Процессуальные противоречия судебной защиты публичных интересов

(Егорова Л.) («Законность», 2006, NN 1, 2)

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ

/»Законность», 2006, N 1/

Л. ЕГОРОВА

Л. Егорова, начальник отдела прокуратуры Красноярского края.

Успех судебно-правовой реформы в условиях нестабильной рыночной экономики, не изжившей до настоящего времени элементы «дикого капитализма», неэффективной деятельности органов управления, коррупции государственного аппарата во многом определяется созданием надежного механизма защиты основных конституционных прав граждан и интересов государства.

В любом государстве закон без механизма его реализации, без принуждения к исполнению всегда рискует превратиться в лозунг, в пустую декларацию. Одним из таких традиционных для российской правовой системы механизмов была и остается прокуратура, которой во все исторические периоды вверялась защита в суде финансовых интересов государства, а также прав и законных интересов граждан, нуждающихся в особой государственной поддержке. Новые Гражданский и Арбитражный процессуальные кодексы 2002 г. не только значительно сократили полномочия прокурора в суде, но и, по существу, изменили его статус, возродив к жизни носившую ранее чисто теоретический характер дискуссию о процессуальном положении прокурора в процессе. По мнению одних авторов, прокурор, предъявивший иск, занимает положение стороны (истца) в процессе, поскольку если в деле есть ответчик, то должен быть и истец. Другие считают прокурора, предъявившего иск, истцом только в процессуальном смысле, так как в его пользу суд ничего не присуждает, его распорядительные права носят лишь процессуальный характер. По мнению третьих, прокурор никогда не является стороной в процессе и всегда занимает положение представителя государства, осуществляющего надзор за законностью. На наш взгляд, последняя точка зрения заслуживает наибольшего внимания. Как правильно отмечает М. Викут, «сторона — обязательно субъект спора о праве, субъект спорного правоотношения, в основе которого лежит материально-правовой, субъективный интерес к процессу» <*>. Не являясь в материально-правовом смысле субъектом спора о праве, прокурор защищает права и законные интересы других лиц, государства и организаций и является носителем лишь процессуального интереса в решении спорного правоотношения, а интерес этот сосредоточен на реализации одной государственной функции — надзора за соблюдением законности. ——————————— <*> Викут М. Правовое положение прокурора, предъявившего иск в интересах другого лица // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Саратов, 1994. N 10. С. 3.

Представляется, что, обращаясь в суд с заявлением в защиту интересов государства, организаций и граждан, прокурор является представителем государства, поскольку основанием для возбуждения процесса служит прямое предписание закона. При этом право на обращение в суд возникает и существует у прокурора при том, что права на иск в материальном смысле у него нет, так как он не субъект защищаемого им субъективного права и всегда действует в интересах других лиц, защита которых в суде вверена ему законом. Прокурор, возбудивший дело в суде, не истец даже в процессуальном смысле, а лишь наделяется процессуальными правами и обязанностями истца, причем не в полном объеме — согласно ч. 2 ст. 45 ГПК РФ. В соответствии с этой же статьей он не вправе заключить мировое соглашение. К нему не может быть предъявлен встречный иск, поскольку он предъявляется истцу по делу, прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины в доход государства (ст. 333.36 НК). В случае отказа прокурора от иска рассмотрение дела в суде продолжается, если материальный истец или его представитель не согласны с позицией прокурора. При отказе от иска материального истца суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы других лиц. Если прокурор докажет, что прекращение производства противоречит закону и нарушает интересы других лиц, рассмотрение дела судом продолжается независимо от позиции истца (ч. 2 ст. 39, ч. 2 ст. 45 ГПК). Именно в этих процессуальных особенностях статуса прокурора, отличающих его положение от положения истца, и проявляется публичный характер его деятельности в суде. Аргументами в пользу этого вывода служат и положения ст. 51 ГПК и ст. 60 АПК, запрещающие прокурорам, как и судьям, быть представителями в судах, за исключением случаев, когда они выступают в суде в качестве представителей собственных организаций или в роли законных представителей. Эти ограничения установлены ввиду исключительно публичного характера как судебной, так и прокурорской деятельности. Еще более выражен публичный аспект при вступлении прокурора в процесс, инициированный другими лицами. Здесь критерии участия прокурора в суде обусловлены исключительно необходимостью защиты государственных и общественных интересов. Полнота и обоснованность таких критериев требуют самостоятельного анализа. Надо отметить, что законодателем установлен перечень споров, затрагивающих государственные интересы и требующих государственного представителя в лице прокурора для их защиты в суде. Таким образом, деятельность прокурора, в чем бы она ни проявлялась, всегда публичная. Как справедливо отмечает А. Козлов, «в какую бы форму ни облекалась прокурорская деятельность, в какой бы форме общественных отношений ни проявлялась, она всегда будет представлять собой осуществление надзора за исполнением законов. Надзорной эта деятельность является и в судебном процессе — как уголовном, так и гражданском» <*>. ——————————— <*> Козлов А. Ф. Взаимоотношение суда первой инстанции и прокурора при рассмотрении гражданских дел // Ученые труды Свердловского юридического института. Вып. 9. 1969. С. 215.

