(Спектор А. А.) («Предпринимательское право». Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом», 2013, N 2)
ЗАЩИТА ПРАВ СУБЪЕКТОВ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) <1>
А. А. СПЕКТОР
——————————— <1> Исследование выполнено при поддержке Министерства образования и науки Российской Федерации, соглашение 14.В37.21.1019 от 7 сентября 2012 г.
Спектор А. А., доцент кафедры предпринимательского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, доцент.
В ч. 1 ст. 17 Конституции РФ сказано, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права в соответствии с российской Конституцией. Права субъектов малого и среднего предпринимательства, наряду с другими правами и свободами граждан и их объединений, подлежат признанию, уважению, соблюдению и защите со стороны правового государства и всех его органов — как государственной, так и муниципальной власти. В этой связи в РФ установлены гарантии прав субъектов малого и среднего предпринимательства. Исходя из тематики статьи наибольший интерес представляет рассмотрение гарантий, закрепленных в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (в ред. от 28.07.2012) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон N 294-ФЗ). Важная задача государственного регулирования — обеспечение надежных гарантий для свободного развития малого и среднего предпринимательства, которое, в свою очередь, служит одной из точек роста для экономики. Это потребовало принятия конкретных мер по пресечению правонарушений, созданию противодействия для коррупционных действий и злоупотреблений. Такие меры были определены Указом Президента РФ от 15 мая 2008 г. N 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» <2>. Глава государства в своем Послании (положения которого затем были закреплены в Указе) высказал следующий ключевой тезис: сильное государство необходимо гражданскому обществу как инструмент развития и поддержания порядка, защиты и укрепления демократических институтов. Эти институты должны укорениться во всех социальных слоях. Важно доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению, а государство должно сохранить ответственность в пределах своей компетенции. ——————————— <2> Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. N 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2293.
В настоящее время Закон N 294-ФЗ является системообразующим нормативным правовым актом в сфере осуществления функций органов исполнительной власти по контролю и надзору. Закон носит прогрессивный характер. В нем значительно расширены права и конкретизированы обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также установлены важные гарантии защиты их прав и законных интересов при проведении проверок органами по контролю (надзору) <3>. ——————————— <3> Бут Н. Д., Ларьков А. Н., Паламарчук А. В. Государственный контроль и защита предпринимательства. М., 2009.
Одной из таких гарантий является установление ряда процессуальных норм, регламентирующих основания, порядок, сроки проведения контрольных мероприятий, права и обязанности органов государственного контроля. Довольно детально регламентируются вопросы составления графика проведения проверок, принятия должностными лицами распоряжений об их осуществлении, установление продолжительности контрольного мероприятия, их периодичности и оформления результатов проверок. Другой важной гарантией прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля является принцип добросовестности проверяемого лица. Это означает, что для привлечения к ответственности проверяемых лиц контролирующий орган должен доказать не только факт нарушения обязательных требований, но и вину проверяемого в нарушении требований нормативных актов. В Законе N 294-ФЗ довольно четко определены права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц, а также порядок их взаимодействия при проведении проверок (плановых, внеплановых, документарных, выездных). Важным элементом новой организации государственного контроля в сфере бизнеса стало определение новой роли прокуратуры РФ в осуществлении государственного контроля (надзора) <4>. К компетенции органов прокуратуры отнесены: подготовка сводного плана контрольных мероприятий, включающего комплексные проверки; согласование деятельности контролирующих органов; осуществление надзора за законностью деятельности контролирующих органов и др. ——————————— <4> Бессарабов В. Г. Прокуратура и контрольные органы России. М., 1999; Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007.
На Минэкономразвития России возложены обязанности по разработке мер, направленных на совершенствование системы проверок, осуществлению мониторинга за соблюдением выполнения сводного плана контрольных мероприятий, подготовке предложений по совершенствованию законодательства о контроле и др. <5>. ——————————— <5> Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: Сборник методических материалов / Под общ. ред. А. Э. Буксмана. М., 2010.
