(Гулягин А. Ю.) («Журнал российского права», 2009, N 2)
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ МАНДАТ ОРГАНОВ ЮСТИЦИИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНСТВА ПРАВОВОГО ПРОСТРАНСТВА
А. Ю. ГУЛЯГИН
Гулягин Александр Юрьевич — кандидат юридических наук (г. Москва).
Одной из актуальных проблем, возникших в России, является обеспечение единства правового пространства, единства законодательства Российской Федерации, без чего нельзя и помыслить сохранение единства экономического пространства и системы государственной власти <1>. ——————————— <1> См.: Барциц И. Правовая система России: вызовы времени и тенденции развития // http://www. pravogizn. h1.ru.
Сущность этой проблемы возникла не из законодательных и иных нормативных правовых источников, а из складывающейся практики <2>. ——————————— <2> См.: Белая книга Минюста России. Итоги деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в 2003 г. М., 2004. С. 3 — 5.
Такие основные принципы единого правового пространства, как верховенство Конституции РФ и федеральных законов, а также действие их на всей территории России, закреплены непосредственно Конституцией РФ. Исследуя проблемы развития единства правового пространства в России, И. Барциц приводит принципы, при реализации которых указанное единство будет иметь место: во-первых, безукоризненное обеспечение принципа верховенства Конституции РФ как Основного Закона, а также федеральных законов; во-вторых, соблюдение целостности территории РФ; в-третьих, демократизация как следствие интеграции нации, т. е. замены различных традиционных для отдельных групп населения и личностей авторитетов на единый общероссийский авторитет власти; в-четвертых, наличие структуры органов государства, обеспечивающих единство правового пространства; в-пятых, наличие реальных юридических механизмов, способных обеспечить единство правового пространства. И как важный элемент — наличие механизмов, способных преодолевать противоречия между федеральным центром и субъектами РФ, возникающие при законотворческой деятельности. Безусловно, такой подход конкретно определяет круг тех компонентов, на которые необходимо делать акцент в работе по обеспечению единства правового пространства. Необходимо признать, что добиться безусловного единства правового пространства не удалось в настоящее время ни одному государству, однако более или менее стабильное государство должно обладать такими механизмами его обеспечения, при которых возникающие правовые противоречия должны разрешаться внутри самой обеспечивающей системы. Наличие большого спектра элементов единства правового пространства, как территориальных, субъектных, так и предметно-отраслевых, указывает на значимость проблемы и возможность ее исследования в различных ракурсах. Однако ввиду ограниченного объема настоящей статьи необходимо выделить основные элементы, подлежащие исследованию. Такими элементами выступают структура органов государства и реальные правовые механизмы, связанные с данной структурой, обеспечивающие единство правового пространства, верховенства норм Конституции РФ на территории РФ. Реализация этих правовых механизмов в РФ возложена на Министерство юстиции РФ. Их осуществление заложено в Концепции реформирования органов и учреждений юстиции <3> (далее — Концепция), а также было закреплено в положениях о Министерстве юстиции РФ в 1999 и в 2004 г. Таким образом, сфера деятельности Минюста России состоит из следующих элементов: участие в правовом обеспечении нормотворческой деятельности, правовой информатизации, государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов. ——————————— <3> Постановление Правительства РФ от 7 октября 1996 г. N 1177 // СЗ РФ. 1996. N 42. Ст. 4806.
Подобная сфера деятельности составляет основу административного мандата органов юстиции в обеспечении единства правового пространства. В общем смысле административный мандат органов юстиции является не чем иным, как управленческой компетенцией этих органов в той или иной сфере деятельности <4>. ——————————— <4> См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2001. С. 346. Предмет и метод административного права позволяют говорить о том, что именно административный мандат является управленческим. Так, профессор Ю. М. Козлов указывает, что административное право — это отрасль правовой системы РФ, призванная регулировать особую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т. е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти, на всех национально-государственных и территориальных уровнях России. Такого рода общественные отношения принято называть управленческими. Они и составляют предмет административного права.
Говорить о месте компетенции органов юстиции в процессе участия в правовом обеспечении нормотворческой деятельности представляется невозможным прежде, чем определить понятие нормотворчества, его принципов и этапов. «Изобретать велосипед» в данном отношении нет необходимости. Некоторые авторы определяют правотворчество как одну из форм государственного руководства обществом, осуществляемую государством независимо от его задач, типа, форм осуществления и организации государственной власти <5>. Или же в более узком понимании — это процесс создания правовых норм компетентными органами <6>. ——————————— <5> Абдулаев М. И., Комаров С. А. Проблемы теории государства и права. СПб., 2003. С. 297. <6> Сенякин И. Н. Теория государства и права / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько // http://www. lawbook. by. ru.
