(Горохов Д. Б., Мельник Т. Е.) («Журнал российского права», 2013, N 10)
МОНИТОРИНГ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОРОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ ОБ ОБЪЕКТАХ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
Д. Б. ГОРОХОВ, Т. Е. МЕЛЬНИК
Горохов Дмитрий Борисович, ведущий научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Мельник Тимур Евгеньевич, научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП.
Проведен анализ состояния нормативно-правового регулирования отношений по поводу охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия городов федерального значения. Представлены результаты проведенного мониторинга законодательства об объектах культурного наследия как системы нормативных правовых актов, показано состояние этого законодательства в разрезе федеративных отношений. Поднимаются вопросы организации и осуществления мониторинговых исследований в области законодательства об объектах культурного наследия.
Ключевые слова: мониторинг правоприменения, правовой мониторинг, законодательство об охране, сохранении, использовании и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).
Monitoring of legislation of cities of federal significance on objects of cultural heritage D. B. Gorokhov, T. E. Melnik
In the present article the condition of standards and legal regulation of the relations concerning protection, preservations, uses and popularizations of objects of a cultural heritage of the cities of federal value is defined. Results of the carried out monitoring of the legislation on objects of a cultural heritage as systems of statutory legal acts are presented, the condition of the legislation is shown. Questions of the organization and realization of monitoring researches in the field of the legislation on objects of a cultural heritage are brought up.
Key words: right application monitoring, legal monitoring, the legislation on protection, preservation, use and popularization of objects of a cultural heritage (history and culture monuments).
Реализация многих положений Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — ФЗ об объектах культурного наследия) невозможна без принятия тех или иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ. В основном это касается вопросов охраны и сохранения памятников истории и культуры регионального и местного значения, которые являются зоной ответственности субъектов РФ. Кроме того, субъекты РФ могут принимать нормативные правовые акты в рамках реализации федеральной компетенции. Поэтому без анализа регионального законодательства невозможно получить полноценное представление о правовых механизмах охраны объектов культурного наследия. Юридическая наука и практика предлагают новые методологии исследования. В частности, в последнее десятилетие активно развивается такое направление, как мониторинг в сфере права <1>. Мониторинговая деятельность при оценке правовой системы закрепляется в практике органов государственной власти <2>. Согласно Указу Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 и утвержденному им Положению о мониторинге правоприменения в Российской Федерации такой мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий. Ведущее место среди участников мониторинга занимает Министерство юстиции РФ, которое наделяется функциями по координации, методическому обеспечению и планированию этой деятельности. ——————————— <1> См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 19 августа 2011 г. N 694 «Об утверждении Методики осуществления правоприменения в Российской Федерации». <2> Подробнее о концепции, понятии, принципах и терминологии мониторинга в сфере права см.: Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. N 5. С. 30 — 34; Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009. С. 15 — 28; Законность в Российской Федерации. М., 2008. С. 130 — 144; Концепции развития российского законодательства. М., 2010. С. 99 — 111.
Основной целью осуществления мониторинга правоприменения является совершенствование правовой системы страны. Итог мониторинга правоприменения — ежегодный доклад о его результатах, проект которого подготавливается Минюстом России на основе докладов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ и направляется для рассмотрения в Правительство РФ, которое, в свою очередь, представляет этот доклад Президенту РФ <3>. ——————————— <3> Первый такой доклад был опубликован в 2013 г. (см.: Доклад Правительства РФ о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год. URL: http://www. rg. ru/2013/03/27/doklad-dok. html). Следует отметить, что в Докладе не затрагивается вопрос мониторинга правоприменения в области охраны объектов культурного наследия. См. также: Мониторинг законодательства о лесах и животном мире: Науч.-практ. пособие / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 2011. С. 11 — 16; Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012. С. 468 — 472; Горохов Д. Б. Современное нормативное обеспечение мониторинга в сфере права и статус его результатов // Журнал российского права. 2012. N 9. С. 83 — 97.
Внедрение мониторинговых исследований в области законодательства об объектах культурного наследия является перспективным направлением, учитывая характер этой отрасли, ее динамику <4> и специфику общественных отношений в области охраны, сохранения, использования и популяризации памятников истории и культуры. В настоящей статье предпринята попытка проведения мониторинга прежде всего законодательства и отчасти правоприменительной практики, а также акцентируется внимание на методологических аспектах мониторинга. ——————————— <4> В Закон об объектах культурного наследия за 10 лет его действия было внесено множество поправок, оформленных 21 федеральным законом.
Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, имеющие богатую историю и культурное наследие, особенно заинтересованы в охране и сохранении памятников истории и культуры, для чего необходимо развитие собственной системы законодательства. Поэтому данные субъекты РФ являются эталонными с позиций реализации положений федерального законодательства в части нормотворческой компетенции субъектов РФ в области охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия. Исследование законодательства об объектах культурного наследия именно этих городов ценно с точки зрения того, как в условиях крупных урбанистических центров с особыми градостроительными потребностями, сверхмощным коммерческим давлением на объекты культурного наследия (что связано в первую очередь с высокими ценами на землю) решаются вопросы их охраны. Обращение к мониторингу этого сегмента законодательства приобретает актуальность также в связи с подготовкой Ежегодного государственного доклада о состоянии объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — Ежегодный доклад о состоянии объектов культурного наследия), который должен представляться Правительством РФ палатам Федерального Собрания РФ <5>. В соответствии с Положением о подготовке, распространении, в том числе опубликовании, указанного Ежегодного доклада, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 2 мая 2012 г. N 424, в данном Докладе должны освещаться также вопросы совершенствования нормативной правовой базы. Положение регламентирует в основном процедурные вопросы взаимодействия органов государственной власти при подготовке Ежегодного доклада. Полномочия между Минкультуры России и органами исполнительной власти субъектов РФ, отвечающими за охрану, сохранение, использование и популяризацию объектов культурного наследия, распределяются следующим образом: Минкультуры России отвечает за сбор и обобщение информации, а на органы государственной власти субъектов РФ возлагается обязанность по представлению соответствующих данных. Доклад является основой для определения приоритетных направлений деятельности по решению проблем сохранения памятников истории и культуры, в том числе для формирования плана мероприятий по реализации федеральных и региональных целевых программ сохранения объектов культурного наследия, а также для разработки комплекса мероприятий по совершенствованию нормативного правового регулирования и государственного управления в сфере охраны культурного наследия. ——————————— <5> Необходимость такого доклада определена ст. 12.1 Закона об объектах культурного наследия.
Законодательство городов федерального значения об объектах культурного наследия, его система и функциональное назначение. Конституция РФ относит охрану памятников истории и культуры к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (ч. 1 ст. 72), поэтому в России сформирована двухуровневая система законодательства об объектах культурного наследия. В центре этой системы — ФЗ об объектах культурного наследия, который несет основную нормативную нагрузку при регулировании общественных отношений в области охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия. Законодательство субъектов РФ в этой части подчинено федеральному. Дело здесь не только в формальной иерархии нормативных правовых актов, как она понимается в ст. 76 Конституции РФ. Действительно важные вопросы охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия отражены прежде всего в ФЗ об объектах культурного наследия. Такое распределение нагрузки представляется вполне оправданным. Во-первых, значительная роль в регулировании соответствующих общественных отношений (например, вопросы использования объектов культурного наследия, особенностей их аренды, права и обязанности собственников) отведена гражданскому праву, которое Конституцией РФ отнесено к предметам исключительного ведения Российской Федерации. Во-вторых, публично-правовой блок законодательства об объектах культурного наследия в основном подчинен формированию административно-правовых режимов: охранные зоны, особые территории, порядок проведения работ и т. п. Особенность данных режимов состоит в установлении запретов или введении разрешительной системы на совершение тех или иных действий. Например, собственник объекта культурного наследия не может по своему усмотрению осуществлять реставрационные работы на этом объекте. Их проведение возможно только после довольно многочисленных согласований и разрешительных процедур (утверждение проекта реставрации, получение разрешения на проведение самих работ, контроль и надзор за их проведением со стороны государства и т. д.). Исходя из конституционных положений следует, что введение таких режимов, сопряженных с ограничением прав (сложно отрицать, что владение объектом культурного наследия предполагает подчинение многочисленным предписаниям, ограничивающим собственника или пользователя), допускается исключительно на основе федерального закона. Законодательство об объектах культурного наследия сформировано во всех субъектах РФ. Как правило, оно представлено специальными законодательными актами, посвященными вопросам охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия. С определенной долей условности в таких актах можно выделить две части. Первая — положения, устанавливающие компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, а точнее, распределение полномочий между соответствующими органами государственной власти. Вторая — нормы, принимаемые в целях реализации ФЗ об объектах культурного наследия, учитывающие конкретные местные особенности, например порядок ограничения движения транспортных средств на территории объектов культурного наследия, установки охранных знаков, совершения отдельных административных процедур и т. п. В Москве и