ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН: НОВЕЛЛЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Ф. КОБЗАРЕВ
Ф. Кобзарев, заведующий кафедрой Института повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Закон) восполнил длительное время существовавший пробел в правовом регулировании механизма реализации конституционного права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.
Установление новым Законом единого порядка рассмотрения и разрешения обращений граждан повлекло за собой внесение корректив в законы субъектов Федерации, муниципальные, а также ведомственные нормативные правовые акты государственных органов, в том числе и прокуратуры. И хотя эти изменения в законодательстве не отличаются существенной новизной, вместе с тем требуют определенного анализа для выработки единообразного понимания и применения их в прокурорской деятельности. Особенность нового законодательства об обращениях граждан состоит, в первую очередь, в четком определении круга субъектов, обязанных обеспечивать рассмотрение подобных обращений. К их числу в соответствии с Конституцией РФ (ст. 33) отнесены государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица этих органов. Соответственно, государственные и муниципальные учреждения, профсоюзные и другие общественные организации, как следует из Закона, не включены в перечень субъектов, которые обязаны исполнять установленный порядок работы с обращениями граждан. Однако это вовсе не означает, что, к примеру, государственные или муниципальные образовательные, медицинские и иные учреждения, должностные лица этих структур, выполняющие управленческие функции, профсоюзные организации не должны рассматривать заявления и жалобы, вести прием граждан. Другое дело, что установление правил и процедур работы с обращениями граждан этими субъектами отнесено к компетенции государственных органов, органов местного самоуправления, иных организаций, которым подведомственны эти структуры и должностные лица. Об этом свидетельствуют и вновь принятые Инструкции по работе с обращениями граждан в МВД и прокуратуру РФ. В этих правовых актах вполне обоснованно предусматривается обязанность рассмотрения жалоб, заявлений, ведения приема граждан образовательными, научными и иными учреждениями, входящими в систему, соответственно, МВД и прокуратуры. Более конкретно в новом Законе определен и состав лиц, которым предоставлено право на обращение. Отличительная черта Закона об обращениях граждан — закрепление и раскрытие понятий различных видов обращений (предложений, заявлений, жалоб), установление перечня прав гражданина при рассмотрении обращения, указание на гарантии безопасности заявителя в связи с его обращением, закрепление требований, которым должно отвечать письменное обращение. К числу новаций относится признание за гражданином права обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения, не указывать адрес местожительства, а ограничиться почтовым адресом, по которому необходимо направить ответ на обращение. Весьма важной, хотя и труднореализуемой на практике, представляется возможность взыскания с гражданина по решению суда расходов, понесенных в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления, если в нем указаны заведомо ложные сведения. Закон также уточнил сроки рассмотрения письменных обращений. Наряду с общим 30-дневным сроком рассмотрения обращений, исчисляемым со дня регистрации, предусматривается 3-дневный срок на обязательную регистрацию обращения с момента его поступления, 7-дневный срок со дня регистрации на направление обращения в соответствующий уполномоченный орган, если оно подано в орган, в компетенцию которого не входит решение вопросов, содержащихся в обращении, и 15-дневный срок для предоставления документов и материалов, необходимых для рассмотрения обращения по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица. Кроме того, установлена и возможность продления срока рассмотрения обращения, но не более чем на 30 дней. Установленный в органах прокуратуры сокращенный (15-дневный) срок разрешения обращений военнослужащих и членов их семей при необходимости может быть также продлен соответствующим прокурором или его заместителем, но не более чем на 15 дней. К заслуживающим внимания новым положениям Закона следует отнести норму (ч. 5 ст. 8), согласно которой государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другие органы по подведомственности может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностных лиц документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения. Соответственно, в полной мере это требование распространяется и на органы прокуратуры. Кроме того, органы прокуратуры, как и другие государственные органы и органы местного самоуправления, по запросам субъектов, уполномоченных разрешать обращения граждан, обязаны в соответствии с ч. ч. 1, 2 ст. 10 Закона об обращениях граждан в течение 15 дней предоставлять этим органам документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращений. Исключение составляют материалы, касающиеся производства дознания или предварительного следствия. Как видно, это исключение не распространяется на иные сферы надзора. Принятие Закона об обращениях граждан обусловило необходимость внесения изменений в существовавший ранее порядок рассмотрения обращений граждан и в органах прокуратуры. Тем более что для прокуратуры обращения граждан представляют особую значимость, выступая, с одной стороны, в качестве важного источника информации о нарушениях закона, а с другой стороны, являясь формой контроля за деятельностью прокуроров и следователей и показателем доверия населения органам прокуратуры. Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (далее — Инструкция), утвержденная Приказом Генерального прокурора от 26 декабря 2006 г. N 120 <1>, устанавливает с учетом требований Закона об обращениях граждан единый порядок рассмотрения и разрешения обращений, организации приема заявителей во всех органах прокуратуры. ——————————— <1> См.: Законность. 2007. N 3.
