НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ
Е. В. ШАВРИНА
Шаврина Евгения Владимировна, начальник отдела по надзору за соблюдением прав и свобод граждан управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Красноярского края.
В статье освещены вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о занятости населения, взаимодействия органов прокуратуры и службы занятости населения на примере опыта прокуратуры Красноярского края, затронуты проблемы применения прокурорами в практической деятельности действующего законодательства в указанной сфере.
Ключевые слова: прокурорский надзор, занятость населения, взаимодействие прокуратуры и органов занятости населения.
Supervision over implementation of employment legislation E. V. Shavrina
Based on the example of activities of the Public Prosecutor’s Office of the Krasnoyarsk Territory, the article describes the organization of supervision over implementation of lows on employment, actual problems of interaction between prosecutors and employment agencies, covers the problems of application legislation in this area in practice prosecutors.
Key words: prosecutorial supervision, employment, interaction between prosecutors and employment agencies.
Пунктом 14 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» в качестве одного из условий обеспечения профилактической направленности прокурорского надзора названо систематическое проведение проверок исполнения законов о занятости населения. Особую актуальность прокурорский надзор за исполнением законодательства о занятости населения приобрел в период кризисных явлений в мировой экономике, когда органами государственной власти, с одной стороны, значительные усилия были сконцентрированы на предотвращении неконтролируемого роста безработицы, с другой — принимались меры, направленные на поддержку граждан, не востребованных на рынке труда. Указанием Генерального прокурора РФ от 14 ноября 2008 г. N 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» для прокуроров обозначен акцент на необходимости систематических проверок деятельности центров занятости, в том числе в части расходования бюджетных средств. Предложено обратить внимание на вопросы трудоустройства и обучения особо нуждающихся в социальной защите граждан, надлежащего ведения банков данных вакантных рабочих мест, соблюдения преимущественного права отдельных категорий безработных. Как показывают результаты прокурорского надзора, в деятельности учреждений занятости населения не исключены факты несоблюдения сроков выплаты пособий по безработице, средств материальной поддержки. Допускаются случаи снятия граждан с учета при отсутствии к тому оснований, неуведомления безработных о прекращении выплат, нарушения при назначении и выплате стипендии безработным, направленным на профессиональное обучение. Например, прокурором Пировского района Красноярского края установлено, что в результате несоблюдения требований ст. 29 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (далее — Закон) КГКУ «Центр занятости населения Пировского района» безработному гражданину, направленному на профессиональное обучение, был определен размер стипендии почти в 6 раз меньше положенной суммы. Прокурорского внимания требует деятельность учреждений занятости населения по рассмотрению обращений граждан. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» после внесения в него 7 мая 2013 г. изменений Федеральным законом N 80-ФЗ распространил свое действие на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами, осуществляющими публично значимые функции. Эффективное взаимодействие прокуратуры и учреждений занятости населения — еще и важнейший элемент осуществления прокурором мониторинга социально-экономической ситуации на поднадзорной территории. Согласно данным статистики, в период с октября 2008 года по декабрь 2009 года из 678 организаций Красноярского края высвобождено 16,8 тыс. человек, в 180 организациях увольнения носили массовый характер. За 2009 г. 838 организаций края уведомили органы государственной службы занятости о переводе работников на режим неполной занятости, в среднем в месяц в режиме неполного рабочего времени, простое находились 32,4 тыс. работников. Сокращение численности работающих повлекло за собой снижение количества вакантных рабочих мест, ограничение вариантов занятости. Как следствие, коэффициент напряженности на рынке труда увеличился почти в два раза. Статьей 25 Закона на работодателей возложена обязанность предварительно уведомлять органы занятости населения о принятых решениях о ликвидации организации, сокращении численности или штата работников и возможном расторжении в связи с этим трудовых договоров. Кроме того, при введении режима неполной занятости, приостановке производства работодатель обязан в письменной форме сообщить об этом в органы службы занятости в течение трех рабочих дней. Сведения о планируемых организационно-штатных мероприятиях, возможном высвобождении работников, а также введении режимов неполной занятости, отражающие деятельность работодателей по оптимизации своего производства, как правило, свидетельствуют об их финансовых затруднениях, недостатке средств для покрытия всех расходов, удовлетворения требований контрагентов, исполнения обязательств перед бюджетной системой. Поступающая в прокуратуру Красноярского края из агентства труда и занятости информация о предприятиях, представивших данные в порядке п. п. 2, 3 ст. 25 Закона, в каждом случае становится поводом для выяснения причин остановки производства, введения режима неполного рабочего времени, принятия решения об увольнении работников, планирования и проведения проверок исполнения законодательства о труде и оплате труда. Во взаимодействии с органами занятости прокуроры систематически выявляют факты неисполнения требований Закона о предоставлении обязательной информации. Устранения таких нарушений прокуроры, как правило, добиваются внесением представлений, а также привлечением к административной ответственности по ст. 19.7 КоАП РФ (непредставление сведений (информации)). Несмотря на то что гипотеза указанной статьи предусматривает административную ответственность за непредставление или несвоевременное представление сведений в государственный орган, а центры занятости населения таковыми не являются, поскольку имеют организационно-правовую форму учреждений, судебная практика привлечения работодателей к ответственности складывается не в пользу нерадивых работодателей <1>. ——————————— <1> См., напр.: Постановление Волгоградского областного суда от 7 декабря 2011 г. по делу N 7а-986/11.
