И. С. Викторов, главный научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, кандидат юридических наук.
Е. В. Терентьева, младший научный сотрудник, кандидат юридических наук.
Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации проанализировал и обобщил практику надзора за исполнением законодательства, регулирующего оборот оружия, за 2000 — 2005 гг.
Незаконный оборот оружия — один из наиболее серьезных факторов, способствующих ухудшению криминогенной обстановки, росту организованной преступности, терроризма в стране.
Проводимые прокурорами надзорные проверки исполнения законодательства во многих случаях не учитывают специфики работы объектов контроля, не охватывают всю сферу оборота оружия, а в некоторых регионах на многих объектах проверки вообще не проводятся, что отрицательно сказывается на состоянии законности.
Основной нормативный акт, регулирующий оборот оружия в России, — ФЗ от 13 декабря 1996 г. «Об оружии». Он регулирует правоотношения, возникающие при обороте гражданского, служебного, боевого ручного стрелкового и холодного оружия. Выделяя боевое ручное стрелковое оружие, законодатель тем самым исключает расширительное толкование понятия оружия. Поэтому любое другое боевое оружие (например, пушки, зенитные орудия, минометы, реактивные установки, самоходные орудия, танки, боевые корабли, подводные лодки, самолеты, вертолеты) не подпадает под действие этого Закона.
Приобретать оружие сейчас могут не только физические, но и юридические лица; государственные военизированные организации получили право продавать или передавать имеющееся у них на вооружении боевое ручное стрелковое и холодное оружие в порядке, установленном Правительством РФ, либо продавать имеющееся у них гражданское и служебное оружие и патроны к нему юридическим лицам, имеющим лицензию на торговлю гражданским и служебным оружием и патронами к нему.
Во исполнение ФЗ «Об оружии» Правительством РФ приняты соответствующие постановления, регулирующие сферу оборота оружия.
Надлежащая организация работы прокурора по надзору за исполнением законов в сфере оборота оружия предполагает высокий уровень ее информационно-аналитического обеспечения. Учитываться должны все источники информации, в том числе:
— результаты анализа материалов прокурорских проверок и актов прокурорского надзора по другим сферам правоотношений;
— материалы и решения координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;
— результаты анализа ведомственной статистики;
— устные и письменные заявления и жалобы граждан или представителей юридических лиц;
— сведения средств массовой информации;
— обобщения материалов уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.
При проверке контролирующих органов можно получить информацию, проанализировав следующие документы:
— нормативные акты соответствующих министерств и ведомств (распоряжения, приказы, договоры);
— акты проверок подведомственных учреждений и организаций;
— положения о подразделениях с целью выяснения их функций;
— материалы лицензионных дел;
— материалы реагирования контролирующих органов на нарушения, выявленные в результате соответствующих проверок.
Документы, правом ознакомления с которыми прокурора наделяет закон, включают в себя все их разновидности: лицензии; разрешения; книги регистрации заявлений, обращений и выдачи лицензий и разрешений; списки номерного учета оружия, имеющегося в коллекции; акты обследования помещений; планы-схемы размещения выставки-продажи оружия и патронов; протоколы заседания комиссий по проведению периодических проверок работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств; акты о проверке объекта хранения или места размещения, использования оружия и патронов; протоколы изъятия огнестрельного оружия и патронов к нему; сведения о проданном гражданском оружии и патронах к нему; книги выдачи и приема оружия, патронов; книги проверки технического состояния оружия и патронов; книги приема и сдачи дежурства, опись оружия и патронов, находящихся в комнате для хранения оружия, сейфе, шкафу, пирамиде, ящике; списки закрепления оружия и патронов; книги учета наличия и движения поступающего, хранящегося и выдаваемого (проданного) оружия и патронов; книги номерного учета и персонального закрепления оружия и патронов; журналы учета стрельб; книги учета продаж оружия и патронов; книги учета перевозок оружия и патронов; инвентаризационные описи; описи номерного учета; сличительные ведомости результатов инвентаризации оружия и патронов к нему и др.
Информация может быть получена при проверке работы контролирующих органов при неудовлетворительных результатах проверки, проведенной этими органами, а также в процессе надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, например, при изучении уголовных дел, связанных с хищением, утратой, незаконным оборотом оружия и боеприпасов.
Изучение прекращенных, приостановленных уголовных дел, отказных материалов позволит прокурору выявить факты нарушения лицензионного законодательства.
