И. Аристархова, старший прокурор отдела по надзору за законностью правовых актов прокуратуры Хабаровского края.
В Хабаровском крае зарегистрировано 236 муниципальных образований (2 городских округа, 17 муниципальных районов, 217 городских и сельских поселений).
До 1 января 2006 г. вопросы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления регулировались в соответствии с требованиями ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Законом Хабаровского края «О правовых актах органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления в Хабаровском крае». Этот Закон определял наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу. Кроме того, частично вопросы нормотворчества регулировались и Законами Хабаровского края «О местном референдуме в Хабаровском крае», «О собрании (сходе) граждан в Хабаровском крае» в связи с тем, что в малочисленных (до 500 человек) муниципальных образованиях предусматривалась возможность осуществления функций представительного органа самоуправления сходом граждан.
В соответствии с указанными Законами представительные органы местного самоуправления по предметам своего ведения принимали решения и постановления, а сход граждан — решения. При этом по вопросам, отнесенным к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления, а также иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования к вопросам местного значения, принимались решения, по вопросам внутренней деятельности представительного органа — постановления. При необходимости руководитель представительного органа вправе был издавать распоряжения по вопросам деятельности представительного органа местного самоуправления и для организации исполнения принятых представительным органом решений и постановлений. Главы муниципальных образований, как выборные должностные лица, принимали постановления и распоряжения.
Однако с вступлением в силу ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» из полномочий субъектов Федерации исключено регулирование вопросов нормотворчества органов местного самоуправления, в связи с чем названные Законы Хабаровского края признаны утратившими силу с 1 января 2006 г. Глава 7 ФЗ от 6 октября 2003 г. устанавливает систему муниципальных правовых актов, определяет порядок принятия устава муниципального образования, а также порядок вступления в силу, отмены и приостановления муниципальных правовых актов. Полномочия по регламентации других моментов нормотворческой деятельности переданы органам местного самоуправления. Для реализации положений этого Закона во всех муниципальных образованиях приняты муниципальные правовые акты, регламентирующие порядок нормотворческой деятельности представительных органов, выборных и иных должностных лиц. Основные положения о нормотворческой деятельности отражены в уставе муниципального образования. Так, в Уставе городского округа «Город Хабаровск» определены: случаи, когда обязательно проведение публичных слушаний для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, основные положения о правовых актах городской Думы и мэра Хабаровска, порядок вступления их в силу, порядок принятия и изменения Устава города Хабаровска. В развитие положений, закрепленных в Уставе города, городской Думой и мэром города приняты нормативные акты, конкретизирующие нормотворческую деятельность. Аналогичные муниципальные правовые акты есть во всех муниципальных образованиях Хабаровского края.
Так, Регламентом Совета депутатов городского поселения «Город Николаевск-на-Амуре» установлен порядок подготовки, внесения проектов решений и принятия решений Совета депутатов. Некоторые регламенты представительных органов муниципальных образований Хабаровского края предусматривают порядок предварительной проверки проектов решений Совета депутатов, рассмотрение проекта на комиссии или комитете, публичное обсуждение проектов, обязательное участие в ходе рассмотрения проекта инициаторов разработки и внесения проекта.
В связи с малочисленностью отдельных муниципальных образований (например, в Бойцовском сельском поселении Бикинского муниципального района менее 100 жителей обладают избирательным правом) Уставом поселения определена норма, согласно которой функции представительного органа осуществляет сход граждан. В связи с чем в этих муниципальных образованиях приняты Положения о сходе граждан, в которых определены порядок принятия и вступления в силу решений, порядок их исполнения.
Во всех муниципальных образованиях действуют регламенты либо положения о порядке принятия правовых актов главами муниципальных образований. Так, главой Ванинского муниципального района принято Положение о порядке подготовки, принятия (издания), подписания и опубликования (обнародования) правовых актов главы Ванинского муниципального района. Регулирование нормотворческой деятельности осуществляется и в иных муниципальных правовых актах. В муниципальных образованиях приняты Положения о правотворческой инициативе граждан, о порядке проведения публичных слушаний, о порядке проведения собраний и конференций граждан, опроса граждан и т. п.
Регулирование участия прокуроров в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, на наш взгляд, недостаточно и противоречиво.
Функции прокурора в указанной сфере сводятся к осуществлению надзора за исполнением Конституции РФ и законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со ст. 7 Закона о прокуратуре прокуроры вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и проектов органами местного самоуправления. Статьей 9 предусмотрено право прокурора при установлении необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов в ходе осуществления своих полномочий вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. При этом органы местного самоуправления в этой норме не указаны.
