(Максуров А. А.) («Военно-юридический журнал», 2008, N 2)
КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ КООРДИНАЦИОННОЙ ПРАКТИКИ
А. А. МАКСУРОВ
Максуров А. А., кандидат юридических наук.
При исследовании проблемы эффективности координационной практики принципиальное значение имеют те критерии, по которым может и должна определяться такая эффективность. Критерий (древнегреч. — средство для решения) — отличительный признак, на основании которого производятся оценка, определение или классификация чего-либо; оценочное мерило <1>. В роли такого мерила выступают определенные факторы, обстоятельства объективной действительности, служебное назначение которых состоит в правильном отражении роли координационной практики, в показе ее фактических последствий в общественной жизни. ——————————— <1> См.: Новейший словарь иностранных слов и выражений. М.: АСТ, 2007. С. 447.
Как сами критерии эффективности координационной практики, так и общие подходы к их определению юридической наукой не разработаны. Отдельные авторы определяют критерии эффективности норм права, других юридических категорий, правовой системы в целом, однако однозначного подхода не имеется и в указанном вопросе. Так, в трудах ряда советских юристов предлагается разграничивать показатели и критерии эффективности норм права и других юридических категорий. В. И. Никитинский, в частности, показателем эффективности именует «соотношение между количественными характеристиками объекта воздействия», критерием — степень достижения социальной цели данного правового предписания. Эти понятия различаются и некоторыми другими авторами <2>. ——————————— <2> См., например, Никитинский В. И. Эффективность норм трудового права. М., 1971. С. 100; Петрухин И. Л., Морщакова Т. Г. Социологические аспекты изучения эффективности правосудия // Право и социология. М., 1973. С. 263 — 264.
Критикуя указанный подход, Ф. Н. Фаткуллин и Л. Д. Чулюкин отмечают, что, по существу, критерии как раз есть факторы, показывающие, насколько способной оказалась норма права благотворно влиять на объект воздействия в заданном направлении при обычных, средних издержках. Как не может быть критерия, ничего не «показывающего», так немыслим показатель, который не служил бы мерилом оценки. Правильнее, очевидно, рассматривать упомянутые термины как синонимы, обозначающие одни и те же жизненные факторы, на основе и с учетом которых определяется степень эффективности соответствующего правового установления <3>. С их точки зрения, под критериями (показателями) эффективности правовых норм надо понимать «те объективные фактические данные и их соотношения, которые характеризуют реальные изменения, имевшие место в объекте воздействия этих норм, и связанные с их функционированием издержки» <4>. ——————————— <3> См.: Фаткуллин Ф. Н., Чулюкин Л. Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань, 1977. С. 51. <4> Там же.
О. А. Гаврилов, исследуя эффективность правовой системы также отмечает, что критерием эффективности может служить степень достижения цели. Ряд социальных и юридических феноменов связаны между собой отношением «средство — цель». Например, «дисциплина труда — производительность общественного производства»; «процессуальные правила — законное и обоснованное юридическое решение»; «ограничение нежелательных миграционных процессов — оптимальное распределение трудовых ресурсов»; «нежелательная текучесть кадров — эффективность общественного производства». Состояние в этих отношениях в конечном итоге выступает в качестве критерия эффективности <5>. ——————————— <5> См.: Гаврилов О. А. Правовая система социализма. Кн. 2: Функционирование и развитие / Под ред. А. М. Васильева. М., 1987. С. 237.