При этом в Инструкции определено, что этот общий порядок работы с обращениями не распространяется на обращения, которые подлежат рассмотрению в специальном (особом) порядке, установленном уголовно-процессуальным и иным федеральным законодательством. В частности, специальный порядок рассмотрения обращений применяется при поступлении сообщений о преступлениях, которые рассматриваются в соответствии с Инструкцией о едином порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях в органах прокуратуры от 16 марта 2006 г., жалоб на действия (бездействие) и решения органов дознания, дознавателей, следователей и прокуроров, проверяемых в порядке ст. ст. 123, 124 УПК РФ. Определенной спецификой рассмотрения отличаются также обращения граждан о реабилитации в соответствии с Законом РФ от 18 октября 1991 г. «О реабилитации жертв политических репрессий». В целях установления пределов действия Инструкции о рассмотрении обращений в органах прокуратуры в ней (п. 2.4) определено, что обращения (запросы), в которых заявители выражают несогласие с решением и в связи с этим ставят вопрос о привлечении судей и прокуроров к ответственности, высказывая предположение о возможном совершении должностного преступления, при отсутствии в них данных о признаках преступления не требуют проверки в порядке, предусмотренном ст. ст. 144 и 145 УПК РФ, о чем заявители уведомляются уполномоченным лицом прокуратуры с разъяснением права и порядка обжалования. Этим самым, на первый взгляд, можно считать решенными вопросы, возникающие в практической деятельности прокуроров и состоящие в определении порядка рассмотрения подобных обращений. Вместе с тем проблему нельзя считать разрешенной до конца. Положения Инструкции о рассмотрении обращений в органах прокуратуры распространяются на деятельность только прокурорских работников и не обязательны для судов. В связи с этим, как свидетельствует правоприменительная практика <2>, суды нередко признают подобные действия прокуроров, рассматривающих такие обращения в общем порядке, не соответствующими требованиям закона и обязывают прокуроров осуществлять проверки этих сообщений в порядке, предусмотренном ст. ст. 144 и 145 УПК РФ. Представляется правильной позиция тех прокуроров, которые путем обжалования таких, на наш взгляд, необоснованных судебных решений добиваются формирования правильной практики применения законодательства об обращениях граждан. ——————————— <2> См., напр.: Коломойцев Р. Заявление о преступлении: проблемы правоприменения // Законность. 2006. N 8. С. 7 — 10.