Основные контролирующие и лицензирующие органы в сфере оборота оружия — органы внутренних дел, которые осуществляют комплекс мероприятий, связанных с контролем за оборотом оружия. Они выявляют следующие нарушения, допущенные юридическими лицами, имеющими лицензии на определенный вид деятельности:
— оборудование комнаты для хранения оружия не отвечает необходимым требованиям (нет решеток на окнах и стенах);
— не соблюдаются правила транспортирования оружия и патронов;
— нет описи хранящегося в сейфах оружия и боеприпасов, учета персонально закрепленного оружия и боеприпасов за охранниками, нерегулярно ведутся книги выдачи оружия и патронов;
— занятия по огневой подготовке не проводятся;
— нарушаются Единые правила безопасности при взрывных работах при учете поступления и использования взрывных материалов;
— на особо режимных объектах — недостатки при пломбировании склада, организации и проведении взрывных работ, обеспечении техники безопасности;
— не ведется регистрация взрывчатых веществ при их выдаче взрывникам, нет журнала их «прихода»; нарушаются правила хранения электродетонаторов, с грубыми нарушениями ведется журнал выдачи оружия и боеприпасов сотрудникам караула.
Кроме этого, органы внутренних дел выявляют нарушения, допущенные гражданами (владельцами оружия).
Органы внутренних дел организовывают работу по борьбе с преступлениями на этом направлении автономно, нет должного обмена оперативной информацией, что не позволяет в конечном итоге своевременно выявлять каналы незаконного оборота оружия и взрывчатых веществ, выявлять лиц, причастных к преступлениям.
Во многих случаях по фактам добровольной сдачи гражданами оружия источники его приобретения не выявляют, запросы о принадлежности оружия в ИЦ ГУВД не направляют.
Прокуроры, осуществляя надзор за исполнением законов подразделениями лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, должны уделять внимание соблюдению ими правил выдачи различных видов лицензий и (или) разрешений, поскольку количество выдаваемых органами внутренних дел лицензий и разрешений сильно возросло. В 1998 г. их было выдано 911791, в 2005 г. — 1993010 (увеличилось более чем в 2 раза).
В контрольной деятельности органов внутренних дел прокуроры выявляют массу нарушений законодательства, например: ненадлежащий учет оружия и патронов; ненадлежащее исполнение обязанности по осуществлению контроля за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему; недостаточный контроль за устранением недостатков, выявленных в частных охранных предприятиях, и др.
При проведении проверок в подразделениях лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью прокурор обращает внимание на соблюдение требований ФЗ «Об оружии».
При проверке исполнения Закона РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» прокурор выявляет:
— есть ли в личных делах частных детективов документы, необходимые для выдачи лицензии (ст. 6);
— есть ли сведения о подготовке детективов и охранников (ст. 15);
— проходят ли частные детективы и охранники периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением специальных средств и огнестрельного оружия (ст. 16).
Кроме этого, прокуроры должны иметь в виду, что названные подразделения ОВД, если они находятся на одной территории с объектом производства оружия, осуществляют за ним контроль (п. 5.1 Положения о лицензировании производства гражданского и служебного оружия и патронов к нему, утвержденного совместным Приказом Министерства внутренних дел РФ, Российского агентства по боеприпасам и Российского агентства по обычным вооружениям от 3 июня 2000 г.). На сегодняшний день в России 36 объектов производства. Перечень гражданского и служебного оружия и боеприпасов к нему с указанием юридических лиц, производящих оружие, утвержден распоряжением Правительства РФ от 3 августа 1996 г.
Исходя из требований законодательства в процессе надзорной проверки прокурор выясняет следующие вопросы, касающиеся контроля территориальных органов внутренних дел за юридическими лицами, осуществляющими производство оружия:
— проводились ли проверки в организациях — производителях оружия в части соблюдения лицензиатами лицензионных требований и условий производства;
— составлены ли на основании проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;
— внесены ли предписания об устранении выявленных нарушений в процессе производства оружия с указанием сроков их исполнения;
— осматриваются ли периодически места хранения и торговли оружием и патронами;
— запрашивают ли органы внутренних дел документы и их копии, письменную или устную информацию, необходимую для осуществления контроля;
— проводилась ли проверка представленных лицензиатом документов; другие вопросы с учетом характера проверки.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. «О мерах по обеспечению юридических лиц с особыми уставными задачами боевым ручным стрелковым оружием» органы внутренних дел осуществляют контроль за целевым использованием оружия, полученного во временное безвозмездное пользование Центральным банком РФ (в том числе Российским банком инкассации), Сберегательным банком РФ, Главным центром специальной связи Министерства РФ по связи и информатизации, их территориальными подразделениями и др. Поэтому в процессе проверки прокурор выясняет следующие вопросы, касающиеся осуществления органом внутренних дел контроля за юридическими лицами с особыми уставными задачами и их территориальными подразделениями:
— осуществляется ли учет денежных средств, связанный с приобретением, транспортировкой, хранением, ремонтом и техническим обслуживанием боевого ручного стрелкового оружия, возмещаемых организациями в соответствии с договорами, заключенными между Министерством внутренних дел РФ и организациями;
— осуществляется ли учет боевого оружия, приобретенного у юридических лиц, его производящих, технически непригодного для дальнейшего использования, сданного организациями в органы внутренних дел по месту его учета либо в вышестоящие органы внутренних дел, переданного боевого оружия юридическим лицам с особыми уставными задачами (оно находится на балансе Министерства внутренних дел);
— осуществляется ли учет приобретенного и проданного (переданного) гражданского и служебного оружия, а также перечисленных за него денежных средств. Прокурор должен учитывать, что боевое ручное стрелковое оружие юридическим лицам с особыми уставными задачами выдается во временное пользование и числится на балансе Министерства внутренних дел, а гражданское и служебное оружие эти юридические лица имеют право продавать.