Санкт-Петербурге, как и в других субъектах РФ, приняты отдельные законы по охране объектов культурного наследия <6>. Следует отметить, что применительно к охране памятников истории и культуры федеральный законодатель не предусмотрел возможности какого-либо исключения из общих правил для данных субъектов РФ, как это сделано, например, в отношении регулирования градостроительной деятельности. ——————————— <6> В Москве: Законы от 14 июля 2000 г. N 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры», от 9 июня 2004 г. N 40 «Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы и на территориях зон охраны объектов культурного наследия в городе Москве» (в части, не противоречащей Градостроительному кодексу г. Москвы); в Санкт-Петербурге: Законы от 12 июля 2007 г. N 333-64 «Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге», от 19 января 2009 г. N 820-7 «О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга», от 6 апреля 2011 г. N 127-38 «О порядке определения размеров оплаты государственной историко-культурной экспертизы объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия, объектов, представляющих собой историко-культурную ценность, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, а также земельных участков, подлежащих хозяйственному освоению, которые расположены на территории Санкт-Петербурга», от 9 ноября 2011 г. N 621-122 «О порядке принятия решения об изменении категории историко-культурного значения объекта культурного наследия регионального значения», от 25 января 2012 г. N 839-3 «О порядке организации, установления границ и режима содержания историко-культурного заповедника регионального значения».
Особенностью московского законотворчества является тенденция к принятию комплексных нормативных правовых актов, в систематизированном виде решающих вопросы, связанные с объектами культурного наследия. Законодательство Санкт-Петербурга при наличии общего закона об объектах культурного наследия тяготеет к детализации регулирования на уровне отдельных специальных законов. Такая инвариантность допускается ФЗ об объектах культурного наследия. На федеральном уровне императивно не предписано, как должна выглядеть система законодательства субъектов РФ об объектах культурного наследия в ее формальном компоненте. Помимо актов законодательного уровня в Москве и Санкт-Петербурге приняты многочисленные подзаконные нормативные правовые акты. Полномочными нормотворческими субъектами выступают высшие исполнительные органы государственной власти данных регионов (Правительство Москвы и Правительство Санкт-Петербурга), а также отраслевые органы исполнительной власти этих городов (Департамент культурного наследия Москвы, Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга). При этом подзаконные нормативные правовые акты в области охраны памятников истории и культуры издаются в основном отраслевыми органами исполнительной власти городов федерального значения. ФЗ об объектах культурного наследия не содержит подробных и императивных предписаний относительно количества подзаконных нормативных правовых актов субъектов РФ и предмета их регулирования. Основанием к принятию того или иного акта служит, как правило, ссылка на общие положения названного Закона. С 2009 г. наблюдается значительное обновление всего корпуса подзаконных нормативных правовых актов в области объектов культурного наследия в городах федерального значения, что является отражением ускорения процесса федерального подзаконного нормотворчества в этой сфере. В законах и подзаконных нормативных правовых актах городов федерального значения в области охраны памятников истории и культуры превалируют в основном нормы, направленные на формирование тех или иных административных процедур. Таким образом, предметом нормативно-правового регулирования в рассматриваемой области является преимущественно организация деятельности и полномочия органов государственной власти городов федерального значения. Большая часть данных актов по своему функциональному значению напоминает административные регламенты оказания государственных услуг или реализации государственных функций, которые принимаются на федеральном уровне. И если в Санкт-Петербурге используется понятие «административные регламенты» и принимаются именно они, то для Москвы характерно утверждение актов о порядке совершения тех или иных действий со стороны органов государственной власти в области охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия. В целом законодательство об объектах культурного наследия городов федерального значения следует признать сформированным, полным и достаточно эффективным. Данные Департамента культурного наследия Москвы, размещенные на его официальном сайте, свидетельствуют о положительной динамике в части выявления и учета объектов культурного наследия, охрана которых входит в компетенцию Департамента, о сокращении числа объектов, находящихся в неудовлетворительном состоянии <7>. ——————————— <7> URL: http://dkn. mos. ru/downloads/report_2009.pdf.
Вместе с тем имеются и определенные проблемы, особенно при выявлении объектов культурного наследия и сохранении статуса таких объектов. Так, нередки споры между органами государственной власти и общественными объединениями, уставные цели и задачи которых заключаются в содействии охране объектов культурного наследия (например, московское объединение «Архнадзор») <8>. Камнем преткновения нередко становится проведение государственной историко-культурной экспертизы, но сама по себе эта проблема не связана непосредственно с качеством нормативно-правового обеспечения охраны объектов культурного наследия городов федерального значения. В совершенствовании и коррекции нуждается прежде всего практика правоприменения. ——————————— <8> URL: www. Archnadzor. ru.