Следует заметить, что в этом случае имеется в виду не надзор за деятельностью суда. С закреплением конституционных принципов независимости и самостоятельности судебной власти надзор за судом исключен из предмета прокурорского надзора. Речь идет о том, что участие прокурора в суде, как правило, является частью его основной деятельности по надзору за точным и безусловным исполнением законов. При всей, казалось бы, бесспорности суждения А. Козлова, высказанного еще в 70-е годы прошлого столетия, оно не нашло воплощения в реалиях современного процессуального законодательства. Публичный характер судебных полномочий прокуратуры закреплен в ст. 1 Закона о прокуратуре, устанавливающей, что прокуроры участвуют в гражданском и арбитражном суде. Однако в процессуальном законодательстве роль прокурора как публичного представителя, действующего в любом процессе от имени государства, не получила законодательного отражения, что, на наш взгляд, не повлекло необходимых изменений полномочий прокурора в гражданском и арбитражном суде. Представляется, что положения ч. 5 ст. 52 АПК, определяющие цель вступления прокурора в процесс как соблюдение законности, недостаточны для определения статуса прокурора в качестве особого публичного субъекта в суде. Тем более что АПК РФ 2002 г. в отличие от АПК 1995 г. уравнял статус прокурора, возбудившего дело, со статусом истца. По новому АПК дело, возбужденное по иску прокурора, может быть окончено мировым соглашением (ст. ст. 138 — 142); отказ истца, участвующего в деле наряду с прокурором, от иска влечет безусловное прекращение дела (п. 4 ч. 1 ст. 150), хотя ранее в силу ст. 41 АПК 1995 г. иск оставляли без рассмотрения, что не препятствовало повторному обращению прокурора в суд с таким же требованием. Публичный характер деятельности прокурора предполагает, что его полномочия в судах общей юрисдикции и арбитражных судах должны в принципиальных положениях совпадать, поскольку независимо от вида судопроизводства задачи прокурора остаются одинаковыми и в арбитражном, и в гражданском суде, где он защищает государственные и общественные интересы, а равно права и законные интересы лиц, нуждающихся в особой защите. Между тем сравнительный анализ норм Арбитражного и Гражданского процессуальных кодексов, демонстрирующих различный подход к полномочиям прокурора, позволяет прийти к выводу о том, что в законодательстве нет определенности в вопросе о целях и задачах участия прокурора в суде. Вверяя прокурору охрану интересов государства, законодатель предоставил ему право (ст. 45 ГПК) предъявлять к гражданам любые иски в защиту интересов РФ, ее субъектов, муниципальных образований. Полномочия же прокурора по защите государственных интересов в сфере экономики предельно минимизированы и ограничены строго определенной категорией споров: оспаривание правовых актов (нормативных и ненормативных), признание недействительными сделок и применение последствий недействительности ничтожной сделки. В случае со сделками прокурор ограничен еще и субъектным составом участников сделки и вправе оспорить ее в суде или вступить в процесс лишь в случае, если стороной сделки являются органы государственной власти, местного самоуправления, государственные, муниципальные предприятия, учреждения, а также юридические лица с государственным или муниципальным участием (ст. 52 АПК). Вместе с тем очевидно, что больше всего интересы государства нарушаются именно в сфере экономической и иной предпринимательской деятельности. Вред, причиняемый действиями юридических лиц, несопоставим по последствиям с вредом, причиняемым правонарушениями, приходящимися на долю граждан, особенно в природоохранной, налоговой, бюджетной и иных сферах, обеспечивающих жизнедеятельность государства в целом. Выявляя многочисленные нарушения в этих сферах, прокурор сегодня по существу лишен возможности принять реальные меры для их устранения и восстановления нарушенных интересов государства. Иными словами, стоимость незаконно выловленной гражданами рыбы он вправе взыскать без всяких ограничений, в то время как стоимость ущерба, причиненного окружающей среде сверхнормативными, аварийными выбросами предприятиями опасных веществ, подрывающими здоровье населения целых регионов, взыскать не может. Сказанное можно в полной мере отнести и к правонарушениям, совершаемым юридическими лицами в случаях преднамеренного и фиктивного банкротства, где у прокурора нет полномочий на судебную защиту интересов государства и общества. Анализируя различный подход законодателя к полномочиям прокурора по оспариванию противоречащих закону сделок, совершаемых гражданами и юридическими лицами, неизбежно приходишь к выводу о неоправданном ограничении правомочий прокурора в арбитражном процессе субъектным составом сделки. Еще в XIX в., касаясь вопросов участия прокурора в гражданском суде, правоведы предостерегали от возможных ошибок в определении объекта прокурорской защиты, призывая не ограничивать полномочия прокурора субъектным составом. Обсуждая в 1861 г. в Государственном Совете основные начала будущего судоустройства и судопроизводства, комиссия пришла к выводу о том, что «в законе следует указать не лица, право коих прокурор должен защищать, а самые дела» и в этих делах «следует вменить прокурору в обязанность одинаково защищать не право лиц или ведомств, а самую силу законов». К сожалению, современный законодатель этой ошибки не избежал. Показателен следующий пример. В Богучанском районе Красноярского края в собственность юридических лиц неправомерно были переданы объекты лесного фонда (лесовозные дороги), являющиеся в силу Лесного кодекса РФ федеральной собственностью, оборот которых запрещен. Как и весь лесной фонд в целом, лесовозные дороги могли быть переданы лесопользователям лишь на праве аренды на период лесопользования. По завершении лесопользования они подлежали рекультивации или передаче лесхозам. В одном случае лесовозные дороги были внесены в уставный капитал ОАО в процессе приватизации государственным органом по управлению имуществом, в другом случае предприятие-арендатор, неправомерно считая себя собственником, самовольно продало лесовозную дорогу другому частному предприятию. Поскольку в первом случае одной из сторон сделки выступил государственный орган, иск прокурора о недействительности сделки был принят к рассмотрению арбитражным судом и удовлетворен, в то время как во втором случае прокурор был лишен процессуальной возможности защитить публичный интерес и восстановить нарушенные права государства путем признания сделки недействительной. Выход из процессуального тупика был преодолен путем оспаривания незаконных действий регистрирующего органа, зарегистрировавшего право частной собственности на спорную дорогу. В прокурорской практике нередки случаи, когда предметом сделок между частными предприятиями являются объекты, изъятые из оборота или ограниченные в обороте (земли особо охраняемых природных территорий, дороги общего пользования, жилищный фонд, объекты жизнеобеспечения и т. д.), однако субъектный состав участников сделки исключает возможность оспаривания их в суде. В этой связи представляется необходимым внести в АПК изменения, предоставляющие прокурору право предъявлять любые иски в интересах Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования, по аналогии со ст. 45 ГПК. Определяющим моментом в этом случае должен быть не субъектный состав участников сделки, а объект посягательства. Для упреждения возражений со стороны многочисленных оппонентов следует заметить, что это предложение ни в коей мере не означает вмешательства прокуратуры в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов, а преследует цель защиты социально значимых интересов. Необходимость возврата в государственную собственность незаконно отчужденных объектов жилого фонда и коммунальной инфраструктуры, земель природоохранного назначения, дорог общего пользования и т. д. в специальном обосновании не нуждается.