Некоторые юридические лица наделены правом приобретать служебное оружие. Так, в соответствии с ФЗ от 17 июля 1999 г. «О почтовой связи» организации федеральной почтовой связи имеют право на приобретение служебного оружия, необходимого для выполнения возложенных на них обязанностей по обеспечению сохранности объектов почтовой связи, почтовых отправлений и денежных средств, в порядке, предусмотренном законодательством РФ для юридических лиц с особыми уставными задачами.
В соответствии с п. 1.3 Положения о лицензировании производства гражданского и служебного оружия и патронов к нему лицензирование производства оружия включает мероприятия, связанные с выдачей лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и аннулированием лицензий и надзором лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами установленных нормативными правовыми актами требований и условий, выполнение которых обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.
Субъектами лицензирования являются юридические лица, независимо от их организационно-правовой формы (за исключением государственных военизированных организаций), осуществляющие или намеревающиеся осуществлять производство гражданского и (или) служебного оружия, основных частей к огнестрельному оружию, патронов и (или) их составных частей (гильз, капсюлей, пороха, пуль, дроби и картечи).
Выдачу, переоформление и продление срока действия лицензии осуществляет Федеральное агентство по промышленности по согласованию с Министерством внутренних дел РФ на основании письменного заявления руководителя организации — соискателя лицензии.
При проверке прокурору следует учитывать, что лицензированию подлежит производство: гражданского оружия; служебного оружия; основных частей огнестрельного оружия (гражданского и служебного); патронов к гражданскому и служебному оружию, включая испытательные и образцовые; составных частей патронов: гильз, капсюлей, пороха, пуль, дроби, картечи; баллончиков и капсул с ирритантами для газового оружия самообороны; пуль для пневматического оружия; стрел для метательного оружия. Юридические лица согласно п. 1.8 Положения могут получать лицензии на производство оружия с выполнением всего комплекса работ по производству или отдельных видов работ.
Контролирующими являются не только лицензирующие органы, но и все военизированные организации (Министерство обороны, Министерство внутренних дел, ФСБ, СВР, ФСО, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ, Государственная фельдъегерская служба, Федеральное агентство специального строительства, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная таможенная служба, Служба специальных объектов при Президенте РФ, прокуратура Российской Федерации, войска гражданской обороны.
Контроль за оборотом оружия, имеющегося на вооружении государственных военизированных организаций, осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.
В п. 34 Правил оборота боевого ручного стрелкового и иного оружия, боеприпасов и патронов к нему, а также холодного оружия в государственных военизированных организациях, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15 октября 1997 г., указано, что контроль за оборотом оружия в государственных военизированных организациях осуществляется должностными лицами государственных военизированных организаций в пределах их полномочий. Согласно ФЗ «Об оружии» государственные военизированные организации имеют право продавать и передавать имеющееся у них на вооружении боевое ручное стрелковое и холодное оружие в порядке, установленном Правительством РФ, либо продавать имеющееся у них гражданское или служебное оружие и патроны к нему юридическим лицам, имеющим лицензию на торговлю гражданским и служебным оружием и патронами к нему (ст. 19).
На объектах производства оружия прокурор выясняет следующие вопросы: обеспечены ли безопасность производства, контроль за производством, как обеспечена сохранность продукции; изготовлено ли боевое ручное стрелковое оружие, за исключением опытных образцов, только для поставок государственным военизированным организациям; не выпускаются ли детали, относящиеся к основным частям огнестрельного оружия, в цехах общезаводского назначения и др.
Прокуроры редко проводят проверки законности деятельности военизированных организаций, почти не проводят надзорных проверок, касающихся их участия в коммерческой деятельности (продажа имеющегося у них оружия).
