(Тутинас А. В.) («История государства и права», 2009, N 2)
ПОЛНОМОЧИЯ И ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ СУБЪЕКТОВ СИСТЕМЫ НОТАРИАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
А. В. ТУТИНАС
Недооценка и игнорирование правил законодательной техники предоставили возможность индивидуального восприятия содержания юридического текста отдельных статей Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, породили споры при определении правового статуса нотариуса, нотариальной конторы, нотариальной палаты. Автор предпринял попытку устранить определенные противоречия интерпретации отечественного законодательства в данной области. Система нотариальной деятельности в Российской Федерации представлена в виде: собственно профессиональных нотариусов (государственных или имеющих частную практику); нотариальных организаций (нотариальная палата, нотариальная контора) и полномочных физических лиц, указанных в ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные на совершение этих действий в случае отсутствия в населенном пункте нотариуса), а также должностных лиц консульских учреждений Российской Федерации, уполномоченных на совершение этих действий на территории других государств. Объем прав, обязанностей и правовых гарантий организаций, осуществляющих нотариальную деятельность, а также правовой статус нотариуса связаны с особенностями этой деятельности и находят свое отражение прежде всего в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате <1>, а также в ряде других законодательных и иных правовых актов. В целом права и обязанности нотариальных организаций и уполномоченных государством на совершение нотариальных действий физических лиц имеют относительно определенное сходство, за исключением организаций, осуществляющих организационные и контрольные функции. В Российской Федерации государственные нотариальные конторы открываются и упраздняются Министерством юстиции РФ или по поручению органами юстиции автономной области, автономных округов, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Должности частнопрактикующих нотариусов учреждаются и ликвидируются совместным решением органа юстиции и нотариальной палаты отдельно в каждом нотариальном округе (ст. 12 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате). Таким же решением устанавливается их число. Количество должностей нотариусов в нотариальном округе зависит от реальной потребности населения в нотариальных услугах и может быть увеличено или сокращено в зависимости от изменения численности населения в конкретном нотариальном округе или потребности в таких услугах. В случае возникновения разногласий при решении названных вопросов окончательное решение принимается Министерством юстиции РФ. ——————————— <1> См.: Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 (с изм. от 18 октября 2007 г.) // Российская газета. 1993. N 49. 13 марта; 2007. N 237. 24 окт.
В целях объективной оценки правового положения системы нотариальной деятельности достаточно интересным, на наш взгляд, представляется предложение начальника отдела правовой помощи Управления Министерства юстиции РФ по Ханты-Мансийскому автономному округу И. Л. Казаневича, отмечавшего, что целостность любой системной структуры проявляется во внешних связях, отношениях, а устойчивость ее элементов зависит главным образом от ее системной и функциональной характеристики. Если функциональная характеристика нотариата, пусть своеобразно, очерчена законодателем, то споры обусловлены именно отсутствием четкой регламентации системы нотариата. Искать выход из создавшейся ситуации можно двумя способами: методами поиска нестандартного решения или по аналогии <2>. При этом И. Л. Казаневич предлагает для обсуждения несколько возможных вариантов. ——————————— <2> См.: Казаневич И. Л. Проблемы реформирования нотариата в Российской Федерации // Нотариус. 2002. N 2.