Нормативные правовые акты городов федерального значения об объектах культурного наследия и их корреляция с федеральным законодательством. Отнесение вопросов охраны памятников истории и культуры к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ означает, что региональное законодательство должно соответствовать федеральному и не противоречить ему. Нормативные правовые акты Москвы и Санкт-Петербурга в основном отвечают данному требованию. Во-первых, органы государственной власти этих городов исполнили предписания ФЗ об объектах культурного наследия в части принятия тех или иных нормативных правовых актов. Таким образом, формальная обязанность нормативного обеспечения деятельности по охране, сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия на уровне субъекта РФ органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга выполнена. Во-вторых, законы и подзаконные нормативные правовые акты Москвы и Санкт-Петербурга в содержательной части также не содержат принципиальных противоречий с федеральным законодательством. Вместе с тем следует обратить внимание на то, что Закон г. Москвы от 14 июля 2000 г. N 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры» (далее — Закон г. Москвы N 26) был принят еще до принятия ФЗ об объектах культурного наследия. При этом, несмотря на то что в московский Закон вносились изменения в 2009 и 2011 гг., часть его положений не в полной мере соответствует Федеральному закону. Данное замечание не затрагивает существа механизма государственной охраны объектов культурного наследия, предложенного федеральным законодателем. Например, в ст. 2 Закона г. Москвы N 26 указано, что законодательство об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры основывается в том числе на положениях Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», принятого в 1978 г. Хотя отдельные положения Закона РСФСР и сохраняют юридическую силу, все же центральное место в системе законодательства, регулирующего эту сферу отношений, занимает ФЗ об объектах культурного наследия. Даже сама терминология Закона г. Москвы N 26 требует приведения ее в соответствие с федеральным законодательством. Так, излишним представляется указание на то, что памятники истории и культуры являются объектами недвижимости, поскольку в соответствии с ФЗ об объектах культурного наследия (в определении понятия «объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации») отнесение их к объектам недвижимости выделено как один из конституирующих признаков. Следует исключить определения таких понятий, как «государственная охрана недвижимых памятников истории и культуры», «государственный контроль за охраной и использованием недвижимых памятников истории и культуры», «выявленные недвижимые объекты историко-культурного наследия», «государственная историко-культурная экспертиза» и др. Дело в том, что данные понятия вводятся на уровне ФЗ об объектах культурного наследия, и, соответственно, их определение — задача федерального законодателя. Соответственно, московский законодатель вышел за пределы предоставленных ему нормотворческих полномочий. Отмеченные недостатки Закона г. Москвы N 26 во многом объясняются временем его принятия. В отсутствие адекватного, отвечающего современным реалиям федерального закона органы государственной власти субъектов РФ были вынуждены брать инициативу в свои руки и формировать зачастую новые институты в области охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия. Примечательно, что отдельные наработки московского законодателя были заимствованы на федеральном уровне. Соблюдение иерархии нормативных правовых актов в условиях федеративного государства в городах федерального значения подтверждается отсутствием судебных споров или мер прокурорского реагирования в области законодательства об объектах культурного наследия. Но все же судебные споры по вопросу государственной охраны объектов культурного наследия имели место и были связаны с оспариванием нормативных правовых актов в области градостроительства. Имеются в виду дела о признании Генерального плана г. Санкт-Петербурга не соответствующим федеральному законодательству об объектах культурного наследия <9>. Предметом оспаривания в указанных делах являлись Законы Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. N 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга», от 19 января 2009 г. N 820-7 «О границах охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга». Примечательно, что заявителями выступали не органы государственной власти, полномочные в области охраны объектов культурного наследия, и не органы прокуратуры, а граждане, которые требовали отменить те части указанных законодательных актов Санкт-Петербурга, которые нарушали требования охраны объектов культурного наследия. В тех делах, где решения были приняты в пользу заявителей, суд признал факт нарушения ФЗ об объектах культурного наследия в части требований к установлению охранных режимов таких объектов, режимов использования земель, а также градостроительных регламентов в границах охранных зон. В частности, было установлено, что не проводилось должным образом согласование с федеральным органом охраны объектов культурного наследия (на тот момент — Росохранкультурой). ——————————— <9> См. Определение ВС РФ от 14 ноября 2007 г. N 78-Г07-44, решения Санкт-Петербургского городского суда от 19 июля 2007 г. по делу N 3-3/07, от 15 апреля 2009 г. по делу N 3-106/09, от 1 октября 2010 г. по делу N 3-209/10, от 20 декабря 2010 г. по делу N 3-311/10.
