И. С. Викторов, ведущий научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
Статья А. Мыцыкова «Прокуратура. Проблемы развития» <*> вызвала широкий отклик среди читателей. Вопросами, связанными со статусом прокуратуры, ее местом в государственном механизме, задачами и функциями, занимаются многие ученые — юристы. ——————————— <*> Законность, 2000, N 1.
Научные исследования и прокурорская практика свидетельствуют, что закрепленный в действующей Конституции РФ статус прокуратуры не соответствует ее фактическому месту и роли в системе государственно — правовых институтов. В ст. 129 Конституции лишь в самых общих чертах определен статус прокуратуры с указанием на то, что она является централизованной системой, организация и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Практика показала, что такого определения явно недостаточно для всестороннего и полномасштабного раскрытия роли прокуратуры в государственном механизме России. Более того, однозначно признано, что помещение в Конституции ст. 129 о прокуратуре в разделе «Судебная власть» является явно ошибочным и приводит к ненужным дискуссиям о взаимоотношениях прокуратуры с судебной властью. Вполне очевидно, что прокуратура не является механизмом судебной власти, ибо она не осуществляет правосудия, ее полномочия совершенно не укладываются в прерогативы судебной власти; прокуратура — самостоятельный государственный орган, основной функцией которого является надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов на территории РФ. Концептуальный характер этого вопроса, непосредственно связанного с новым определением статуса прокуратуры на ближайшую перспективу, с учетом реально происходящих процессов в обществе, диктует острую необходимость введения в Конституцию РФ новой главы с названием «Прокурорский надзор». В этой главе надлежит указать, что прокуратура от имени государства осуществляет надзор на всей территории Российской Федерации за соблюдением требований Конституции, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнением законодательства, а также Указов Президента РФ нормативного характера. В других статьях этой главы необходимо определить основные направления надзорной деятельности прокуратуры, в числе основных задач специально указать на обеспечение верховенства Конституции РФ, единого правового пространства, федерализма, экономической безопасности; закрепить право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ (ч. 1 ст. 104 Конституции) и право обращения в Конституционный Суд с запросами (ч. ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции) Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации. Нужно конституционно обеспечить реальную независимость прокуроров субъектов Федерации, установив, что порядок назначения и освобождения кадров прокуратуры относится исключительно к ведению РФ. В связи с этим предстоит привести в соответствие с этой нормой все региональные законодательные акты, ибо действующий порядок назначения на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с ее субъектами на деле ставит их в прямую зависимость от органов региональной государственной власти. На конституционном уровне также необходимо определить основные формы взаимодействия прокуратуры с ветвями судебной власти, т. е. Конституционным Судом, судами общей юрисдикции, судами арбитражной системы, мировыми судьями, в том числе по вопросам расширения полномочий прокурора по инициированию судопроизводства по уголовным, гражданским и арбитражным делам; порядка вступления и участия прокурора в судопроизводстве; порядка и оснований проверки прокурором судебных дел и принесения протестов на неправосудные решения; приостановления исполнения противозаконных судебных решений по наиболее общественно значимым делам; роли Генерального прокурора РФ в конституционном судопроизводстве, в том числе по вопросам процессуального порядка исправления ошибочных решений, наделив его полномочиями опротестования в президиум Конституционного Суда решений, принятых палатами. В таком случае потребуется создать в структуре Конституционного Суда президиум, которому предоставить право пересмотра решений, принимаемых его палатами. В числе основных функций прокуратуры в специальной статье надо закрепить основные полномочия прокуратуры по координации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по борьбе с нарушениями законов и преступностью, указав, что порядок ее осуществления определяется специальным федеральным законом. При внесении изменений и дополнений в Конституцию РФ следовало бы изменить ст. 93, указав в ч. 1, что заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения в его адрес должны даваться Генеральным прокурором РФ, а не судами, ибо это не судебные функции, а элемент уголовного преследования, относящийся к компетенции следственных органов и прокуратуры. В Конституции в отдельной норме нужно закрепить положение о том, что порядок организации и функционирования органов прокуратуры определяется федеральным конституционным законом. Действующий Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г., вобравший в себя многие положения Концепции развития прокуратуры на переходный период, далеко не в полной мере отвечает объективным потребностям общества и государства. В стране наметилось реальное усиление роли государства в продолжающемся процессе экономических реформ, в связи с чем стоит первоочередная задача повсеместно укрепить законность и правопорядок. Обеспечить в стране диктатуру закона можно лишь при условии хорошо скоординированных действий всех