В 2011 г. в определенной мере была завершена работа по приведению отраслевых законов в соответствие с требованиями Закона N 294-ФЗ. Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ (в ред. от 16.10.2012) (далее — Закон N 242-ФЗ) внесены изменения более чем в 60 федеральных законов, регулирующих порядок осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отдельных сферах общественной жизни: транспорта, связи, строительства, энергетики, сельского хозяйства, естественных монополий, охраны окружающей среды, оборота определенных видов продукции и т. д. Правительственной комиссией по проведению административной реформы утвержден график подготовки проектов постановлений Правительства РФ в целях реализации Закона N 242-ФЗ (Протокол от 14 октября 2011 г. N 126). График предусматривает подготовку положений о государственном контроле (надзоре) в 30 важнейших сферах государственной деятельности. В целях организации контроля за правильным функционированием государственной и муниципальной администрации (далее — публичных служб) также были предприняты существенные меры. В соответствии с Концепцией административной реформы они касались уточнения предмета контроля и его организации, т. е. не только соответствия требованиям нормативных правовых актов, но и результативности и эффективности деятельности публичных служб <6>. ——————————— <6> Ноздрачев А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // КонсультантПлюс. 2012.
С учетом основных итогов проведения административной реформы в Российской Федерации распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 гг. (далее — Концепция 2011 — 2013 гг.), а также План мероприятий по реализации указанной Концепции. В ней сохранены сущностные основы Концепции административной реформы, что свидетельствует об актуальности большинства направлений совершенствования государственного управления, в том числе контроля и надзора. В разделе III Концепции 2011 — 2013 гг. предусмотрены мероприятия по дальнейшей оптимизации государственных функций контроля и надзора, состава полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отраслевые меры совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности. Признано целесообразным детализировать законодательство Российской Федерации о порядке осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в части установления конкретного перечня всех видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в законодательных актах. В 2012 г. работа по совершенствованию системы государственного (муниципального) контроля и надзора продолжается, особенно в части оптимизации контрольно-надзорных функций и процедур проведения мероприятий по контролю. Так, на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы, состоявшемся 21 февраля 2012 г., приняты решения по совершенствованию контрольно-надзорных функций в сфере деятельности Минпромторга России, Росстандарта, МЧС России и др. <7>. ——————————— <7> Протокол заседания от 21 февраля 2012 г. N 130.
При разработке положений об осуществлении конкретного вида государственного (муниципального) контроля и надзора необходимо максимально детализировать предмет проверки (на соответствие каким нормативным правовым актам проверяются требования), субъекты проверки, а также формы мероприятий по контролю (надзору). В открытом доступе в сети Интернет должны размещаться юридически значимые для проведения проверок сведения, включая информацию о совокупности обязательных требований к субъектам и объектам проверки, предмету проверки. Также должны быть доступны сведения о результатах проведения плановых и внеплановых проверок и статистика результатов их проведения. С принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ упорядочена деятельность контролирующих органов в отношении субъектов предпринимательства: это и плановость проверок, и их периодичность, и четко перечисленные основания внеплановых проверок. Одновременно с этим по-прежнему действуют положения КоАП, определяющие основания проверок, проводимых органами административной юрисдикции. По причине сходства оснований проверки, определенных Законом N 294-ФЗ, и поводов возбуждения дел об административных правонарушениях, установленных КоАП, фиксируются случаи подмены процедуры организации и проведения внеплановой проверки субъекта предпринимательской деятельности возбуждением органами контроля (надзора) административного расследования, что подтверждается не единичными примерами из прокурорской практики. Так, прокуратурой Воронежской области выявлены факты проведения сотрудниками Управления Роспотребнадзора по Воронежской области необоснованных проверок без согласования с органами прокуратуры. Установлено, что значительное количество контрольных мероприятий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей оформлялось в виде административных расследований. Определения о проведении административного расследования в нарушение ст. 28.7 КоАП РФ выносились при отсутствии данных, указывающих на наличие события правонарушения (только в Воронежской области при проверке выявлено более 10 подобных фактов). Принятыми мерами прокурорского реагирования нарушения устранены. Об аналогичных фактах сообщается и в других исследованиях <8>. ——————————— <8> Бут Н. Д., Ларьков А. Н. Свобода экономической деятельности и законность: Монография. М.: Юрлитинформ, 2010. С. 376 — 377.
Правовой механизм, предусмотренный Федеральным законом N 294-ФЗ, призван обеспечивать гарантии и защиту прав субъектов малого и среднего предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора).