Данные дела, помимо того что продемонстрировали довольно странную позицию государственных контрольных и надзорных органов, не вступивших в дело в качестве заявителей, интересны и с точки зрения методологии осуществления мониторинга законодательства, который должен включать сбор, анализ и оценку правовой информации не только об объектах культурного наследия, но и о градостроительстве. В Санкт-Петербургском городском суде также рассматривались дела и об оспаривании нормативных правовых актов, относящихся собственно к законодательству об объектах культурного наследия. В частности, в решении от 1 апреля 2011 г. по делу N 3-70/11 суд удовлетворил заявление прокуратуры Санкт-Петербурга о признании распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга от 22 июня 2009 г. N 10-18 «О порядке реализации КГИОП полномочия по приемке работ по сохранению объектов (выявленных объектов) культурного наследия» недействующим с момента издания. Суд поддержал вывод прокуратуры: Комитет вышел за рамки своих полномочий при принятии названного акта, который противоречит ФЗ об объектах культурного наследия в части определения понятия «приспособление объекта культурного наследия». Выше отмечалось, что несогласованность Закона г. Москвы N 26 с ФЗ об объектах культурного наследия во многом обусловлена стремлением московского законодателя «закрыть» пробелы правового регулирования. В случае с оспариванием распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга нарушение федерального законодательства было допущено в связи с попыткой восполнения правового пробела, возникшего ввиду отсутствия соответствующего нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, а именно порядка приемки работ по сохранению объекта культурного наследия. Тем не менее, по мнению суда, наличие такого пробела не позволяет органу государственной власти субъекта РФ осуществлять собственное нормотворчество. Этот вывод представляется спорным: орган государственной власти субъекта РФ не может ликвидировать правовой пробел своим актом только в случае, если в федеральном законодательстве прямо указано на соответствующее полномочие федерального органа государственной власти. При отсутствии такого указания орган государственной власти субъекта РФ может осуществлять собственное нормотворчество. Мониторинговая деятельность в сфере охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры): предложения по организации и проведению. В широком понимании мониторинг представляет собой деятельность по наблюдению за объектом, анализу (обобщению, систематизации полученных данных) и оценке состояния того или иного объекта и связанных с ним процессов. Такая деятельность является комплексной, проводимой на постоянной основе, когда объект исследуется в динамике <10>. Результатом мониторинга является информация, использование которой должно служить как минимум поддержанию объекта мониторинга в нужном, стабильном состоянии, а как максимум — его совершенствованию и улучшению. ——————————— <10> См.: Тихомиров Ю. А. Вводить мониторинг права // Право и экономика. 2004. N 3. С. 3 — 7; Он же. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. N 10. С. 11 — 16.
Юридически и функционально применительно к объектам культурного наследия можно выделить два вида мониторинга: правоприменения и состояния памятников (объектов) истории и культуры (в смысле их физического и архитектурно-технического качества). Оба мониторинга институализированы, поскольку существует нормативно-правовое обеспечение этой деятельности, которая признается функциональной обязанностью государственных органов на федеральном и региональном уровнях в пределах их полномочий. Организация и проведение первого вида мониторинга регулируется Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 о мониторинге правоприменения и Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. N 694 «Об утверждении Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации», второго — ФЗ об объектах культурного наследия и Постановлениями Правительства РФ от 2 мая 2012 г. N 424 и от 5 июля 2001 г. N 504. Результатом обоих мониторингов являются ежегодные доклады. Одна из задач Ежегодного доклада о состоянии объектов культурного наследия заключается в совершенствовании нормативных правовых актов в области охраны, сохранения, использования и популяризации этих объектов, поэтому в форму материалов для подготовки такого Доклада органы исполнительной власти субъектов РФ должны включить сведения о нормативных правовых актах в данной области, принятых в отчетный период, т. е. в течение года со дня представления предыдущего доклада. При этом передаются сведения не только о нормативных правовых актах субъектов РФ, принятых по вопросам переданных им полномочий Российской Федерации, но и об актах по реализации их собственных полномочий в рамках ст. 72 и 73 Конституции РФ. Организация подготовки Ежегодного доклада о состоянии объектов культурного наследия требует разрешения вопроса о полномочиях органов исполнительной власти, участвующих в его подготовке. Так, не совсем ясно, должно ли Минкультуры России проводить оценку представляемых сведений, в том числе анализ нормативных правовых актов субъектов РФ, или его функция ограничивается сбором, систематизацией собранной информации и компоновкой из нее доклада. Таким образом, закрепление обязанности исполнительной власти по подготовке Ежегодного доклада предоставляет уникальную возможность формирования общефедеральной