КООРДИНАЦИЯ УСИЛИЙ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ И КОНТРОЛИРУЮЩИХ ОРГАНОВ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВА ГРАЖДАН НА ОПЛАЧИВАЕМЫЙ ТРУД
(НА ПРИМЕРЕ ПРАКТИКИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ)
А. А. МАКСУРОВ
Максуров А. А., кандидат юридических наук, старший помощник прокурора Ярославской области.
Конституцией РФ закреплено право граждан на свободный оплачиваемый труд. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, их нарушение недопустимо, тем более не может являться нормой и должно в обязательном порядке повлечь за собой предусмотренную законом ответственность. Исходя из конституционного принципа, органы прокуратуры Ярославской области организуют и осуществляют надзор за исполнением законодательства, регулирующего вопросы выплаты заработной платы. Важное значение здесь имеют вопросы координации усилий всех заинтересованных ведомств, направленных на безусловное соблюдение прав граждан на оплачиваемый труд. Координация осуществляется прокурором в соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Как отмечается в литературе, основной смысл координационных мероприятий, осуществляемых прокурором, состоит в обеспечении согласованности действий правоохранительных органов, сосредоточении усилий на главных направлениях борьбы с преступностью, повышении эффективности работы по предупреждению правонарушений <1>. ——————————— <1> См., например: Советское государственное строительство и право: Учебник. М., 1984. С. 334 — 335.
Координация осуществляется органами прокуратуры в разнообразных правовых формах и различными способами и средствами. Прежде всего результативность прокурорского надзора в данной сфере во многом определяется своевременным поступлением информации о нарушениях трудового законодательства, а также правильной организацией работы прокуратуры в данном направлении. В 2005 г. прокуратурой области принят ряд мер организационно-методического характера, направленных на повышение эффективности деятельности горрайпрокуроров. Для контроля за осуществлением работы по надзору за соблюдением законодательства об оплате труда и обеспечения необходимых консультаций и методической помощи распоряжением прокурора области создана постоянно действующая рабочая группа из сотрудников отделов по надзору за соблюдением федерального законодательства, по надзору за следствием, дознанием и ОРД, по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами. Из органов государственной статистики Ярославской области систематически запрашивается подробная информация о задолженности по заработной плате на предприятиях области. Полученные сведения незамедлительно направляются горрайпрокурорам для проведения проверок и принятия соответствующих мер прокурорского реагирования. Таким образом, прокуратурами районов проводятся проверки соблюдения законодательства об оплате труда ежемесячно, информация о результатах проверок, принятых мерах прокурорского реагирования в установленный срок представляется в прокуратуру области для анализа и обобщения. Кроме того, конструктивное взаимодействие налажено с Государственной инспекцией труда в Ярославской области. Прокурорами районов и специалистами ГИТ в Ярославской области проводятся совместные проверки соблюдения трудового законодательства. Кроме того, прокурорами районов проводятся совместные проверки с представителями органов местного самоуправления, контролирующими и правоохранительными органами. Так, распоряжением прокурора области создана рабочая группа по проверке соблюдения законодательства при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности ОАО «СК-Премьер» с привлечением работников УНП и УБЭП УВД Ярославской области, а также специалиста Государственной инспекции труда в Ярославской области. По результатам ревизии финансово-хозяйственной деятельности ОАО «СК-Премьер» возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного статьей 199.1 УК РФ. По фактам нарушения трудового законодательства по постановлению прокурора генеральный директор ОАО «СК-Премьер» привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 5.27 КоАП РФ. В защиту интересов работников ОАО «СК-Премьер» предъявлено в суд 210 заявлений в порядке статьи 45 ГПК РФ о взыскании задолженности по заработной плате на сумму 3355953 руб., которые рассмотрены судом и удовлетворены. В результате проведенной работы имевшаяся задолженность по заработной плате и иным выплатам работникам ОАО «СК-Премьер» была полностью ликвидирована. В июне 2005 г. прокуратурой области проведено межведомственное совещание с участием Государственной инспекции труда в Ярославской области и Департамента социальной защиты населения и труда администрации Ярославской области, а также руководителей организаций, имеющих наибольшую задолженность по заработной плате. На уровне районов прокурорами с участием представителей районных администраций и руководителей предприятий-должников также проводятся межведомственные совещания, на которых обсуждаются возможные пути погашения задолженности по заработной плате. Прокуратурой области проведено обобщение практики привлечения виновных лиц к административной ответственности по части 2 статьи 5.27 КоАП РФ в виде дисквалификации, по результатам которого в горрайпрокуратуры направлено информационное письмо. Кроме этого, прокурорам городов и районов области