А. Максуров, старший помощник прокурора Ярославской области, кандидат юридических наук.
Координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью журнал постоянно уделяет внимание (см., например, NN 4 и 7 за 2005 г.). Предлагаем еще один материал на эту тему.
Общепризнано, что по отношению к познанию практика играет троякую роль. Во-первых, она является источником познания, его движущей силой, дает познанию фактический материал, подлежащий обобщению и теоретической обработке. Во-вторых, практика является сферой приложения знаний, и в этом смысле она — цель познания. В-третьих, служит критерием, мерилом проверки истинности результатов познания. В юридической литературе «координационная практика» в ее общетеоретическом аспекте почти не исследовалась. Целесообразно поэтому выяснить, что же именно понимают под координацией практикующие юристы. Проведенное автором в 2001 и 2005 гг. анкетирование работников правоохранительных органов, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти и местного самоуправления Ярославской области показало, что 33% (в 2005 г. — 35%) опрошенных понимают под координационной деятельностью любую деятельность по согласованию совместных действий (мероприятий); 24% (23% — в 2005 г.) — деятельность по согласованию действий компетентных органов одним (вышестоящим) органом; 17% (18% — в 2005 г.) опрошенных полагают возможным считать координационной деятельностью лишь взаимный обмен информацией между различными компетентными органами; 16% (14% — в 2005 г.) респондентов считают, что под определение «координационная деятельность» подпадает лишь деятельность по согласованию действий различных подразделений (структурных и территориальных) одного органа (внутренняя координация); а 7% (6% — в 2005 г.) опрошенных, напротив, считают координационной лишь деятельность по согласованию своих действий не подчиненными друг другу органами при отсутствии какого-либо одного координирующего субъекта. Три процента (в 2005 г. — 4%) опрошенных предложили свои определения координационной деятельности, характеризующие, скорее, процессы кооперации, взаимодействия, но не координации. Интересно, что лишь 54% опрошенных в 2005 г. указали на необходимость учета опыта координационной деятельности (при анкетировании в 2001 г. такой вопрос не ставился). Такой разнобой мнений отнюдь не случаен и свидетельствует об отсутствии четкого и однозначного понимания сущности координационной практики (деятельности) не только у теоретиков, но и у практических работников, причем работников тех органов, на которые обязанности по координации возложены законом. Проблемный подход в праве с неизбежностью предполагает как минимум три этапа: вскрытие и обобщение проблем (недостатков) того или иного правового явления; анализ причин недостатков явления; разработка методов и способов искоренения (нейтрализации) недостатков. Приемлем такой подход и к координационной практике. Автор на основании личного опыта работы в органах прокуратуры предложил вниманию респондентов пять основных, на его взгляд, недостатков координационной практики, предоставив право внести в анкету сведения об иных ее недочетах. Всего было изучено мнение 324 (в 2005 г. — 420) респондентов, из них 213 (в 2005 г. — 240) работников правоохранительных органов областного и районного уровней (109 — органов прокуратуры (в 2005 г. — 125), 67 — органов внутренних дел (88 — в 2005 г.), 11 (9 — в 2005 г.) — органов федеральной безопасности, 26 — органов налоговой полиции, 47 работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (82 — в 2005 г.), 35 работников органов государственной власти Ярославской области (47 — в 2005 г.) и 29 работников органов местного самоуправления (51 — в 2005 г.). Лишь 4% опрошенных признали координационную деятельность их организации очень эффективной (5% — в 2005 г.), 17% — эффективной (21% — в 2005 г.), 38% — недостаточно эффективной (40% — в 2005 г.) и 41% — совершенно неэффективной (34% — в 2005 г.) <*>. ——————————— <*> Интересно, что результаты проведенного автором социологического исследования соотносятся с результатами проведенного НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ в 2001 г. исследования, включая анкетирование работников правоохранительных органов в 16 субъектах Российской Федерации (См.: Состояние законности в Российской Федерации (2000 — 2001 годы). Аналитический доклад / Под ред. А. И. Алексеева. М., 2002. С. 304 — 305).
В числе главных недостатков координационной практики их организаций 36% респондентов указали слишком общий и необязательный характер координационных решений (37% — в 2005 г.); 25% — отсутствие контроля за исполнением координационных решений и ответственности за их неисполнение (23% — в 2005 г.); 17% — недостаток полномочий координирующего органа (14% — в 2005 г.); 11% — недостатки планирования, подготовки, осуществления координационных мероприятий (17% — в 2005 г.) и 6% (то же — в 2005 г.) — слишком большие издержки координационных мероприятий (временные, экономические и т. п.). Пять процентов опрошенных в 2001 г. (3% — в 2005 г.) указали в качестве главного недостатка другие варианты, среди которых были названы уменьшение самостоятельности координируемых субъектов в их основной деятельности в результате их участия в координационных мероприятиях, недостаток технических средств и иных резервов для производства этих мероприятий, а также отсутствие в должностных инструкциях указаний на обеспечение ими координации той или иной деятельности. Как видим, заметна некоторая положительная динамика в определении координационной практики эффективной, однако недостатки ее в 2005 г. указываются те же, что и четыре года назад. Кроме того, автором в рамках координационного процесса, осуществляемого органами прокуратуры Ярославской области, было запрошено мнение руководителей правоохранительных и иных органов государственной власти области об эффективности координационного процесса. Были получены схожие результаты. Таким образом, по мнению практиков, основными недостатками следует признать слишком общий и необязательный характер координационных решений, с которым тесно связано отсутствие контроля за исполнением координационных решений и ответственности за их неисполнение, а также недостаток полномочий координирующего органа. Действительно, даже в тех случаях, когда координация проводится достаточно активно и имеется неплохой опыт, координационные решения нередко декларативны. Но даже при их конкретности и четкости их реализация контролируется слабо. В тех же ситуациях, когда такой контроль все же ведется, рычагов воздействия в случае неисполнения принятого решения нет. А потому контрольные мероприятия сводятся, как правило, к констатации отсутствия позитивных изменений и устной «проработке» руководителя органа, не выполняющего координационное решение. Какими же мерами можно повысить эффективность координационной практики? Вновь обратимся к мнению практиков. Согласно данным опроса, подавляющее большинство респондентов (54% — в 2001 г. и 56% — в 2005 г.) полагают, что в качестве основной меры должно выступать четкое нормативное регулирование координационного процесса, прав и обязанностей субъектов координационной практики, форм взаимодействия и т. п. С этой мерой тесно связаны меры по усилению контроля за исполнением принятых решений (в том числе установление ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение) — 28% респондентов (26% — в 2005 г.), а также стимулирование субъектов координационной практики — 11% опрошенных (12% — в 2005 г.). При этом лишь немногие полагают, что основные меры — расширение полномочий координирующего органа. А некоторые высказались даже за уменьшение сферы координационного воздействия.