системы мониторинга законодательства об объектах культурного наследия, составной частью которой должен стать мониторинг законодательства и правоприменительной практики городов федерального значения в этой сфере. Необходимо последовательно учитывать двойственность объекта мониторинга в рассматриваемой сфере. Объектом мониторинга состояния памятников истории и культуры являются сами эти объекты, в то время как объектом правового мониторинга — отрасль (подотрасль, институт) законодательства, группа нормативных прав овых актов, а также практика применения действующего законодательства, включая судебную, административную практику <11>. По отраслевой принадлежности это законодательные и иные нормативные правовые акты, относящиеся к законодательству о культуре, а также земельному законодательству, законодательству о градостроительной и архитектурной деятельности, об охране окружающей среды, гражданскому законодательству. ——————————— <11> Подробно объекты этого мониторинга, а также его информационные источники представлены в Методике осуществления мониторинга правоприменения.
При организации и проведении мониторинга правоприменения необходимо учитывать, что ФЗ об объектах культурного наследия предусматривается мониторинг состояния и использования памятников истории и культуры, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. В отличие от мониторинга в сфере права мониторинг объектов культурного наследия направлен на получение информации о состоянии этих объектов, и именно памятники истории и культуры выступают объектами этого вида мониторинга. Вместе с тем результаты мониторинга состояния объектов культурного наследия могут быть использованы при проведении правового мониторинга. Они позволяют провести корреляцию между предпринимаемыми шагами нормотворческого плана и их влиянием на сохранность, популяризацию и использование объектов. Применение результатов мониторинга состояния объектов культурного наследия позволяет не только получить статическую картину того, что существует на момент мониторинговых исследований законодательства, но и выявить динамику взаимосвязей между развитием законодательства и состоянием объектов культурного наследия <12>. Однако регулярная деятельность такого рода почти не связана с мониторингом законодательства об объектах культурного наследия и практики его применения, в том числе в субъектах РФ. В целях повышения эффективности реализации законодательства субъектов РФ в области охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия необходимо обеспечить системное использование результатов тематического мониторинга при проведении правового мониторинга в этой сфере. С каждым тематическим мероприятием и показателем должны коррелировать соответствующие правовые нормы. Такая привязка позволит определить меру реального правового воздействия на процессы в сфере объектов культурного наследия. ——————————— <12> О тематическом (отраслевом, функциональном) и правовом мониторинге, их соотношении и различии см.: Горохов Д. Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. 2009. N 7. С. 46 — 50; Он же. Современное нормативное обеспечение мониторинга в сфере права и статус его результатов. С. 92 — 94. О соотношении мониторинга законодательства и практики его применения с мониторингом лесов и животного мира см.: Мониторинг законодательства о лесах и животном мире: Науч.-практ. пособие. С. 109 — 129. О соотношении экологического и правового мониторинга см.: Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие. С. 17 — 18.
Мониторинговая деятельность тесно связана, но не совпадает с такой деятельностью органов государственной власти, как контроль и надзор <13>. Реализация контрольных и надзорных функций подчиняется специальным правилам, в том числе установленным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Результаты контрольных и надзорных мероприятий являются ценным источником информации при осуществлении мониторинговых исследований. Прежде всего это касается таких вопросов, как соблюдение обязанностей и запретов, установленных в рамках режима охраны объектов культурного наследия, и эффективность мер юридической ответственности. Такая информация должна отражать корреляцию показателей контрольно-надзорной деятельности с изменением нормативно-правового регулирования в сфере сохранения, использования и популяризации памятников истории и культуры. Существенную помощь при мониторинге законодательства об объектах культурного наследия окажут результаты статического наблюдения и социологическая информация. ——————————— <13> Развитие взглядов на соотношение понятий «контроль и надзор» и «мониторинг» наглядно можно продемонстрировать на примере нормативных правовых актов, регламентирующих проведение контроля и надзора и мониторинга в сфере образования. Если первоначально мониторинг рассматривался как часть контрольно-надзорных мероприятий, о чем свидетельствуют Правила осуществления контроля и надзора в сфере образования, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2007 г. N 116, то впоследствии в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» контроль и надзор стали регулироваться как самостоятельный вид деятельности, отдельно от мониторинга. О соотношении контрольно-надзорной функции органов исполнительной власти и деятельности по осуществлению правового мониторинга на примере системы образования см.: Горохов Д. Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. 2009. N 7. С. 46 — 54.