Предмет прокурорского надзора — соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, в том числе органами местного самоуправления, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Однако ст. 77 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Таким образом, существует коллизия норм двух федеральных законов. При этом правильной представляется формулировка Закона о прокуратуре, поскольку она соответствует требованиям, предъявляемым Конституцией РФ к органам прокуратуры в системе государственных органов.
Единственный подзаконный акт, регулирующий участие прокурора в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, — Приказ Генерального прокурора от 22 мая 1996 г. N 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
Недостаточная регламентация процесса участия прокурора в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления на федеральном уровне частично компенсируется решениями коллегий прокуратуры Хабаровского края, указаниями и рекомендациями прокурора края по организации работы прокуроров на этом участке.
Представляется, прокурор участвует в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления в следующих формах: изучение и возможная корректировка планов работы органов местного самоуправления; участие в заседаниях рабочих групп по разработке проектов нормативных правовых актов; изучение внесенных проектов нормативных правовых актов; участие и выступление на заседаниях представительных органов местного самоуправления и коллегиях администраций; проверка законности принимаемых актов органов местного самоуправления; тематические проверки актов органов местного самоуправления (на соответствие земельному, налоговому, бюджетному законодательству); проверки действующих правовых актов органов местного самоуправления на соответствие изменившемуся федеральному законодательству; проверка конкретного акта в связи с получением сведений о противоречии его законодательству (обращения граждан и организаций); внесение актов прокурорского реагирования с требованием устранения противоречий законодательству принятых актов органов местного самоуправления либо с требованием принять необходимый правовой акт; выступление на семинарах по вопросу законности правовых актов и с разъяснениями действующего законодательства.
Цель участия прокуроров в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления — недопущение либо устранение нарушения требований законодательства. Изучение планов работы органов местного самоуправления позволит исключить возможное нарушение законодательства в самом начале нормотворческого процесса.
Например, для реализации положений ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органам местного самоуправления городского округа г. Комсомольска-на-Амуре в срок до 1 июля 2005 г. необходимо было принять 29 нормативных правовых актов. В марте 2005 г. прокурор города внес в адрес главы муниципального образования представление об устранении нарушений федерального законодательства в связи с тем, что распоряжением главы утвержден план разработки необходимых правовых актов в срок до конца 2005 г. После вмешательства прокурора сроки принятия правовых актов сокращены до 1 июля 2005 г.
В большинстве муниципальных образований нет нормативно-правовой базы, подготовленных специалистов, а зачастую и средств массовой информации, из которых можно черпать сведения об изменениях федерального и краевого законодательства. Все это, а также отдаленность от административных центров затрудняет работу с правовыми актами на уровне поселений. В Хабаровском крае достаточно эффективно используется метод подготовки и распространения «модельных» правовых актов. Так, Законодательной Думой Хабаровского края совместно с прокуратурой края разработаны модельные уставы городского округа, муниципального района, городских и сельских поселений, на основе которых с учетом сложившихся традиций принимались уставы муниципальных образований в соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. Модельные правовые акты использовались и при принятии других правовых актов для реализации положений других федеральных законов.
В соответствии с рекомендациями прокуратуры края практически всеми прокуратурами налажено заблаговременное поступление проектов решений представительных органов местного самоуправления до проведения заседания. Это позволяет изучить представленный проект, дать заключение о его законности и, в случае необходимости, устранить противоречия законодательству еще до принятия акта. Практика принятия превентивных мер эффективно действует в Комсомольском, Хабаровском, Вяземском, Солнечном районах, г. Николаевске-на-Амуре, районе им. Лазо. Мэром Хабаровска издано распоряжение «О взаимодействии с прокуратурой Центрального района г. Хабаровска», в соответствии с которым проекты наиболее значимых правовых актов мэра города направляются в прокуратуру для подготовки заключения об их законности.
При этом необходимо иметь в виду, что органы местного самоуправления вправе не учитывать мнение прокурора при принятии акта, а заключение носит рекомендательный характер. Законом не предусмотрена ответственность за невыполнение требований прокурора, внесенных до принятия правового акта. Так, заместитель прокурора г. Николаевска-на-Амуре при рассмотрении проекта решения «О внесении изменений в решение «О ставках налогов на имущество физических лиц» дал заключение о несоответствии его отдельных положений п. 3 ст. 64 Бюджетного кодекса РФ, согласно которому внесение изменений и дополнений в правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в правовой акт о местном бюджете на текущий финансовый год. Однако решение было принято вопреки мнению прокурора. Нарушение закона было устранено только после внесения прокурором города представления.