Представляется, что такая позиция не лишена оснований, поскольку в силу ст. ст. 5, 15 Закона учреждения занятости входят в структуру государственной службы занятости населения и запрашиваемые сведения им необходимы для реализации государственной политики, предоставления государственных услуг в области содействия занятости населения. И все же в целях исключения неоднозначного толкования указанной нормы КоАП она требует корректив в части установления ответственности за непредставление или несвоевременное представление обязательных сведений не только в государственный орган, но и в государственное (муниципальное) учреждение, если это необходимо в силу возложенных на учреждение полномочий по предоставлению государственных (муниципальных) услуг. В большинстве случаев данные о высвобождении работников, введении простоя, режима неполного рабочего времени являются предвестником банкротства предприятий, задержек выплаты работникам вознаграждения, нарушения их прав на получение выходных пособий, сохраняемого заработка. Но чем раньше такие организации попадают в поле зрения прокурора, тем больше возможности предотвратить нарушения или пресечь их до того момента, когда громоздкая и не лишенная недостатков процедура банкротства потребует осуществления финансовой деятельности должника в строго установленном порядке, который, хоть и предполагает выплату заработной платы в первую очередь, вовсе не гарантирует скорейшего восстановления прав работников. Другой важный аспект взаимодействия прокуратуры и органов занятости населения — объединение усилий для своевременного выявления и пресечения нарушений законов при расходовании бюджетных средств, выделяемых на поддержку безработных, содействие занятости населения. Так, в период с 2009 по 2011 г. во многих регионах осуществлялась реализация долгосрочных целевых программ, направленных на снижение напряженности на рынке труда. В Красноярском крае в рамках такой программы освоено свыше 2 млрд. руб. Как показали результаты прокурорского надзора за исполнением законов при выполнении мероприятий программы, с первых дней ее реализации недобросовестные участники, иные лица использовали различные способы хищения бюджетных средств, предназначенных для поддержки безработных, а также граждан, находящихся под угрозой увольнения. Следует отметить, что при организации надзора в указанной сфере возникали вопросы правомерности использования прокурорами своих полномочий. Ведь в силу п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре в предмет прокурорского надзора не входит исполнение законов гражданами, в том числе зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей. Однако проверки законности расходования бюджетных средств, предоставленных учреждениями занятости для поддержки безработных, фактически предполагают выяснение обстоятельств их расходования физическими лицами. Вместе с этим в условиях недостаточно эффективной деятельности финансовых органов контроля, нестабильного экономического положения государства подобная деятельность прокуроров представляется оправданной и направленной на своевременное выявление и пресечение нарушений. Однако этот вопрос требует законодательного урегулирования, поскольку возникает и при реализации надзорной функции прокуроров в сфере исполнения законодательства о труде, об обязательном пенсионном страховании, где индивидуальные предприниматели выступают в качестве работодателей. В период действия программы по выявленным фактам нарушений законодательства органы прокуратуры края внесли более 100 представлений об устранении нарушений закона, предъявили 230 исков о взыскании необоснованно полученных сумм участниками программы, в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК в органы правоохраны направлено более 90 материалов, по результатам рассмотрения которых возбуждено 71 уголовное дело по ст. ст. 159, 160 УК. Это направление прокурорского надзора сохраняет свою актуальность и в настоящее время. Например, на территории Красноярского края различные виды субсидирования безработных предусмотрены ведомственными программами, а также в рамках программ поддержки малого и среднего бизнеса и т. д. С учетом изложенных представлений об организации прокурорского надзора в сфере исполнения законодательства о занятости населения, а также взаимодействия органов прокуратуры и учреждений службы занятости населения краткая схема деятельности прокурора на этом направлении видится следующим образом.
Источники информации сведения органов, учреждений службы занятости населения средства массовой информации, Интернет обращения граждан данные организаций, предприятий Характер получаемой информации об уровне безработицы о реализации долгосрочных, ведомственных государственных, муниципальных программ в сфере содействия занятости населения, развития малого, среднего бизнеса о высвобождении работников о введении режима неполного рабочего времени, простое о введении процедур банкротства о фактах неисполнения работодателями обязанности по квотированию рабочих мест для инвалидов, о представлении обязательной информации в органы занятости населения о фактах необоснованных отказов гражданам в приеме на работу Предмет надзора исполнение законодательства о труде, занятости населения, социальной защите инвалидов, об обращениях граждан, о предоставлении государственных услуг, бюджетного законодательства Объекты надзора органы, учреждения занятости населения организации, государственные органы, выступающие в качестве работодателей
Ввиду исключительной важности государственной политики в области содействия занятости населения представляется, что прокурорский надзор за исполнением законов в указанной сфере должен способствовать свободной реализации гражданами своих способностей к труду, целевому и эффективному расходованию бюджетных средств. Деятельность прокуратуры на этом направлении должна развиваться в условиях постоянного обмена опытом, непрерывного совершенствования.