направлены методические рекомендации по осуществлению надзора за соблюдением трудового законодательства и расследованию уголовных дел. По фактам задержки выплаты заработной платы свыше двух месяцев прокурорами проводятся проверки в порядке статей 144, 145 УПК РФ для решения вопроса о возбуждении уголовных дел в отношении руководителей организаций. Законность принятых по указанным материалам решений проверяется отделом по надзору за следствием, дознанием и ОРД и отделом по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами прокуратуры области. Органами прокуратуры широко используются возможности освещения проводимой работы в средствах массовой информации. Так, прокурорами Первомайского и Любимского районов в местные газеты направлены статьи, в которых разъясняется ответственность за нарушения прав граждан в сфере оплаты труда. Читатели информированы о работе районных прокуратур по надзору за соблюдением трудового законодательства. Прокурором Заволжского района г. Ярославля с целью выявления фактов нарушения законодательства, регулирующего оплату труда, проведено выступление по телевидению с предложением обращаться в прокуратуру по имевшим место случаям задолженности по заработной плате. Кроме этого, прокуратурой области неоднократно размещалась информация о проводимой работе по надзору за соблюдением трудового законодательства на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ. В целях обеспечения незамедлительного реагирования на нарушения законодательства о своевременности выплаты заработной платы используется такая форма надзора, как выездные проверки на предприятия. В ходе таких проверок прокурор не только беседует с коллективом организации и принимает от граждан жалобы, но немедленно, на месте привлекает руководителя к административной ответственности и уточняет размер задолженности по заработной плате конкретных работников для направления исковых заявлений в их интересах в суд. Прокурорский надзор в сфере трудового законодательства организован таким образом, что при рассмотрении жалоб, обращений граждан, проведении проверок помимо нарушений, на которые ссылаются заявители, принимаются меры к выявлению иных нарушений трудового законодательства, таких, как отсутствие коллективных договоров в организациях, отсутствие положений о материальной ответственности работодателя за нарушение сроков выплаты заработной платы и иных предусмотренных законом выплат, своевременность выдачи трудовых книжек при увольнении работников и др. По фактам выявленных нарушений прокурорами принимаются меры, направленные на привлечение виновных лиц к уголовной, административной, дисциплинарной ответственности. Кроме этого, прокурорами используются гражданско-правовые способы защиты нарушенных прав работников. Так, по результатам проведенных проверок выявлено 2183 нарушения законодательства об оплате труда, на незаконные правовые акты принесено 30 протестов, внесено 219 представлений, по результатам рассмотрения которых 33 лица привлечены к дисциплинарной ответственности, объявлено 91 предостережение, по постановлениям прокуроров 183 лица наказаны в административном порядке, направлено в суды 1173 заявления в порядке статьи 45 ГПК РФ в интересах работников о взыскании задолженности по заработной плате. По постановлениям прокуроров судом сроком на 1 год дисквалифицированы 11 руководителей организаций. Помимо привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о труде и охране труда прокурорами используются полномочия по привлечению виновных лиц к ответственности за нарушение обязательств по коллективному договору (статья 5.31 КоАП РФ). В ходе осуществления прокурорами проверочных мероприятий соблюдения законодательства об оплате труда иногда имеют место конфликты с руководителями предприятий, полагающими, что прокурор в данном случае якобы вмешивается не в свое дело. Так, прокуратурой Кировского района г. Ярославля в соответствии со статьями 6, 21, 22, 54 ФЗ «О прокуратуре РФ» в ОАО «ЯЗТА» были затребованы документы, необходимые для проведения проверки соблюдения трудового законодательства, в том числе лицевые счета работников предприятия и расчетные листки о выплате заработной платы. В установленный прокурором срок требования прокурора должностным лицом общества, ответственным за осуществление организационно-распорядительных функций, — исполнительным директором ОАО «ЯЗТА» Лысенковым П. А. выполнены не были. Более того, Лысенков П. А. направил в прокуратуру письменный отказ от представления необходимой информации, мотивируя это тем, что запрашиваемые сведения являются персональными данными работников и не подлежат разглашению. По факту невыполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, прокурором района возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 КоАП РФ. По постановлению прокурора исполнительный директор ОАО «ЯЗТА» Лысенков П. А. судом был привлечен к административной ответственности по статье 17.7 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 20 МРОТ — 2000 руб. Следует отметить положительный опыт прокуроров, которыми проводится работа, направленная на понуждение руководителей организаций, имеющих задолженность по заработной плате, принимать меры по взысканию дебиторской задолженности. Так, прокурором Фрунзенского района г. Ярославля в ходе расследования уголовного дела по факту невыплаты