В соответствии с указанием прокурора края, приказами о распределении обязанностей между оперативными работниками прокуратур, в заседаниях представительных органов местного самоуправления и коллегиях администрации непосредственно участвуют прокуроры либо их заместители, курирующие конкретное направление надзора. Такое положение оправдано тем, что на заседаниях зачастую требуется выступление авторитетного, опытного представителя прокуратуры. Практика показывает, что в тех районах, где прокуроры активно используют свое право выступления на заседаниях депутатов, чаще удается избежать принятия незаконных правовых актов.
Одна из проблем, не позволяющая в полной мере влиять на законность решений органов местного самоуправления на стадии их принятия, — отдаленность и труднодоступность некоторых поселений. В них зачастую нет телефонной связи, почтовое и транспортное сообщение осуществляется авиацией, а в отдельные периоды его нет в течение нескольких месяцев, что не позволяет прокурорам не только присутствовать на заседаниях, но и изучать проекты правовых актов.
Важнейший элемент организации работы прокурора по выявлению незаконных актов — сбор информации о принятии (издании) правовых актов органами и должностными лицами местного самоуправления. Прокуратура края рекомендует горрайпрокурорам добиваться поступления в прокуратуру всех правовых актов органов местного самоуправления. Контроль за их поступлением в прокуратуру осуществляется путем регистрации в специальном журнале поступающих актов. Кроме того, источником сведений о принятии правовых актов являются средства массовой информации и сборники, учреждаемые органами местного самоуправления для опубликования правовых актов. Решением коллегии прокуратуры края для прокуроров установлен 30-дневный со дня принятия срок проверки законности актов органов местного самоуправления.
В крае практикуется проведение проверок соответствия ранее принятых правовых актов органов местного самоуправления изменившемуся федеральному или краевому законодательству. Так, после принятия ФЗ от 21 июля 2005 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» в представительные органы всех муниципальных образований внесены акты прокурорского реагирования (представления и протесты) с требованием о приведении положений уставов муниципальных образований в соответствие с новым законодательством.
Внесение актов прокурорского реагирования на незаконные правовые акты (либо их отдельные нормы) по результатам проверок побуждает органы местного самоуправления к нормотворчеству.
Однако прокурор, наделенный правом опротестования незаконных правовых актов, порой не в силах повлиять на органы местного самоуправления, чтобы побудить их принять необходимый акт, урегулировать те или иные отношения. В случае отклонения протеста на принятый правовой акт прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконного акта недействующим. Внесение же представления с требованием принять нормативный акт, урегулировать определенные правоотношения не всегда залог того, что такой акт будет принят. Противоречиво складывается и судебная практика, когда прокуроры обращаются в суд в порядке гл. 25 ГПК РФ с заявлением о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, не желающего принимать правовой акт. Так, в 2005 г. Амурский городской суд по заявлению прокурора признал незаконным бездействие Совета депутатов Вознесенского сельского поселения Амурского муниципального района, выразившееся в непринятии в установленный законом срок решения о местном бюджете. Такое решение было принято только в процессе рассмотрения дела в суде. Однако были случаи отказа в удовлетворении аналогичных требований прокурора в других судах.
Определенные сложности представляет оспаривание неопубликованных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в суде. Статья 251 ГПК не позволяет прокурору обращаться в суд с заявлением о признании недействующим правового акта, если он не опубликован. В том случае, если правовой акт, затрагивающий права и свободы граждан, применяется без официального опубликования, необходимо обращаться в суд с заявлением об обжаловании незаконных действий и решений, нарушающих права граждан. При этом прокурор ограничен трехмесячным сроком для обращения в суд, а также обязан мотивировать свое право на обращение в суд с таким заявлением.
Сложности вызывает и неоднозначное толкование употребляемого в Законе о местном самоуправлении термина «опубликование (обнародование)». Федеральный закон от 6 октября 2003 г. предусматривает право органов местного самоуправления учреждать печатное средство массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов. Однако Закон не определяет требования к таким средствам массовой информации: минимальный тираж, способ распространения и т. п.
Не ясно, что законодатель понимает под словом «обнародование» и какие способы обнародования можно считать официальными. Судебная практика исходит из того, что официальное опубликование муниципального правового акта — это размещение его в периодическом средстве массовой информации, как правило районной газете. При этом опубликование правовых актов поселений в районной газете, тираж которой значительно больше, чем число жителей отдельных муниципальных образований, влечет большие расходы и без того скудных и дотационных бюджетов.