Относительно субъектов мониторинговой деятельности отметим, что в целом одни и те же субъекты осуществляют и мониторинг состояния объектов культурного наследия (в смысле технических, инженерных, архитектурных параметров), и мониторинг законодательства об этих объектах и практики его применения. В первом случае это Минкультуры России и полномочные органы субъектов РФ, во втором — они же, а также Минюст России, который обобщает полученные от федерального Минкультуры России сведения при подготовке Доклада о мониторинге правоприменения. Мониторинг законодательства об объектах культурного наследия в городах федерального значения может проводиться как Минкультуры России, так и уполномоченными органами исполнительной власти Москвы и Санкт-Петербурга в области охраны объектов культурного наследия. Мониторинг может осуществляться как в рамках реализации Указа Президента РФ о мониторинге правоприменения, так и при реализации иных полномочий, например при подготовке проектов нормативных правовых актов, обобщении практики применения законодательства РФ и проведении анализа реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, подготовке Ежегодного государственного доклада о состоянии объектов культурного наследия. В организационной структуре органов исполнительной власти, отвечающих за охрану объектов культурного наследия, должно быть выделено специальное подразделение или должностное лицо, в чьи задачи входили бы координация и обобщение результатов мониторинговой деятельности. С учетом природы мониторинга законодательства об объектах культурного наследия решение соответствующих задач целесообразно возложить на подразделения юридического профиля <14>. ——————————— <14> Так, в структуре нормативно-правового департамента Минкультуры России создан отдел мониторинга правоприменения.
Для получения полной и достоверной информации при проведении мониторинга законодательства об объектах культурного наследия городов федерального значения необходимо организовать межведомственное взаимодействие между органами, непосредственно осуществляющими такой мониторинг, выстроить их работу с иными органами исполнительной власти федерального и регионального уровня (прежде всего с органами исполнительной власти в области земельных отношений и градостроительной деятельности). При организации такого взаимодействия целесообразно использовать различные координационные и совещательные структуры. Необходимо установить взаимодействие с общественными объединениями, уставные цели и задачи которых предусматривают участие в охране и популяризации памятников истории и культуры (Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры, Архнадзором и т. п.), а также религиозными объединениями. В организационные схемы при осуществлении мониторинга законодательства об объектах культурного наследия следует включать и такие структуры, как общественные палаты. Например, в Общественной палате РФ создана Комиссия по культуре и сохранению историко-культурного наследия. Относительно мониторинга в сфере объектов культурного наследия в городах федерального значения следует отметить, что как таковой он за уполномоченным органом в Санкт-Петербурге нормативно не закрепляется <15>. В Москве проведение подобных мероприятий прямо отнесено к компетенции Департамента культурного наследия <16>. ——————————— <15> См.: Положение о Комитете по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры, утвержденное Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 апреля 2004 г. N 651. <16> См.: п. 8.8 Положения о Департаменте культурного наследия города Москвы, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 26 апреля 2011 г. N 154-ПП.
По результатам обобщения, анализа и оценки информации, полученной в результате мониторинга, должна осуществляться подготовка специальных отчетных и аналитических документов <17> в форме докладов. В целях упорядочения мониторинговой деятельности в сфере объектов культурного наследия и подготовки ее результата при формировании Ежегодного доклада о состоянии объектов культурного наследия, а именно той его составной части, которая касается правовых аспектов этой сферы, необходимо использовать Методику осуществления мониторинга правоприменения. Таким образом, результат мониторинга в этой части будет учитываться по единым критериям и показателям. ——————————— <17> Подробнее о результатах мониторинга в сфере права, их статусе и влиянии на законодательство и правоприменительную практику см.: Горохов Д. Б. О результатах правового мониторинга: постановка проблемы // Законодательство и экономика. 2010. N 12. С. 8 — 9; Горохов Д. Б., Каширкина А. А., Морозов А. Н. и др. Механизм правового мониторинга: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. А. В. Павлушкин. М., 2012. С. 122 — 137.