При этом нормативные правовые акты призваны регулировать тот или иной круг правовых, общественных отношений. Выделяют следующие принципы правотворчества: законность, гласность, демократизм, профессионализм, строгая дифференциация правотворческих полномочий, планирование. Этапами же нормотворчества являются: принятие решения о подготовке нормативного правового акта, подготовка текста нормативного правового акта, обсуждение текста нормативного правового акта, согласование проекта нормативного правового акта с заинтересованными ведомствами, доработка проекта нормативного правового акта, внесение проекта нормативного правового акта на рассмотрение правотворческого органа, обсуждение проекта нормативного правового акта этим органом, голосование, подписание нормативного правового акта, опубликование нормативного правового акта и доведение его до адресата <7>. ——————————— <7> Абдулаев М. И., Комаров С. А. Указ. соч. С. 301 — 308.
Учитывая специфику деятельности органов юстиции как юридических органов, т. е. органов, имеющих определенный юридический потенциал, необходимо четко представлять, что органы юстиции, в частности Министерство юстиции РФ, должны обеспечивать исполнение не всех принципов нормотворчества и участвовать не на всех стадиях данного процесса. Таким образом, органы юстиции должны обеспечить юридическую составляющую принципа законности и участвовать в планировании правотворчества, оставляя все иное другим заинтересованным органам государства в соответствии со спецификой деятельности каждого из них. Частное исключение может составлять нормотворчество органов юстиции по вопросам, отнесенным к предметам их ведения. Этим, по сути, определяется место органов юстиции в правовом обеспечении нормотворческой деятельности. Концепция реформирования органов и учреждений юстиции определяет участие Минюста России в обеспечении нормотворческой деятельности и предполагает: участие по поручениям Президента РФ в проведении экспертизы законов РФ, направленных ему для подписания; рассмотрение по поручениям Правительства РФ предложений федеральных органов исполнительной власти по вопросам законопроектной деятельности Правительства РФ, представление правового заключения о необходимости разработки законопроектов; координацию работы федеральных органов исполнительной власти по подготовке законопроектов; осуществление юридической экспертизы проектов конституционных федеральных законов и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти в Правительство РФ; проведение юридической экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ, и в случае несоответствия их Конституции РФ или федеральному закону представление мотивированного заключения в орган государственной власти субъекта РФ, принявшего правовой акт, и в соответствующие федеральные органы государственной власти; осуществление работы по систематизации законодательства, ведение банка нормативных актов РФ, участие в составлении и издании Свода законов РФ; разработку предложений о приведении законодательства в соответствие с Конституцией РФ и вновь принимаемыми конституционными федеральными законами и федеральными законами, анализ и обобщение предложений по совершенствованию российского законодательства и внесение их на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ <8>. ——————————— <8> СЗ РФ. 1996. N 42. Ст. 4806.
Во время разработки и принятия этой Концепции ее конкретные положения были обусловлены складывающейся ситуацией в законодательной сфере. Это отмечалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 23 февраля 1996 г., где, в частности, говорилось, что многие законы принимаются с низким юридическим качеством, с большим числом противоречий Конституции РФ и принятым ранее законам. Что же касается нормотворчества органов исполнительной власти, то сводить воедино эту работу — прямая обязанность Минюста России. Рассматривая детали нормативно закрепленной компетенции по правовому обеспечению нормотворческой деятельности Минюста России, можно понять, что в ней сохранены контуры, заданные Концепцией. Частные исключения состоят в следующем. Во-первых, в настоящее время компетенция Минюста России более детализирована и расширена в плане подготовки и внесения законопроектов и иных нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ; сохраняется также проведение правовых экспертиз по данным документам и выработка предложений по совершенствованию законодательства. Это, безусловно, повышает роль Министерства юстиции РФ в данном направлении деятельности. Во-вторых, проведение юридических экспертиз нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам отнесено к предметам ведения территориальных органов Министерства юстиции <9>. ——————————— <9> См.: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 г. N 7 «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам» // РГ. 2005. 15 февр.