Помимо установления пределов действия общего порядка рассмотрения обращений в новой Инструкции о рассмотрении обращений в органах прокуратуры весьма важно определение видов и существа решений, принимаемых прокурорскими работниками по письменным обращениям. Этими решениями в соответствии с анализируемой Инструкцией могут быть: оставление без ответа или без разрешения обращения; направление в другие органы; передача обращения в нижестоящие прокуратуры; принятие к производству (в том числе путем приобщения к ранее поступившей жалобе); прекращение рассмотрения; рассмотрение и разрешение обращения. Из перечисленных решений следует обратить внимание на случаи оставления без ответа или без разрешения обращения. В первую очередь, такой вариант решения возможен, если обращение не содержит сведений о лице, направившем его (фамилию и почтовый адрес). Неуказание адреса проживания лица и других данных не является основанием оставления обращения без разрешения. Принятие решения об оставлении обращения без разрешения возможно, как указано в Инструкции, «если по содержанию оно лишено смысла или в материалах проверки имеется решение суда о признании заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического заболевания» (п. 2.15). Таким образом, в отличие от формулировки этого положения в ранее действующей Инструкции об обращениях для оставления обращения без разрешения достаточно установления факта «бессмысленности» содержания обращения без признания заявителя недееспособным. Подобная формулировка использована и в Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в ФТС России от 25 декабря 2006 г. N 1371, в которой возможность оставления без разрешения обращения обусловлена тем, что его содержание лишено логики и смысла. Следующее важное положение для обеспечения правильной организации работы с обращениями граждан — возложение обязанностей по установлению порядка рассмотрения (проверки) обращений граждан в органах прокуратуры на прокуроров-руководителей и их заместителей. Исходя из этого, порядок работы с обращениями (общие правила, процедуры их рассмотрения) в конкретном органе прокуратуры зачастую должен определяться и закрепляться соответствующим прокурором-руководителем в приказах, регламентах, положениях, инструкциях. В свою очередь, необходимо, чтобы этими правилами предусматривались как процедуры приема, учета, регистрации обращений, их формирования в надзорные производства, оформления, размножения, систематизации и хранения, а также контроля за исполнением в соответствии с Инструкцией по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры РФ, так и обязанности прокуроров-руководителей и их заместителей по определению порядка рассмотрения, проверки и разрешения каждого принятого к рассмотрению обращения. При этом речь идет об определении первоначально общего или специального порядка рассмотрения обращения, а затем о принятии возможных вариантов решения по обращению и об указании порядка проверки доводов заявителя. К числу изменений процедуры разрешения обращений в прокуратуре также относится ограничение числа случаев, когда необходимо в процессе рассмотрения обращений составлять мотивированное заключение. По новой Инструкции о рассмотрении обращений в органах прокуратуры это, во-первых, касается парламентских запросов, запросов и обращений Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, иных обращений, взятых на особый контроль, которые разрешаются, как правило, с изучением уголовных, гражданских и других дел, материалов прокурорских проверок, о чем и составляется мотивированное заключение. Это заключение утверждается руководителем подразделения Генеральной прокуратуры РФ, заместителем прокурора субъекта Федерации, прокурором города, района и приравненным к ним прокурором. Во-вторых, подобное заключение составляется исполнителем и утверждается заместителем Генерального прокурора РФ или заместителем Главного военного прокурора, прокурором субъекта Федерации, прокурором города, района и приравненными к ним прокурорами либо их заместителями в случае установления оснований для прекращения переписки. Порядок направления ответов на обращения, перечень субъектов, уполномоченных в органах прокуратуры принимать решения об отказе в удовлетворении обращений и давать ответы заявителям, как и организация приема граждан в прокуратуре, в основном остались без изменений. При этом следует отметить, что ответ на обращение (запрос), поступившее в органы и учреждения прокуратуры по информационным системам общего пользования, направляется по почтовому адресу, указанному в обращении. Положительно оценивая изменения порядка рассмотрения и разрешения обращений граждан, следует наряду с отмеченными проблемами выделить трудности, связанные с внедрением компьютерной программы «Надзор» по работе с обращениями, сложности в работе прокуроров со «штатными» жалобщиками на фоне постоянно растущего потока жалоб и заявлений, поступающих в органы прокуратуры, неясности в определении порядка рассмотрения и разрешения жалоб по делам и материалам, находящимся в производстве суда, и множество других вопросов. Анализ этих проблем и тех, которые еще будут возникать в процессе работы прокурорских работников с обращениями, и выработка мер по их разрешению — это одна из задач, которая должна решаться совместными усилиями вышестоящих и нижестоящих прокуроров, ученых и практических работников, посредством обмена опытом организации работы с обращениями, а также путем взаимодействия прокуратуры и судов по обеспечению единообразного применения законодательства об обращениях граждан.