1. Систему нотариата в Российской Федерации составляют нотариальные палаты субъектов Российской Федерации. В данном случае законодательно закрепляются публично-властные (по отношению к нотариусам) полномочия нотариальных палат, имеющих статус юридического лица. По аналогии с адвокатурой образца 1980 г. Минюст России: дает согласие на образование нотариальной палаты в субъекте Российской Федерации; ведет Реестр нотариальных палат; регистрирует устав Федеральной нотариальной палаты Российской Федерации, состоящей из представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации. По аналогии с учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним количество нотариусов или нотариальных контор (структура нотариальной палаты) определяется решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Вариант устраняет споры о том, что первично — нотариус или нотариальная палата. Представляется, что нотариальная палата. 2. Систему нотариата в Российской Федерации составляют нотариальные конторы. Вариант устраняет пробел в сложившейся практике, обязывает нотариусов иметь помещение для совершения нотариальных действий, повышает статус нотариальных контор, оправдывает необходимость ведения Министерством юстиции РФ Реестра нотариальных контор и функцию территориальных органов Министерства юстиции РФ по обеспечению деятельности нотариальных контор, финансируемых за счет бюджетных средств. 3. Систему нотариата в стране составляют нотариусы и уполномоченные должностные лица консульских учреждений. Вариант предусматривает на территории Российской Федерации систему единого типа внебюджетного нотариата. В дотационных районах, в которых деятельность нотариуса экономически нерентабельна, по совместному решению территориального органа юстиции и нотариальной палаты нотариусу можно разрешить заниматься иной деятельностью, целью которой не является извлечение прибыли (адвокат, служащий органов местного самоуправления по контракту и т. п.). Предоставление права должностным лицам консульских учреждений совершать нотариальные действия соответствует сложившейся международной практике. 4. Систему нотариата составляют нотариусы. В данном случае закрепляется единый принцип осуществления нотариальной деятельности, в том числе за территорией Российской Федерации. Органами нотариата являются нотариальные палаты. Нотариусы по согласованию с Минюстом и МИД России по контракту работают в консульских учреждениях. 5. Систему нотариата в Российской Федерации составляют нотариусы и уполномоченные должностные лица. Компетенция указанных лиц и порядок совершения нотариальных действий устанавливаются в соответствии с законом. Правовое положение нотариуса, уполномоченного должностного лица органа местного самоуправления и консульского учреждения следует закрепить в отдельных статьях закона о нотариате (органы исполнительной власти в систему нотариата совершенно не вписываются). Вариант закрепляет статус нотариуса (а не нотариальной конторы — офиса) как субъекта правоотношений, но нотариальная деятельность в данном случае не носит исключительный характер, так как отдельные нотариальные действия вправе совершать и иные лица. В соответствии со ст. 15.6 КоАП РФ <3> за непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля, нотариусы либо должностные лица, уполномоченные совершать нотариальные действия, привлекаются к административной ответственности. Из содержания данных норм можно сделать вывод, что российский законодатель выбрал пути, предложенные в вариантах 3 и 5. Тем не менее не исключается и комплексный подход к определению системы нотариата в Российской Федерации. В любом случае последнее слово остается за законодателем <4>. ——————————— <3> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изм. от 10 августа 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3604. <4> См.: Казаневич И. Л. Указ. соч.
Одной из особенностей профессиональной нотариальной деятельности является ее лицензирование (ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате). На должность нотариуса может быть назначен любой гражданин Российской Федерации, имеющий высшее юридическое образование, сдавший экзамен на право прохождения стажировки и прошедший стажировку сроком не менее года в государственной нотариальной конторе или у нотариуса, занимающегося частной практикой, сдавший квалификационный экзамен и получивший лицензию на право нотариальной деятельности. К сдаче квалификационного экзамена на право заниматься нотариальной деятельностью допускаются лица, успешно прошедшие стажировку у нотариуса. Основами предусмотрено, что срок стажировки не может быть менее одного года. Однако для лиц, имеющих стаж работы по юридической специальности не менее трех лет, предусмотрены исключения. Совместным решением органа юстиции и нотариальной палаты срок стажировки для них может быть сокращен, но в этом случае он не может быть менее шести месяцев (ст. 2 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате). Порядок стажировки определяется Министерством юстиции РФ. Лицензия на право нотариальной деятельности выдается органом юстиции субъекта Российской Федерации в течение месяца после сдачи квалификационного экзамена на основании решения квалификационной комиссии. Отказ в выдаче лицензии может быть обжалован в судебном порядке в течение месяца со дня вручения решения квалификационной комиссии заинтересованному лицу. Предусматривается возможность обжаловать решение квалификационной комиссии в апелляционную комиссию, созданную при Министерстве юстиции РФ совместно с Федеральной нотариальной палатой на паритетных началах (ст. 4 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате). Если лицо, получившее в установленном законом порядке лицензию, не приступило к работе в должности нотариуса в течение трех лет, то оно может быть допущено к нотариальной деятельности только после повторной сдачи квалификационного экзамена. Следует отметить, что требование о наличии лицензии на право нотариальной деятельности не распространяется на должностных лиц органов исполнительной власти и консульских учреждений РФ, а также на тех, кому предоставлено право совершать нотариальные действия в исключительных случаях. Квалификационная комиссия создается при органе юстиции субъекта РФ с участием представителей региональной нотариальной палаты. Порядок деятельности квалификационной комиссии определяется Положением о квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности <5>. Назначение на должность нотариуса осуществляется органом юстиции на основании рекомендации нотариальной палаты из числа лиц, имеющих лицензии и выдержавших конкурсный отбор. ——————————— <5> Положение о квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности, утверждено Министерством юстиции РФ 14 апреля 2000 г.