В-третьих, здесь наличествует сложный вопрос. Если первым пунктом раздела Концепции, закрепляющим за Минюстом России полномочия по участию в правовом обеспечении нормотворческой деятельности работы государственных органов, указывалось, что Минюст России участвует в экспертизе законов, направленных Президенту РФ для подписания, что в силу ст. 107 Конституции РФ является уже третьей, по сути, заключительной процедурой законодательной деятельности, то уже в Положениях о Минюсте России 1999 и 2004 гг. полномочия по проведению юридической экспертизы отнесены на более раннюю стадию, когда конкретный документ еще является законопроектом, разработанным тем или иным федеральным органом исполнительной власти и представленным Президенту РФ (по праву их законодательной инициативы). Таковое положение вещей можно истолковать двояко. Во-первых, положительным моментом является то, что, давая заключения на законопроект, Минюст России готовит хорошую юридическую базу для наилучшего прохождения законопроекта через все степени возведения его в ранг закона, что, безусловно, повышает его качество. Во-вторых, существует проблема: Положения о Минюсте России 1999 и 2004 гг. резко ограничивают круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, определяя в их качестве только Президента РФ и Правительство РФ. Отсюда следует, что из поля зрения Минюста России выходят законопроекты, которые могут поступать от иных субъектов, обладающих в силу ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы. Не конкретизируя компетенцию Минюста России в данном отношении, невозможно наладить четкую систему повышения качества законодательства, правового поля. Таким образом, необходимо ввести в компетенцию Минюста России и его территориальных органов обязанность по проведению экспертизы и даче заключений на законопроекты всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, таких, как Совета Федерации ФС РФ, членов Совета Федерации ФС РФ, депутатов Государственной Думы ФС РФ, законодательных (представительных) органов субъектов РФ. Что же касается законодательной инициативы КС РФ, ВС РФ и ВАС РФ, то здесь проведение Минюстом России вносимых ими законопроектов является нецелесообразным в силу значительного юридического потенциала означенных органов и самостоятельного обобщения ими своей практики. В вышеуказанном блоке компетенции Минюста России, помимо прочего, отсутствуют реальные механизмы, которыми бы мог оперировать этот орган при выявлении проектов законов, нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции РФ, другим федеральным законам. Это напрямую связано с тем, что заключения Минюста России носят рекомендательный характер. Следующим блоком, имеющим важное значение в обеспечении единства правового пространства, является правовая информатизация. Здесь интересным образом сталкиваются две важные системы знаний — право и информационные технологии. В состав этого направления авторы включают такие важные элементы, как мониторинг законодательной и правоприменительной деятельности в национальных системах права, использование информационных технологий при систематизации и кодификации законодательства, гармонизация законодательства в условиях информатизации <10>. ——————————— <10> Бачило И. Л. О подходах к гармонизации законодательства в условиях информатизации: Материалы Международной конференции «Правовая информатизация» // http://www. pravo. by/conf.
Три названных элемента характеризуют сущность правовой информатизации как одного из важнейших механизмов обеспечения единства правового пространства. Сущность мониторинга заключается в осуществлении контроля. Применительно к состоянию правовой информатизации, совокупности нормативных правовых актов это установление в сопоставимых показателях динамики создания, принятия и введения в действие нормативных правовых актов в целом. Осуществлять мониторинг означает отслеживать движение, динамику развития законодательства <11>. ——————————— <11> Там же.
Осуществление мониторинга законодательства позволит решить вопросы преодоления корпоративности при принятии решений, выведения нормативных правовых актов на единую правовую платформу. Решение всех названных вопросов невозможно без четкой координации мониторинговой деятельности, возведения ее в ранг обязательной, наличия единой методологической инфраструктуры. Небезосновательным является мнение о том, что для осуществления подобной работы необходим единый мониторинговый центр. Использование информационных технологий при систематизации законодательства и его кодификации представляет собой не менее важную составляющую обеспечения единства правового пространства. Круг субъектов данной деятельности должен включать в себя: а) государственную структуру, вырабатывающую концепцию, стандарты, регламенты, необходимые для развития и эффективного функционирования системы распространения правовой информации; б) органы власти и управления, принимающие соответствующие официальные правовые акты, выступающие, таким образом, в виде источников официальной правовой информации; в) распространителей правовой информации, т. е. организации, которые распространяют правовую информацию с использованием телекоммуникационных и компьютерных технологий, зарегистрированных как средства массовой информации. Таким образом, государство и распространители должны решать одну задачу обеспечения единства правового пространства. Наличие всего круга субъектов и выполнение ими принципов правовой информатизации в ряду прочих механизмов позволят обеспечивать единство правового пространства. В свою очередь, при наличии конкретного перечня государственных органов, издающих нормативные правовые акты, а также распространителей правовой информации не отработана до конца ситуация с органом государства, определяющим концепции, стандарты и регламенты распространения правовой информации. Так, к примеру, Государственно-правовое управление Президента РФ инициировало разработку и принятие Концепции правовой информатизации России <12>. ——————————— <12> См.: Указ Президента РФ от 28 июня 1993 г. N 966 «О Концепции правовой информатизации России» (с изменениями от 19 ноября 2003 г.) // САПП РФ. 1993. N 27. Ст. 2521.