Большинство ученых, интересовавшихся рассматриваемой проблемой, в систему показателей эффективности правовых норм (институтов, комплексов) включали те изменения в общественных отношениях, которые являются результатом благотворного их воздействия <6>. Такой подход достаточно плодотворен. Действительно, общественные отношения, подвергающиеся координационному воздействию, входят в объект их воздействия. Достоверные фактические данные, характеризующие исходное, достигнутое и намеченное состояния этих отношений, не могут не фигурировать в числе показателей эффективности координационной практики. В то же время объект правового воздействия — более широкое понятие, чем предмет правового регулирования; им охватывается и сфера сознания. Следовательно, система критериев эффективности координационной практики должна включать и фактические данные, характеризующие изменения в данной части объекта воздействия — изменения в сознании, личностных установках субъектов права. ——————————— <6> См., например, Пашков А. С., Чечот Д. М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965. N 8. С. 3; Явич Л. С. Право и общественные отношения. М., 1971. С. 139; Никитинский В. И. Эффективность норм трудового права. М., 1971. С. 100.
Не менее важно сравнение результатов координационной практики с теми фактическими данными, которые помогают выявить исходное состояние объекта воздействия (прежде всего, разумеется, регулируемого общественного отношения). Такое сопоставление дает реальную возможность определить степень эффективности координационной практики даже в случаях, когда ее непосредственная цель пока в полном объеме не достигнута, однако уже имеются существенные сдвиги по сравнению с тем состоянием предмета регулирования, которое наблюдалось к моменту начала такого рода деятельности. Отметим также, что нельзя получить истинное представление об эффективности координационной практики, не располагая надежными данными о всех тех издержках (материальных, трудовых и духовных затратах, попутных негативных явлениях и т. д.), которые оказались неизбежными при осуществлении той или иной координационной деятельности. Важно не только то, что цель координационной практики в той или иной мере достигается, но и то, как, при помощи каких средств и затрат это происходит. Высокие издержки реализации координационных полномочий серьезно снижают, а подчас сводят вовсе к нулю эффективность координационной практики. Поэтому сведения о результатах ее функционирования должны быть соотнесены не только с данными об исходном и намеченном состояниях объекта воздействия, но и со связанными с этим издержками. Таким образом, развернутое исследование эффективности координационной практики предполагает анализ одновременно трех различных — исходного, реально достигнутого и намеченного — состояний объекта ее воздействия, а равно сопоставление этих состояний. Следовательно, в ходе такого исследования требуется выяснить все положительные результаты воздействия на объект, полученные за известный, взятый с учетом особенностей рассматриваемой разновидности координационной практики и обоснованный отрезок времени; соотношение между этими результатами и величинами, характеризующими, с одной стороны, существовавшее к моменту начала изучаемой координационной деятельности, а с другой — намеченное состояние объекта воздействия вообще и регулируемого общественного отношения в частности; соотношение между фактически достигнутыми положительными результатами и теми издержками, которые имели место при реализации координационных полномочий. Однако перечисленные выше факторы должны быть при помощи научно оправданных методов и приемов переведены в количественные величины, пригодные для сопоставления и измерения. При таком подходе критериями (показателями) эффективности координационной практики могут служить: во-первых, конкретные сведения о том состоянии, в котором находился объект ее воздействия (прежде всего регулируемое общественное отношение) к моменту начала координационной деятельности; во-вторых, конкретные сведения о тех положительных изменениях в заданном направлении, которые произошли в объекте воздействия вследствие целенаправленного влияния за анализируемый период времени; в-третьих, конкретные сведения о «целевом», намеченном в идеале состоянии того же объекта воздействия; в-четвертых, конкретные сведения об издержках осуществления координационной деятельности. Названный подход при его кажущейся простоте и доступности в процессе реализации сталкивается со многими трудностями и проблемами. Прежде всего, представляется, что все эти четыре характеристики трех различных (исходного, достигнутого и намеченного) состояний одного и того же предмета и вполне определенных издержек — величины, трудно выражаемые в количественном виде. Позитивные изменения, вызванные осуществлением координационного регулирования, имеют, скорее, качественную, а не количественную природу. Далее, координационная практика как правовой феномен функционирует не изолированно, а в целостной системе права, во взаимодействии с другими частями этой сложной и динамичной системы, и, кроме того, на объект ее воздействия постоянно, стихийно или целенаправленно, оказывает свое влияние ряд иных, в том числе неправовых, средств. Как отделить эти неюридические факторы? Ф. Н. Фаткуллин и Л. Д. Чулюкин предлагают при этом исходить из предпосылки о постоянном, среднем уровне результатов действия остальных факторов в определенные периоды истории, взятые для изучения эффективности той или иной координационной практики. Когда же имеются достаточные основания, что уровень результативности одного из неюридических средств резко изменился за исследуемый период, что он существенно отличается от предполагаемого среднего, то задача осложняется — возникает необходимость искать пути «вычленения» этих новых результатов <7>. ——————————— <7> См.: Фаткуллин Ф. Н., Чулюкин Л. Д. Указ. соч. С. 57 — 58.