/»Законность», 2006, N 2/

Сокращение полномочий прокурора в арбитражном суде стало препятствием к оспариванию сделок, совершенных с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности (ст. 169 ГК), мнимых, притворных сделок (ст. 170 ГК), сделок, совершенных под влиянием обмана, насилия, злонамеренного соглашения представителя одной стороны с другой. Как правило, подобные сделки совершаются с целью посягательства на финансовые средства государства, уклонения от уплаты налогов и сборов, а также при преднамеренном банкротстве, когда имущество умышленно скрывают, чтобы не удовлетворять требования кредиторов, не выплачивать зарплату работникам, не погашать обязательства по налогам и сборам. Необходимо отметить непродуманность подхода законодателя и к вопросу об оспаривании прокурором индивидуальных правовых актов, где неправильно расставлены социальные приоритеты. Если ч. 2 ст. 198 АПК наделяет прокурора правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании неправомерными действий и решений органов публичной власти в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, то в ГПК подобной нормы нет, что является ошибкой законодателя, принимая во внимание полную юридическую и материальную беспомощность граждан (по сравнению с юридическими лицами) в самостоятельной защите от неправомерных действий чиновника. Такой же «пробел» законодателя — невключение в АПК полномочий прокурора по защите интересов граждан, не способных по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам самостоятельно обратиться в арбитражный суд. С введением в АПК положений, допускающих рассмотрение споров с участием граждан (ч. 2 и 4 ст. 27, ст. 33), указанная категория лиц осталась без всякой юридической защиты. Тем самым нарушен принцип доступности правосудия, провозглашенный ст. 2 АПК. Даже в царской России правосудие рассматривалось как основа государства, цель которого — благо граждан. Как отмечал И. Энгельман, в обязанности государства входит забота о создании процесса, который бы в равной мере обеспечивал правовую защиту каждому простому человеку и высокопоставленному чиновнику, более богатому и менее богатому. Только при таких условиях граждане будут воспринимать суд как «учреждение, содействующее охранению общего благосостояния и, в частности, гражданских прав» <*>. ——————————— <*> Энгельман И. Е. Курс русского гражданского судопроизводства. Юрьев, 1912. С. 41.