Следует отметить еще одно немаловажное обстоятельство: мониторинг правоприменения осуществляется на плановой основе. Правительство РФ ежегодно утверждает план его проведения <18>. Например, в 2011 — 2012 гг. нормативно-правовое обеспечение охраны и использования объектов культурного наследия при планировании мониторинга правоприменения не значилось. Этим и объясняется отсутствие соответствующей информации в Докладе о результатах мониторинга правоприменения за 2011 г. А вот на 2013 г. запланирован мониторинг по вопросам государственной охраны объектов культурного наследия и градостроительной деятельности. В качестве субъектов — органов, участвующих в мониторинге правоприменения и направляющих сведения в Минюст России для подготовки проекта Доклада, указаны: Минкультуры России, Минрегион России, Росимущество, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Согласно Положению о мониторинге правоприменения соответствующий Доклад должен быть представлен Правительством РФ Президенту РФ в срок до 1 сентября 2014 г. После его рассмотрения Президентом РФ он будет опубликован и доступен в сети Интернет. ——————————— <18> См.: распоряжения Правительства РФ от 19 августа 2011 г. N 1471-р «Об утверждении Планов мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2011 — 2012 годы», от 1 августа 2012 г. N 1396-р «Об утверждении Плана мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2013 год»; Черепанова Е. В. Обеспечение планирования правового мониторинга // Журнал российского права. 2013. N 4. С. 59 — 64.
Анализ регионального законодательства показал, что планирование деятельности по проведению мониторинга правоприменения в дополнение к федеральному плану осуществляется лишь в некоторых субъектах РФ. Собственные планы мониторинга правоприменения на 2012 г. были утверждены только в 11 регионах, в г. Москве и Санкт-Петербурге такие планы не утверждались. Учитывая специфику планирования мониторинга правоприменения, а также необходимость участия в формировании Ежегодного доклада о состоянии объектов культурного наследия (прежде всего его составной части о нормативном правовом обеспечении данной сферы), следует рекомендовать органам исполнительной власти субъектов РФ, а в городах федерального значения — Департаменту культурного наследия г. Москвы и Комитету по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Правительства Санкт-Петербурга включать на постоянной основе в качестве объекта исследования в региональные планы мониторинга законодательство и практику его применения в сфере объектов культурного наследия. Исследования необходимо проводить в соответствии с Методикой осуществления мониторинга правоприменения. Это позволит оперировать информацией, соответствующей единым критериям и показателям, регулярно включать такую информацию в качестве составной части в Ежегодный доклад о состоянии объектов культурного наследия, а также при включении в федеральный план мониторинга правоприменения позиций по нормативно-правовому обеспечению охраны и использования памятников истории и культуры представлять ее для подготовки Доклада о мониторинге правоприменения. Утвержденная Правительством РФ Методика осуществления мониторинга правоприменения допускает при необходимости проведение мониторинга по дополнительным показателям, определяемым федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Представляется, что указанным исключением из общего правила, учитывая специфику правоотношений в сфере регулирования объектов культурного наследия, необходимо воспользоваться и разработать такие показатели <19>. Дополнительные показатели при осуществлении мониторинга правоприменения (включая законодательство) особенно актуальны для городов федерального значения. ——————————— <19> См., например: Горохов Д. Б., Каширкина А. А., Морозов А. Н. и др. Указ. соч. С. 146 — 155.
Инструментальное обеспечение мониторинга законодательства об объектах культурного наследия предполагает формирование единой базы данных, обязательно содержащей следующие разделы: состояние объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) по субъектам РФ; нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ, принятые по поводу охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия; судебные решения, обобщения судебной и административной практики, включая акты прокурорского реагирования.
Библиографический список
Горохов Д. Б. О результатах правового мониторинга: постановка проблемы // Законодательство и экономика. 2010. N 12. Горохов Д. Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. 2009. N 7. Горохов Д. Б. Современное нормативное обеспечение мониторинга в сфере права и статус его результатов // Журнал российского права. 2012. N 9. Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. N 5. Горохов Д. Б., Каширкина А. А., Морозов А. Н. и др. Механизм правового мониторинга: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. А. В. Павлушкин. М., 2012. Законность в Российской Федерации. М., 2008. Концепции развития российского законодательства. М., 2010. Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012. Мониторинг законодательства о лесах и животном мире: Науч.-практ. Пособие / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 2011. Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009. Тихомиров Ю. А. Вводить мониторинг права // Право и экономика. 2004. N 3. Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. N 10. Черепанова Е. В. Обеспечение планирования правового мониторинга // Журнал российского права. 2013. N 4.