Министерство юстиции РФ на основании этой Концепции участвует в разработке и осуществлении программ правовой информатизации органов государственной власти, а также участвует в организации работы по систематизации законодательства России и подготовке Свода законов РФ <13>. ——————————— <13> См.: Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 (подп. 5 п. 7 разд. II) // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108.
Таким образом, Минюст России не вырабатывает концепцию, стандарты и регламенты развития и функционирования системы распространения правовой информации. В связи с этим возникает проблема отсутствия единого центра правовой информатизации, в компетенции которого может быть определение концепции, государственных стандартов и регламентов правовой информатизации. Мы считаем, что на эту роль лучше всего подходит Минюст России. Следующей задачей, определяемой вышеуказанной Концепцией, является государственная регистрация ведомственных нормативных правовых актов. В связи с этим Министерство юстиции РФ осуществляет: контроль за соответствием ведомственных нормативных правовых актов Конституции РФ, конституционным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ; государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Важнейшее направление деятельности Минюста России — государственная регистрация ведомственных нормативных правовых актов. Минюст России призван осуществлять: контроль за соответствием ведомственных нормативных актов Конституции РФ, конституционным федеральным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ; государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих ведомственный характер. Таким образом, основные направления, заложенные в Концепции, в основном были реализованы. Вместе с тем мы считаем, что излишним было исключение из компетенции органов юстиции осуществления контроля за правильностью и своевременностью опубликования зарегистрированных ими нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Данная ситуация в определенной степени ограничивает диапазон работы, связанной с приведением нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в соответствие с Конституцией РФ и конкретными законами. Кроме того, в компетенции органов юстиции не нашло отражения положение, ранее имевшееся, о представлении в Правительство РФ предложений об отмене или приостановлении действия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в случае их несоответствия Конституции РФ, международным договорам РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ. Однако, по нашему мнению, это не является столь существенным. Здесь следует помнить о функциях, которые возложены на прокуратуру России. В силу положений ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <14> предметом надзора при его осуществлении за исполнением законов, помимо прочего, являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами указанных организаций. То есть возникла ситуация, при которой компетенция одного органа, призванного осуществлять защиту прав и свобод граждан, напрямую пересекается с компетенцией другого органа. Кроме того, в Положение о Министерстве юстиции РФ 2004 г. <15> было добавлено два новых пункта, определяющих компетенцию Минюста России в данном отношении. ——————————— <14> Ведомости РФ. 1992. N 8. Ст. 366. <15> См.: СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108.
Во-первых, проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ и федеральных законов, что, безусловно, положительно ввиду осуществления этой работы и ранее, но незакрепление ее юридически (в Положении 1999 г. данный пункт отсутствует). Во-вторых, была закреплена организация государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы. Вменение данной функции в обязанности Минюста России является положительным моментом, поскольку отжившая система регистрации означенных уставов, отданная на откуп территориям, являлась системой разрозненной, а значит, и неоднозначной в применении на местах, что недопустимо для правоприменительной практики федеративного государства. Анализируя изложенное, необходимо выделить основные моменты, которые нужно вменить в обязанность органов юстиции России в целях повышения эффективности их работы по обеспечению единства правового пространства. 1. Место органов юстиции в правовом обеспечении нормотворческой деятельности как механизме обеспечения единства правового пространства должно определяться рамками юридической составляющей принципа законности. Органы юстиции должны принимать участие в планировании правотворчества, а также участвовать на таких стадиях нормотворчества, как согласование проекта нормативного акта и его обсуждение. 2. Придание органам юстиции механизмов контроля, управленческого воздействия, позволяющих действенно влиять на процесс принятия федеральных законов и нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти. 3. Отнесение к компетенции органов юстиции обязанности по проведению экспертизы и даче заключений на законопроекты всех субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. 4. Возложение на Минюст России функций государственного органа, определяющего концепцию, стандарты и регламенты обеспечения правовой информатизации. 5. Придание взаимодействию между Минюстом России, Генеральной прокуратурой РФ и их территориальными органами по вопросам работы с нормативными правовыми актами органов власти субъектов РФ и муниципальных образований более четкого и регламентированного характера.