заработной платы в ООО «Ярославское ГАТП N 1» установлено, что в данной организации имеется дебиторская задолженность в размере, превышающем размер задолженности по заработной плате более чем в четыре раза, при этом претензионно-исковая работа по ее взысканию на предприятии не проводится. В связи с этим в представлении об устранении нарушений трудового законодательства прокурором района указано на необходимость безотлагательного принятия мер, направленных на взыскание дебиторской задолженности. В целях оказания содействия в погашении задолженности по заработной плате работникам муниципального предприятия прокурором Некоузского района предъявлено в суд 38 исковых заявлений в интересах администрации Октябрьского сельского округа о взыскании задолженности по квартплате и плате за коммунальные услуги на общую сумму 330721,19 руб. Принятые в 2005 г. меры прокурорского реагирования позволили существенно снизить задолженность по заработной плате. Так, по состоянию на 1 февраля 2005 г. задолженность по заработной плате на предприятиях и в организациях области составляла 203577 тыс. руб., на 1 сентября 2005 г. она снизилась до 83624 тыс. руб. Уменьшилось число предприятий, имеющих задолженность по заработной плате (со 180 до 73 единиц), в том числе имеющих задолженность в размере двух и более месячных фондов оплаты труда, а также число лиц, которым несвоевременно выплачивается заработная плата (с 28277 до 10683 человек). В ряде районов г. Ярославля в настоящее время задолженности по заработной плате не имеется. Показательна в этом плане работа прокуратуры Некоузского района Ярославской области. Так, в феврале 2005 г. размер невыплаченной заработной платы на предприятиях района составил 995740 руб. За семь месяцев 2005 г. прокуратурой района принесен 1 протест, внесено 18 представлений, объявлено 7 предостережений, 8 лиц по постановлению прокурора привлечены к административной ответственности, в интересах работников предъявлено 235 заявлений в суд. Итогом указанной работы являлось реальное уменьшение суммы задолженности по заработной плате в Некоузском муниципальном округе с 995740 руб. до 50000 руб., то есть более чем в 19 раз. Вместе с тем в отсутствие четкого законодательного определения вопросов юридической ответственности у работников органов прокуратуры возникают существенные проблемы в привлечении виновных к юридической ответственности за несвоевременную выплату заработной платы. Ответственность за нарушение трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, предусмотрена статьей 419 ТК РФ, в соответствии с которой лица, виновные в нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, привлекаются к дисциплинарной ответственности в порядке, установленном настоящим Кодексом, иными федеральными законами, а также привлекаются к гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности в порядке, установленном федеральными законами. Дисциплинарная ответственность установлена статьями 192 — 195 Трудового кодекса РФ. За совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить дисциплинарные взыскания, предусмотренные статьей 192 ТК РФ: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям. Федеральными законами, уставами и положениями о трудовой дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания. Для повышения эффективности реагирования в представлениях об устранении нарушений трудового законодательства прокурору следует ставить вопрос о дисциплинарной ответственности виновных в допущенных нарушениях лиц, а также при внесении представления в вышестоящие в порядке подчиненности организации ставить вопрос о наказании руководящих работников за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Общие основания материальной ответственности сторон трудового договора предусмотрены в главе 37 ТК РФ. Работодатель (или работник), причинивший ущерб другой стороне, обязан возместить этот ущерб в соответствии с ТК РФ или иными федеральными законами. Особенностью норм, регулирующих вопросы материальной ответственности применительно к трудовому договору, является то, что они носят, как правило, обязательный характер. Кодекс устанавливает обязанность работодателя возместить работнику материальный ущерб, причиненный: в результате незаконного лишения работника возможности трудиться (статья 234); за ущерб, причиненный имуществу работника (статья 235); за задержку выплаты заработной платы (статья 236). Административная ответственность за нарушение законодательства о труде и об охране труда регламентируется статьей 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Кроме того, названным Кодексом предусмотрено наложение административного штрафа за уклонение от участия в переговорах о заключении коллективного договора, соглашения либо нарушение установленного срока их заключения (статья 5.28); за непредставление информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением коллективного договора, соглашения (статья 5.29); за необоснованный отказ от заключения коллективного договора, соглашения (статья 5.30); за нарушение или невыполнение обязательств по коллективному договору, соглашению (статья 5.31); за уклонение от получения требований работников и от участия в примирительных процедурах (статья 5.32); за невыполнение соглашения (статья 5.33); за увольнение работников в связи с коллективным трудовым спором и объявлением