Сопоставляя полномочия прокурора в гражданском и арбитражном процессе, нельзя не обратить внимания на то, что в АПК нет нормы, предоставляющей прокурору право обращаться в арбитражный суд с иском (заявлением) в защиту неопределенного круга лиц. По мнению некоторых авторов, прокурор необоснованно лишен этих полномочий, чем серьезно затруднена эффективность судебной защиты акционеров и вкладчиков крупных хозяйственных обществ, банков и других кредитных организаций. Кроме того, это создает значительные проблемы в практической деятельности прокурора в арбитражном суде, в частности, при оспаривании правовых актов. Ссылаясь на п. 3 ч. 1 ст. 193 АПК, устанавливающий, что в заявлении должно быть указано, чьи права и законные интересы нарушаются оспариваемым актом, суды требуют от прокурора указать конкретных субъектов предпринимательской деятельности, права которых затрагиваются оспариваемым актом. Доводы прокурора о защите прав неопределенного круга лиц, попадающих в сферу действия незаконного акта, судом во внимание не принимаются со ссылкой на отсутствие в АПК полномочий прокурора по защите неопределенного круга лиц. Верховный Суд РФ выработал по этому вопросу единый подход, заключающийся в том, что прокурор в силу полномочий, предоставленных ему Законом о прокуратуре, осуществляет от имени государства надзор за соответствием закону правовых актов, издаваемых государственными органами и должностными лицами, и обращение в суд с требованием о признании акта противоречащим федеральному законодательству является одним из полномочий, осуществляемых в целях защиты государственных интересов. В связи с этим заявление прокурора не должно содержать данных, конкретизирующих, чьи и какие права нарушены оспариваемым актом (см., напр., Определение от 26 августа 2003 г. N 59-ГОЗ-5). Нет в процессуальных кодексах и единого подхода в определении полномочий прокурора по делам об оспаривании правовых актов. ГПК, наделяя прокурора правом обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта (ст. 251), предусматривает обязательное участие прокурора в рассмотрении таких дел, возбужденных иными лицами (ст. 252). Такое положение логично и следует из полномочий прокурора, определенных ст. 1 Закона о прокуратуре. С этой точки зрения неоправданно невключение в АПК аналогичных положений об обязательном участии прокурора в рассмотрении указанной категории дел. Практическая значимость этого вопроса заключается в том, что до настоящего времени не преодолены разногласия между судами общей юрисдикции и арбитражными судами по поводу подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Арбитражные суды считают, что им подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления, нарушающих права предприятий, организаций и предпринимателей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, и ссылаются при этом на положения ст. 29 АПК и ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 46 которого предусмотрена альтернативная подведомственность спора об обжаловании актов органа местного самоуправления суду или арбитражному суду. Верховный Суд РФ (в Постановлении Президиума от 9 февраля 2005 г.), не соглашаясь с такой позицией, указывает, что в силу ст. 29 АПК арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов, если их рассмотрение прямо отнесено федеральным законом к компетенции арбитражного суда. Поскольку Закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ принят до вступления в силу нового АПК, когда у арбитражных судов не было полномочий по рассмотрению дел об оспаривании нормативных актов, то ссылка на этот Закон неправомерна и все дела об оспаривании актов органов местного самоуправления, независимо от субъекта обращения в суд и характера оспариваемого акта, подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции. В результате нередко один и тот же акт органа местного самоуправления одновременно является предметом рассмотрения двух судов и по нему принимаются взаимоисключающие решения. Обязательное участие прокурора по указанной категории дел в арбитражном суде позволит снять правовую неопределенность в этом вопросе путем своевременного обжалования решения, принятого с нарушением подведомственности. Пока же вопросы вступления прокурора в арбитражный процесс по делам об оспаривании нормативных правовых актов решаются исключительно на уровне ведомственного регулирования (Приказ Генерального прокурора РФ от 5 июня 2003 г. «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве») и арбитражного усмотрения. Прокурор вынужден обращаться в арбитражный суд с просьбой уведомлять его о рассмотрении этой категории дел, но далеко не всеми судами эти просьбы удовлетворяются. Кроме того, ГПК в отличие от АПК, пусть и не детально, но определяет процессуальное положение