Основы законодательства Российской Федерации о нотариате наряду с сохранением государственного нотариата ввели новую форму нотариальной деятельности — частную. Правосубъектность этих двух нотариальных структур согласно ст. 2 практически одинакова <6>. Различия касаются вопросов финансирования и контроля за деятельностью нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах и занимающихся частной практикой. Так, нотариус, занимающийся частной практикой, находится на «самофинансировании»; приобретение или аренда служебного помещения, оргтехники, расходных материалов, юридической литературы и т. д. — все это забота только его и никого другого. Нотариус несет личную имущественную ответственность по решению суда и в случае причинения ущерба нотариальными действиями. ——————————— <6> См.: Хышиктуев О. В. Перспективы развития нотариата в Российской Федерации // Современное право. 2001. N 11.
Интересным и неоднозначным является употребляемое во многих правовых нормативных актах понятие «частный нотариус». Значение понятия «частный» — личный, не общественный, не государственный; отделенный как от общества, так и от государства. Именовать нотариуса, выполняющего по специальному полномочию функции, принадлежащие государству, по меньшей мере странно. Справедливым является замечание А. Костылевой, отмечающей, что понятие «частный нотариус» находится в том же ряду, что и несуществующие понятия «частный судья», «частный милиционер», «частный налоговый инспектор» <7>. В настоящее время это совершенно алогичное и, по сути, жаргонное наименование употребляется во многих нормативных и ненормативных актах. По нашим подсчетам — в 83, из них два кодекса — Уголовный и Налоговый, а также подзаконные нормативные и ненормативные акты и судебные решения. Из общего числа 62 подзаконных нормативных и ненормативных акта, где употребляется это понятие, — инструкции и руководящие указания налоговых органов и органов внебюджетных фондов, и лишь 7 — подзаконные акты других государственных ведомств. К сожалению, это наименование употреблено и в 14 судебных решениях и определениях высших судебных инстанций (3 — Конституционного Суда РФ, 4 — Верховного Суда РФ, 7 — Высшего Арбитражного Суда РФ). Как нам представляется, такая ситуация — один из негативных примеров в законодательной практике употребления того или иного правового термина, не вникая в существо его значения. Отрицательные последствия такой практики очевидны, если учесть, сколько судебных инстанций и сколько раз вынуждены были распутывать клубки противоречий, постоянно образующихся в подзаконных нормативных актах и в правоприменительной практике только из-за одной-единственной небрежности законодателя, к тому же, как представляется, спровоцированной именно нормотворческой практикой. Поэтому в дальнейшем будем оставаться более корректными в выборе выражений, даже если они употребляются в правовых актах государства. В дальнейшем будем именовать небюджетных нотариусов нотариусами, занимающимися частной практикой. ——————————— <7> См.: Костылева А. Соотношение понятий «индивидуальный предприниматель» и «нотариус, занимающийся частной практикой» в гражданском и налоговом законодательствах // Бюллетень нотариальной практики. 2004. N 3.
Основы законодательства Российской Федерации о нотариате предусматривают особые процедуры наделения нотариуса полномочиями и лишения его права нотариальной деятельности; установления правил и порядка совершения им нотариальных действий, контроль со стороны органов юстиции за его профессиональной деятельностью. В настоящее время существует проблема, связанная с порядком перехода на частную практику нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах. Эта проблема обусловлена установлением территориальными органами Министерства юстиции РФ не предусмотренных законом ограничений (при наличии в нотариальном округе вакантных должностей частных нотариусов, на конкурсной основе, с согласия нотариальной палаты субъекта РФ). В соответствии с п. «б» ст. 5 Постановления ВС РФ «О порядке введения в действие Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» <8> нотариус, работающий в государственной нотариальной конторе и желающий заняться частной практикой, назначается на эту должность в том же нотариальном округе, где находится государственная нотариальная контора, в штате которой он состоит, не позднее чем через две недели со дня подачи заявления. В этом случае рекомендаций нотариальной палаты не требуется. ——————————— <8> См.: Постановление ВС РФ от 11 февраля 1993 г. N 4463-1 «О порядке введения в действие Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» (с изм. от 26 апреля 2007 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 10. Ст. 358; СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.