забастовки (статья 5.34); за сокрытие страхового случая (статья 5.44). При вынесении постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном соответствующей частью статьи 5.27 КоАП РФ, следует учитывать, что в соответствии с частью 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Согласно пункту 13 Постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5 реализация принципа презумпции невиновности заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, вина в совершении административного правонарушения устанавливается судьями, органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. В случае возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.27 КоАП РФ, обязанность представить доказательства вины лица, привлекаемого к административной ответственности, возложена на лицо, возбудившее дело. В связи с этим при проведении проверок для решения вопроса о виновности руководителя организации в нарушении законодательства об оплате труда необходимо устанавливать следующие обстоятельства: вследствие чего возникла задолженность по заработной плате; на какие цели расходовались денежные средства в период, за который она сложилась; предпринимались ли меры по взысканию дебиторской задолженности и имелась ли к этому реальная возможность. В постановлении о возбуждении административного производства по части 2 статьи 5.27 КоАП РФ следует указывать, в чем выражается недостаточность мер по устранению нарушений закона после привлечения лица к административной ответственности. Как показывает практика, определенные проблемы возникают при исполнении постановления о дисквалификации руководителя в случае, если он в добровольном порядке отказывается уволиться с руководящей должности. В соответствии со статьей 32.11 КоАП РФ постановление о дисквалификации должно быть немедленно исполнено лицом, привлеченным к административной ответственности, путем прекращения управления юридическим лицом. Исполнение постановления о дисквалификации производится путем прекращения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом. Таким образом, обязанности по исполнению судебного постановления о дисквалификации возложены как на работодателя, так и на самого дисквалифицированного работника. В то же время в законе не определены процедура исполнения данного вида административного наказания и орган, на который возложены обязанности по принудительному исполнению постановления суда о дисквалификации. Трудовой кодекс РФ также не определяет судебную дисквалификацию руководящего работника организации в качестве основания его увольнения. Представляется, что принудительное исполнение судебных постановлений о дисквалификации должно производиться службами судебных приставов в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об исполнительном производстве» для принудительного исполнения требований исполнительных документов неимущественного характера. Уголовным кодексом РФ установлена уголовная ответственность за такие преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина в сфере трудовых правоотношений, как нарушение правил техники безопасности или иных правил охраны труда, совершенное лицом, на котором лежали обязанности по соблюдению этих правил, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью человека или его смерть (статья 143); необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение женщины по мотивам ее беременности, а равно необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение с работы женщины, имеющей детей в возрасте до трех лет, по этим мотивам (статья 145); невыплата свыше двух месяцев заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных установленных законом выплат, совершенная руководителем предприятия, учреждения или организации независимо от форм собственности из корыстной или иной личной заинтересованности, в том числе повлекшая тяжкие последствия (статья 145.1). Нередко имеет место ситуация, когда на протяжении нескольких месяцев заработная плата выплачивается работникам частично. В уголовном законе не определено, является ли уголовно наказуемым деянием невыплата части заработной платы организации, совершенная руководителем предприятия, учреждения или организации из корыстной или иной личной заинтересованности. Кроме того, в законе не определено понятие иной личной заинтересованности. Представляется правильным толковать данное понятие в широком смысле, понимая под иной личной заинтересованностью в том числе желание руководителя продолжать занимать руководящую должность в личных интересах, несмотря на неспособность обеспечить своевременную выплату работникам заработной платы. Гражданско-правовые способы защиты нарушенных трудовых прав работников прокурором заключаются в предъявлении прокурором заявлений в суд в порядке статьи 45 ГПК РФ. В указанной статье содержится примерный перечень случаев, когда прокурор вправе обратиться в суд в интересах граждан. При этом суды нередко отказывают прокурору в принятии указанных исковых заявлений, мотивируя это тем, что работник может самостоятельно обратиться в суд в защиту своих прав и законных интересов. В этой связи представляется целесообразным прямо определить в законе полномочия прокурора на обращение в суд в интересах работников в случае нарушения их трудовых прав. Здесь координация бессильна. Дело за законодателем и юрисдикционными органами-правоприменителями.
