованиями о возмещении ущерба, причиненного водным объектам. Так, Заводским районным судом г. Новокузнецка Кемеровской области удовлетворены требования природоохранного прокурора о взыскании с ОАО «Западно-Сибирский металлургический комбинат» более 165 млн. руб. ущерба, причиненного сбросами в водные объекты области неочищенных промышленных вод. В настоящее время вся сумма перечислена в бюджет муниципального образования «Город Новокузнецк».
Прокуроры уделяют пристальное внимание обеспечению законности в сфере безопасности гидротехнических сооружений, многие из которых построены более 30 лет назад и требуют капитального ремонта. Данное обстоятельство способствует возникновению аварийных ситуаций, особенно в период паводка. Не до конца решена проблема бесхозяйных ГТС. Собственники и эксплуатирующие организации уклоняются от капитального ремонта, устранения различных неисправностей таких сооружений, разработки деклараций их безопасности, создания финансовых и материальных резервов для ликвидации возможных аварий.
Во взаимодействии с контролирующими органами прокурорам необходимо держать ситуацию в этой сфере на контроле, обращая особое внимание на предупреждение нарушений законов, а при их совершении — добиваться реального устранения и привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности. С органами местного самоуправления должна проводиться работа на постоянной основе, мерами прокурорского реагирования, добиваясь от них постановки на учет бесхозяйных ГТС. При этом наиболее эффективной мерой в таких случаях является обращение прокурора в суд с иском о понуждении указанных органов к обращению в органы Росреестра по данному вопросу.
Проводимые проверки свидетельствуют о распространенности нарушений в сфере недропользования. Остро стоит вопрос обеспечения безопасности, связанный с разливами нефти и нефтепродуктов при их добыче и транспортировке. Значительное число аварий на магистральных и внутрипромысловых трубопроводах происходит из-за их повышенного износа и коррозионного разрушения. Многие компании уклоняются от проведения диагностики, ремонта, замены трубопроводов и устаревшего оборудования. При высоком риске возникновения чрезвычайных ситуаций значительное количество предприятий топливно-энергетического комплекса не готово к их ликвидации.
В ходе проведенной Генеральной прокуратурой Российской Федерации проверки исполнения законодательства в сфере охраны окружающей среды при добыче, транспортировке и переработке углеводородного сырья выявлено около 2 тыс. нарушений законов. Установлено, что организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты нефтегазоперерабатывающей, нефтехимической промышленности и нефтепродуктообеспечения, при производстве не соблюдают правила охраны недр, самовольно занимают земельные участки, загрязняют земли, вырубают леса, отступают от технических проектов. При этом зачастую у них отсутствует разрешительная документация на сбросы и выбросы загрязняющих веществ.
В работе территориальных органов Росприроднадзора, Ростехнадзора установлены нарушения законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Отмечены факты длительного неисполнения Роснедрами государственных функций, что создало хозяйствующим субъектам препятствия для осуществления недропользования.
В целях устранения нарушений, допускаемых хозяйствующими субъектами, в суды направлено около 1,3 тыс. исковых заявлений, внесено более 300 представлений, судами рассмотрено 50 уголовных дел.
Генеральной прокуратурой РФ по результатам проверки внесены представления в Минприроды России, Росприроднадзор, Роснедра и Ростехнадзор.
С целью улучшения ситуации в этой сфере в первую очередь прокуроры должны добиться от уполномоченных органов выполнения предусмотренных законом обязанностей в полном объеме, привлекать всех виновных лиц к ответственности, своевременно и адекватно реагировать на нарушения природоохранного законодательства предприятиями топливно-энергетического комплекса. Недопустимы факты пониженного контроля и отсутствия надлежащей оценки и реагирования на несоблюдение предприятиями ТЭК, руководителями шахт и угольных разрезов режима профилактики возможных чрезвычайных ситуаций и готовности к их ликвидации.
Работа органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства в сфере охраны окружающей среды должна быть комплексной, носить ярко выраженный предупредительный характер и выполнять правозащитную направленность. Такая деятельность включает мониторинг средств массовой информации, проверки, как плановые, так и внеплановые, обсуждение наиболее острых вопросов на координационных совещаниях и заседаниях межведомственных рабочих групп.
Эффективное профилактическое воздействие оказывает практика информирования населения о мерах по противодействию правонарушениям в сфере экологической безопасности. При этом нельзя не учитывать, что благоприятная экологическая обстановка напрямую зависит от эколого-правовой культуры граждан и представителей органов государственной власти.
В сложившейся ситуации природоохранная деятельность прокуратуры приобретает все более важное значение, от органов прокуратуры во многом будет зависеть состояние дел в экологической сфере.