государственных органов власти и управления, правоохранительных и контролирующих органов. В этих условиях особо возрастают роль и место органов прокуратуры, способных осуществить необходимую координацию и активизировать надзор за исполнением законов. Прокуратура — один из важнейших государственных органов, ставящих надежный заслон нарушениям законодательства, способствуя тем самым стабилизации социально — экономической обстановки в стране. Практика диктует потребность в повышении конституционного статуса прокуратуры и его определении в специальном федеральном конституционном законе. Правильность и обоснованность такого решения обусловлена и тем, что при существующем положении основной нормативный акт о прокуратуре ставится как бы в «подчиненное» положение как по отношению к отраслевым законам (ГК РФ, УК РФ и др.), так и по отношению к ФКЗ «О судебной системе в РФ» и ФКЗ «О Конституционном Суде в РФ». В Федеральном конституционном законе «Об органах прокуратуры Российской Федерации» с учетом современных требований надлежит определить основные цели, задачи и направления надзорной деятельности, функции и полномочия по конкретным видам надзора, осуществлению уголовного преследования, участию в судебном рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, участию в правотворческой деятельности, координации деятельности правоохранительных, контролирующих и иных государственных органов по борьбе с правонарушениями. При определении в новом ФКЗ «Об органах прокуратуры Российской Федерации» функциональных направлений и надзорных полномочий в разделе «Прокурорский надзор» на первое место следует вынести специальную главу — «Конституционный надзор», сформулировав в ней содержание предмета такого надзора, в том числе право обращения прокуроров с соответствующими запросами в Конституционный Суд РФ, в конституционные и уставные суды субъектов Федерации; право приостановления прокурором действия оспариваемого закона или иного нормативного акта; право дачи заключений по вопросам, возникающим при рассмотрении дел конституционными и уставными судами; право опротестования конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации; право обращения в суды общей юрисдикции с заявлениями о признании законов и иных нормативных правовых актов недействительными в случаях их несоответствия Конституции РФ и федеральному законодательству; дачу заключений в органах государственной власти по законам, имеющим конституционный характер либо затрагивающим права и свободы граждан; право внесения предложений Президенту РФ и в органы государственной власти субъектов Федерации по вопросам, направленным на укрепление в стране конституционной законности. Необходимость решения этого вопроса диктуется неудовлетворительным состоянием конституционной законности. В августе 2000 г. в институте проведено изучение конституций и уставов субъектов Федерации на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам. Проверка показала, что в большинстве регионов продолжают действовать конституции и уставы, которыми противоправно: — закреплен собственный суверенитет; — присвоено право вводить чрезвычайное положение; — установлено верховенство республиканских конституций над Конституцией РФ; — закреплена главенствующая роль титульной нации; — предусмотрено регулирование собственности на землю, недра и природные ресурсы; — введены собственные правила судоустройства; — регламентирован порядок назначения прокуроров, руководителей правоохранительных органов и регулирования деятельности органов прокуратуры; — определен собственный порядок формирования бюджетной системы; — установлено ограничение прав граждан и органов местного самоуправления на осуществление местного самоуправления. Далее в ФКЗ следует поместить главу «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (правозащитная функция прокуратуры)». В ней следует сохранить полномочия прокурора, предусмотренные ст. ст. 26 — 28 Закона о прокуратуре, и дополнительно закрепить: — право опротестования не только незаконных правовых актов, но и действий должностных лиц, ущемляющих права и законные интересы граждан; — право приостанавливать действия законов, иных нормативных правовых актов и действия должностных лиц, нарушающих права и свободы человека и гражданина, в связи с принесением прокурором протеста либо его обращением в суд с требованием о признании их не соответствующими Конституции РФ и федеральному законодательству; — право отстранять руководителей и иных должностных лиц от занимаемой должности в случае невыполнения ими в установленный срок требований прокурора об устранении явных нарушений прав и свобод человека и гражданина. Это полномочие должно реализовываться прокурором в форме постановления, срок действия которого прекращается со дня реального восстановления виновным лицом нарушенных прав и свобод в отношении конкретных граждан; — наделить прокуроров, располагающих данными о явно неправомерных действиях граждан, грубо нарушающих права других физических лиц, которые нуждаются по состоянию здоровья и возрасту в особой поддержке со стороны государства, правом инициирования их защиты в судебном порядке либо путем возбуждения уголовного дела в порядке частного обвинения; — наделить Генерального прокурора РФ правом обращения с запросами в Конституционный Суд РФ как по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, так и по всем другим вопросам, касающимся как защиты, так и восстановления нарушенных прав человека и гражданина; — определить организационно — правовые формы взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в РФ, а также прокуратур субъектов Федерации с представителями этого органа в регионах в плане более эффективной реализации своих правозащитных функций. Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов (ст. ст. 21 — 25.1 Закона о прокуратуре) целесообразно было бы расположить в главе 3 раздела «Прокурорский надзор». Сохраняя в полной мере имеющиеся функции и полномочия прокурора по этому направлению надзора, необходимо: — предусмотреть, что в предмет прокурорского надзора входят не только федеральные и региональные законы, но и указы Президента РФ общенормативного характера; — наделить Генерального прокурора РФ правом осуществления надзора за законностью нормативных правовых актов Правительства РФ; — установить, что надзор за законностью правовых актов осуществляется регулярно независимо от поступления информации о нарушении закона; — предоставить полномочия по опротестованию не только правовых актов, но и действий должностных лиц, нарушающих права граждан и юридических лиц; — наделить прокурора правом приостановления действия опротестованного правового акта либо ввести правило, что принесение прокурором протеста автоматически приостанавливает действие опротестованного акта. Для придания большей императивности протесту прокурора следовало бы изменить порядок реагирования на него: установить, что протест подлежит обязательному исполнению в 10-дневный срок, а если адресат не согласен с ним, то он может обжаловать его в суд, не приостанавливая исполнения; — наделить прокурора правом пользоваться новым актом реагирования — требованием об отстранении от должности руководителя коммерческой и (или) некоммерческой организации за систематические нарушения законодательства с направлением такого акта в суд и (или) собственнику организации для принятия такого решения. В последнем случае прокурором выносится мотивированное постановление, которое подлежит обязательному исполнению и действует до даты фактического устранения выявленных правонарушений. Практикой диктуется необходимость наделения прокурора правом принятия решения о принудительном приводе должностных лиц и граждан, не явившихся по вызову в прокуратуру без уважительных причин. Одновременно с этим следовало бы внести дополнение в ст. 165.11 КоАП об административной ответственности граждан за неявку в прокуратуру для дачи объяснений по поводу нарушений закона. Практикой диктуется и необходимость в более четком определении форм прокурорского надзора за законностью в сфере экономики. Это определяется разноплановостью деятельности юридических лиц и наличием в государстве системы органов специального контроля в сфере экономики. С учетом этого следовало бы в законодательном порядке установить следующие положения. При рассмотрении сигнала или иной информации о нарушении закона на поднадзорном объекте в сфере экономики прокурор на основе правовой оценки принимает решение: — поручить проведение проверки или ревизии соответствующему органу государственного контроля с представлением результатов в прокуратуру к установленному сроку; — провести надзорную проверку собственными силами с привлечением в необходимых случаях специалистов соответствующего профиля для получения ответов на вопросы, требующие специальных познаний; — по результатам проверки прокурором дается правовая оценка и принимаются меры реагирования, определенные законом. Решение проблемы по предлагаемому варианту не может рассматриваться как неограниченное вмешательство прокурора в сферу экономики или подмена иных органов контроля, а лишь предполагает наделение прокурора надлежащими полномочиями для выполнения в полном объеме своей конституционной обязанности по осуществлению надзора за исполнением законов. Относительно иных направлений надзорной деятельности к ФКЗ «Об органах прокуратуры Российской Федерации» надлежит отразить: — обязанность прокурора защищать публичный интерес; — широкое использование прокурором судебных процедур в целях более эффективного обеспечения исполнения законов, защиты прав и свобод граждан; — расширение правовых возможностей органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов, затрагивающих общественный интерес. В этих целях надлежало бы в законодательном порядке дать определение таких понятий, как «общественный интерес», «особо охраняемые общезначимые ценности», «публичный (государственный) интерес» и др. Изложенные выше основные, концептуальные положения позволяют сделать однозначный вывод о том, что в современных условиях правовой, социально — экономической и политической ситуации в стране необходимо не только сохранение, но и кардинальное укрепление с одновременным расширением в законодательном порядке правового статуса прокуратуры РФ как многофункционального органа в системе государственно — правовых институтов РФ, осуществляющего от имени государства надзор за соблюдением Конституции РФ, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнением законодательства, а также координирующего деятельность правоохранительных и иных органов по борьбе с правонарушениями и преступностью. Вместе с тем, по мере развития в России рыночной экономики, демократии и утверждения основополагающих принципов правового государства, в том числе развития системы специализированных судов, повышения практической значимости института Уполномоченного по правам человека, создания действенной системы контрольных органов и надлежащего исполнения ими своих функциональных обязанностей, надзорные функции прокуратуры, естественно, будут сужаться, отвечая потребностям общества.