прокурора, вступившего в процесс, как представителя именно публичных, государственных интересов. Это следует из положений ст. 164 ГПК, устанавливающей, что суд при объявлении состава суда и лиц, участвующих в деле, сообщает, кто участвует в деле в качестве прокурора, и ряда других статей, определяющих порядок дачи объяснения, выступления прокурора в прениях и с заключением, отражения заключения прокурора в протоколе судебного заседания. В АПК подобных положений нет, поэтому зачастую суды определяют прокурора, вступившего в процесс, как третье лицо на стороне истца или ответчика без самостоятельных требований, ссылаясь при этом на положения ч. 5 ст. 52 АПК, которой предусмотрено, что прокурор, вступивший в процесс, наделяется процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле. Тем самым положение прокурора уравнивается с положением стороны в процессе, несмотря на то что целью вступления прокурора в арбитражный процесс является соблюдение законности. Такая цель не присуща ни одной из сторон арбитражного процесса, в связи с чем необходимо внесение в АПК дополнений, аналогичных содержащимся в ГПК положениям. Противоречия процессуального законодательства, определяющего статус прокурора, нередко усугубляются практикой его применения. Например. Собственник изымает у предприятия, имеющего долги по налоговым платежам, имущество, находящееся у него на праве хозяйственного ведения, и передает его этому же предприятию на ином праве (аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления) либо вновь созданному предприятию, без проведения процедуры реорганизации. Указанные действия совершаются для избежания обращения взыскания на имущество по недоимкам в бюджет. Обратившись в суд с иском о признании сделки или акта об изъятии имущества недействительными, прокурор правомерно указывает в качестве ответчиков обе стороны сделки (а при оспаривании акта — орган публичной власти), выступая истцом. А суды, ссылаясь на требования АПК, полагают, что в деле непременно должен участвовать материальный истец. Статус прокурора в этом случае определяется как истца процессуального, в качестве же материального истца называется предприятие. Кроме того, в силу ч. 2 ст. 198 АПК обязательным условием признания акта недействительным, кроме противоречия его закону, является то, что этим актом нарушаются права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, на них незаконно возлагаются какие-либо обязанности, создаются иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Что происходит далее, вряд ли необходимо комментировать подробно. Директор предприятия, так называемый материальный истец, находящийся в полной служебной зависимости от собственника, отказывается от иска, заявляя, что интересы предприятия не нарушены, а это в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 150 АПК влечет прекращение производства по делу. Нарушение государственных интересов, как и прямое нарушение закона, судом во внимание не принимается. Представляется, в гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве должна найти отражение исключительно публичная роль прокурора, по аналогии с уголовно-процессуальным законодательством. УПК закрепляет, что уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства прокурор осуществляет от имени государства (ст. 37). Именно такой подход необходим при определении процессуальных полномочий прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве. У прокурора нет и не может быть иных целей и задач в процессе, кроме восстановления нарушенных публичных интересов. Требуется основательная корректировка процессуального статуса прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве, исключающая уравнивание его статуса со статусом стороны в процессе. Только тогда нельзя будет прекратить производство по делу исключительно по формальным основаниям без оценки существа заявленных требований. Тем более что и перед судами стоят те же задачи укрепления законности и правопорядка, предупреждения правонарушений, в том числе в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 2 ГПК, ст. 2 АПК). Как обоснованно указывает Г. Жилин, совпадение целей участия прокурора в суде с целями суда и конечными целями правосудия позволяет определить функцию участия прокурора в суде как содействие суду в обеспечении законности при осуществлении правосудия <*>. ——————————— <*> Жилин Г. А. Субъекты целевых установок гражданского судопроизводства и их процессуальные функции // Журнал Российского права. 2000. N 1. С. 23.

Существующие противоречия процессуального законодательства, определяющие участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве, во многом обусловлены тем, что в процессуальной науке нет концепции защиты публичных интересов.

——————————————————————