С учетом приведенного положения представляется, что нотариус, работающий в государственной нотариальной конторе, желающий заняться частной практикой, должен назначаться на должность органом юстиции в том же нотариальном округе, без каких-либо условий и ограничений. Государственный нотариус — это лицо, работающее в государственной нотариальной конторе, на которое распространяются нормы законодательства о государственной службе РФ. К выполнению своих обязанностей государственный нотариус приступает после прохождения конкурса и заключения трудового договора с органом юстиции; при назначении и увольнении, а также при исполнении профессиональных обязанностей на государственного нотариуса в полной мере распространяются нормы трудового законодательства. Порядок увольнения нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, и нотариусов, занимающихся частной практикой, различен. Увольнение нотариуса, работающего в государственной нотариальной конторе, производится в соответствии с действующим законодательством о труде, т. е. подчиняется правилам, установленным Трудовым кодексом РФ <9>. Увольнение же частнопрактикующих нотариусов осуществляется в соответствии со ст. 12 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате. Нотариус, занимающийся частной практикой, может сложить с себя полномочия по собственному желанию или на основании решения суда о лишении его права нотариальной деятельности. Такое решение может быть принято судом в следующих случаях: осуждения нотариуса за совершение им умышленного преступления, после вступления приговора в силу; ограничения дееспособности или признания нотариуса недееспособным в установленном законом порядке; по ходатайству нотариальной палаты за неоднократное совершение дисциплинарных проступков, нарушение законодательства; по медицинским показаниям (при наличии медицинского заключения). ——————————— <9> См.: Глущенко П. П., Седов А. М. Основы нотариальной деятельности: Учеб. пособие. 2-е изд. СПб., 2001. С. 13.
Освобождение от полномочий нотариуса возможно по иску как нотариальной палаты, так и должностных лиц и органов, указанных в главе VII Основ законодательства Российской Федерации о нотариате. Речь идет об органах, уполномоченных на осуществление контроля за деятельностью нотариусов, в частности о налоговых органах в случае нарушения нотариусом правил налогового законодательства при уплате налогов. Освобождение от полномочий нотариуса может быть произведено как по уважительным причинам (например, невозможность исполнения профессиональных обязанностей по состоянию здоровья), так и по неуважительным причинам (за неоднократное совершение дисциплинарных проступков, нарушение законодательства). В практике работы нотариальных палат довольно часто обращение с иском к нотариусу о лишении права заниматься нотариальной деятельностью связывалось с нарушениями, выявленными при проверках профессиональной деятельности и правил нотариального делопроизводства, отдельными грубыми нарушениями законодательства <10>. ——————————— <10> См.: Глянцев В. В. Споры, связанные с нотариальной деятельностью // Нотариальный вестник. 1997. N 4. С. 31 — 32; Лесницкая Л. Ф. Некоторые вопросы нотариата в судебной практике // Нотариальный вестник. 1999. N 1 — 2. С. 41.
В отечественном законодательстве предусмотрены и иные основания для увольнения отдельных категорий работников, которые распространяются и на нотариусов. В целом ведение дел о лишении права нотариальной деятельности является достаточно длительным и сложным, порой суды по-разному оценивают результаты проверок нотариусов и доводы нотариальной палаты как истца <11>. Существенное значение при этом имеют обоснованность заявленных требований, а также соблюдение формальной процедуры возбуждения дела, в частности решение вопроса о возбуждении дела в суде компетентным органом нотариальной палаты — правлением либо общим собранием палаты, в зависимости от варианта решения вопроса в уставе палаты. В случае прекращения полномочий нотариуса, занимающегося частной практикой, его архив передается другому нотариусу по решению органа юстиции совместно с нотариальной палатой <12>. ——————————— <11> См.: Евдокимова Е. Ох, непросто уволить нотариуса. Судебное дело Н. В. Кувшиновой // Нотариальный вестник. 1999. N 11 — 12. С. 77 — 79. <12> См.: Полтавская Н., Кузнецов В. Нотариат: Курс лекций. М., 1999. С. 17.
В целом практика нотариальной деятельности во многих регионах государства свидетельствует о том, что доступ к получению нотариальных услуг населением наталкивается на необдуманные в органах юстиции бюрократические решения о квотировании мест нотариусов и связанные с этим негативные последствия злоупотреблений, допускаемых отдельными нотариусами. В этой части современное законодательство о нотариате, несомненно, нуждается в коренной переработке.