Видимо, такого подхода придется придерживаться и в дальнейшем. Кроме того, специфика координационной деятельности как «после-деятельности» вызывает необходимость сравнения показателей не только самой координационной практики, но и других разновидностей юридической практики, на которые оказала влияние координационная деятельность. Речь идет о некой «надэффективности», внешней эффективности. С другой стороны, следует говорить и о внутренней эффективности, т. е. об эффективности не только самой координационной практики, но и об эффективности всех внутренних ее элементов. Следовательно, выделяются три уровня эффективности: эффективность других разновидностей юридической практики, на которые оказала влияние координационная деятельность (1-й уровень); эффективность самой координационной практики либо ее разновидности (2-й уровень); эффективность внутренних элементов координационной практики, например форм координационного взаимодействия в содержании координационной деятельности (3-й уровень).
——————————————————————
Интервью: Бесплатный защитник («ЭЖ-Юрист», 2008, N 9)
БЕСПЛАТНЫЙ ЗАЩИТНИК
Е. В. СЕМЕНЯКО
На прошлой неделе в компании «Гарант» состоялось интернет-интервью президента Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации Евгения Васильевича Семеняко на тему «Правовые аспекты оказания бесплатной юридической (адвокатской) помощи гражданам Российской Федерации».
В ходе мероприятия Е. В. Семеняко отвечал на вопросы, связанные с оказанием бесплатной юридической помощи гражданам РФ, порядком ее получения, финансированием деятельности адвокатов за предоставление подобных услуг, а также актуальными проблемами и тенденциями совершенствования действующего законодательства.
Соответствует ли наш Закон об адвокатуре европейским стандартам?
— По мнению не только российских, но и иностранных коллег, Федеральный закон от 31.05.2002 N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» отвечает самым высоким стандартам в адвокатской профессии. Перед тем как проект Закона об адвокатуре был внесен Президентом РФ в Государственную Думу, он прошел экспертизу Совета Европы, соответствующих экспертных комиссий, структур, и замечания, которые эксперты предложили разработчикам законопроекта, были учтены. Поэтому сегодня в глазах зарубежных юристов этот Закон не имеет никаких существенных изъянов, ставящих его ниже европейского уровня.
Планирует ли Федеральная палата адвокатов внести поправки в Закон? Какие ограничения они предусматривают и как скажутся на судьбе граждан, которым требуется профессиональная адвокатская защита?
— Поправки, внесенные в адвокатский Закон в 2004 году, по нашему мнению, лишь способствовали укреплению независимости адвокатуры, усилению корпоративных начал в деятельности адвокатского сообщества, в том числе усиливали гарантии независимости адвокатуры как института и отдельного адвоката при осуществлении уголовно-судебной защиты и оказании юридической помощи по гражданским делам. Эти поправки в целом были положительно встречены адвокатами и юридической общественностью. В 2006 году группой депутатов Государственной Думы была предпринята попытка предложить новые поправки к Закону об адвокатуре, которые пересматривали или пытались изменить достигнутый в действующем Законе баланс интересов между адвокатурой и требованиями ее независимости как института и государством, которое через этот институт призвано гарантировать россиянам доступность квалифицированной юридической помощи. Данные поправки по мере их обсуждения претерпели очень существенные изменения. В настоящее время поправки, предложенные прежним составом Государственной Думы, на второе чтение так и не вышли, хотя и были рекомендованы. Их дальнейшая судьба зависит уже от нового состава Думы. Совет Федеральной палаты считает, что в этом Законе прежде всего должны найти отражения изменения, касающиеся расширения доступности юридической помощи, гарантирующие для более широкого круга россиян возможность обращаться к адвокатам. Бесплатная помощь должна быть обеспечена в самых различных видах, особенно по гражданским делам.
Какие Вы видите пути преодоления все увеличивающегося правового нигилизма в общественном правосознании?
— В России складывается ситуация игнорирования закона: граждане, облеченные властью и даже имеющие отношение к правоохранительной системе, предпочитают работать, действовать, жить не по юридическим нормам, а по так называемым понятиям. Соображения политической или иной целесообразности начинают доминировать над требованиями законности и правопорядка. Между тем главная задача адвоката как правозащитника заключается в том, чтобы добиться торжества именно законной справедливости, и когда основанная на законе правота мало что значит в глазах облаченных властью людей, естественно, эффективность нашей деятельности снижается. У некоторой части наших доверителей появляется повод считать, что адвокат — это такой участник судопроизводства, от которого мало что зависит. А в результате, например, приходит адвокат в уголовный процесс, обращается к букве, к духу закона, отстаивает свою позицию, но получает какую-то формальную отписку, где ему просто отказывают и предлагают смириться с тем, что есть на сегодняшний день. Я лично не вижу никакой другой возможности устранения так называемого правового нигилизма, кроме возвращения на правовое поле всех участников судопроизводства.
Каким категориям граждан и в каком объеме может оказываться бесплатная юридическая помощь?
— Более-менее решена проблема с оказанием бесплатной помощи по уголовным делам. Однако и здесь опять мы оказались в ситуации, которая могла сложиться исключительно в России, потому что у нас бесплатная помощь по уголовным делам не связана с имущественным положением того, кто предстал перед следователем или судом. В нашей стране обеспечение защитникам по уголовным делам 100-процентное, и если чьи-то интересы и ущемляются, то это интересы адвоката, потому что он получает лишь символическое вознаграждение за свою работу. Социальная группа граждан (их перечень приведен в ст. 26 Закона об адвокатуре), которая может рассчитывать на бесплатную помощь, весьма незначительная, если брать ее в масштабах страны, если иметь в виду реальную потребность людей в этой квалифицированной юридической помощи. Сегодня на бесплатную помощь могут рассчитывать: несовершеннолетние, если они содержатся под стражей; лица, оспаривающие основания, по которым был прекращен их трудовой договор; граждане, которые получили трудовые увечья в связи с работой; участники ВОВ и инвалиды.
Есть ли какие-либо критерии качества при оказании бесплатной юридической помощи населению?
— Совесть — лучший контролер качества. Тем не менее адвокату приходится работать в условиях жесткой конкуренции внутри адвокатской корпорации. Поэтому, если тот или иной наш коллега не может оказывать качественную юридическую помощь, шансов найти свою нишу, создать со временем свою клиентуру у него, мягко говоря, немного. Так что косвенные механизмы влияния на качество оказанной юридической помощи имеются. Представляется, что одним из условий косвенного влияния на качество профессиональной деятельности адвоката является обязание решением Совета Федеральной палаты в январе этого года каждого адвоката систематически повышать свои профессиональные знания путем ежегодного обучения по утвержденной программе Федеральной палаты. Не менее 20 часов ежегодно каждый адвокат должен отдать профессиональному обучению и отчитаться, в каких формах (семинары, курсы повышения квалификации, самообразование), где и как это было сделано. Кстати, сегодня такая идея представляет собой норму профессии, все больше и больше укореняющуюся именно как европейский, мировой стандарт. Думается, это является наилучшей гарантией повышения качества работы оказания услуг.
К публикации подготовили Павел Зубков, Наталья Завойкина, газета «ЭЖ-Юрист»
