(Крутиков М. Ю.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2009, N 7)
ПРОКУРОРСКОЕ РЕАГИРОВАНИЕ КАК СПЕЦИФИЧЕСКАЯ ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОЗАЩИТНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА
М. Ю. КРУТИКОВ
Крутиков М. Ю., соискатель кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Елецкого государственного университета им. И. А. Бунина.
В науке конституционного права выработан ряд признаков, которые характеризуют правовой статус органа государственной власти <1>: 1) создание и действие органа от имени государства; 2) действие на нормативно-правовой основе; 3) выполнение специфических функций и задач; 4) обладание собственной компетенцией; 5) наличие организационной обособленности и самостоятельности; 6) наделенность властными полномочиями. ——————————— <1> Конституционное право России: Учебник / Под ред. Г. Н. Комковой. М.: Юристъ, 2005. С. 217.
Прокуратура Российской Федерации обладает всеми перечисленными признаками, наиболее существенным из которых является компетенция. В теоретико-правовом смысле компетенция государственного органа понимается как предусмотренный нормами права набор его прав и обязанностей <2> либо как совокупность предметов его ведения и полномочий, которыми он наделен в отношении этих предметов ведения <3>. Полномочия государственного органа являются реальным выражением его компетенции. ——————————— <2> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 97. <3> Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 352.
В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» компетенция органов прокуратуры распространяется на: деятельность различных государственных и негосударственных структур, ее соответствие закону, соблюдение указанными структурами прав и свобод личности. Надзорная деятельность прокуратуры преследует в качестве конкретно-правовой задачи защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В защите прав и свобод человека и гражданина прокуратура реализует общеконституционную обязанность, вытекающую из ст. 2 Конституции РФ. Надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (надзорно-правозащитная деятельность) является одной из самостоятельных отраслей прокурорского надзора и предусмотрен главой 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Он включает в качестве предмета надзора соблюдение прав и свобод личности федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Поскольку Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» не конкретизированы виды прав и свобод человека и гражданина, то под ними следует подразумевать основные права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции РФ и федеральных законах. Надзорно-правозащитная деятельность осуществляется на основании поступившей в прокуратуру информации о фактах нарушения законов, конституционных прав и свобод личности. По нашему мнению, в качестве источников первичной информации могут выступать: 1) сообщения (устные и письменные) о фактах нарушений прав и свобод человека и гражданина в форме обращений граждан, организаций, органов власти и должностных лиц; 2) результаты проверок соблюдения прав и свобод человека и гражданина, проведенных прокуратурой; 3) данные средств массовой информации. Часть 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» вводит правило, в соответствии с которым проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Данное правило не конкретизирует способ и источник поступления в органы прокуратуры соответствующей информации, одновременно налагает запрет на проведение плановых прокурорских проверок (по инициативе прокуратуры). Закон не содержит определения понятия «прокурорская проверка». На наш взгляд, наложение запрета на инициирование прокурором проверок соблюдения действующего законодательства может свести на нет работу по выявлению латентных (скрытых) правонарушений, особенно в случаях, когда граждане по каким-либо причинам лишены возможности самостоятельно обратиться в прокуратуру. В связи с этим деятельность по осуществлению прокурорского надзора должна быть основана на результатах непрерывного «мониторинга законности» в конкретном регионе. В соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. N 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» деятельность прокуратуры нацелена на то, чтобы конкретными и систематическими действиями реализовывать приоритетное направление прокурорского надзора — соблюдение прав и свобод человека и гражданина (п. 10). Таким образом, для упорядочения работы прокуратуры по получению необходимой информации о нарушениях законности и повышения эффективности прокурорского надзора требуются уточнения и изменения в действующем законодательстве. По нашему мнению, ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» необходимо изложить в следующей редакции: «При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Прокурорская проверка — совокупность действий должностных лиц органов прокуратуры, осуществляемых в пределах их компетенции, связанных с реализацией предоставленных законом полномочий и направленных на достижение целей, предусмотренных частью 2 статьи 1 настоящего Федерального закона. Прокурорские проверки проводятся по инициативе прокуроров и планируются ими с учетом состояния законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Основаниями для проведения прокурорских проверок могут служить поступившие в органы прокуратуры сообщения (в устной или письменной форме) граждан, организаций, органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, а также сведения, размещенные в средствах массовой информации». Для устранения выявленных в ходе прокурорских проверок нарушений закона прокуратура наделена специальными властными полномочиями. «Реализация правозащитной функции основана на государственно-властных полномочиях прокуратуры, которые выражаются в актах прокурорского реагирования» <4>. В. Г. Бессарабов предлагает подобные государственно-властные полномочия прокуратуры именовать правовыми средствами реагирования прокурора на нарушения законов, выявленные при осуществлении надзора за исполнением законов, которые реализуются в форме актов прокурорского надзора и актов прокурорского реагирования. Ученый выделяет в средствах прокурорского реагирования акты прокурорского реагирования, поскольку считает, что они направлены только на выявление нарушений закона, их причин и способствующих им условий, в отличие от актов прокурорского надзора, которые направлены на устранение и предупреждение правонарушений <5>. ——————————— <4> Мельников Н. В. Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан: Дис. … докт. юрид. наук. Ростов н/Д, 2001. С. 226 — 227. <5> Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: Учебник. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2006. С. 206 — 207.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» выделяет акты прокурорского надзора в качестве специального полномочия, нормативно закрепленного за прокуратурой, реализация которого предусмотрена в целях устранения нарушений закона и защиты прав и свобод человека и гражданина. К актам прокурорского надзора относятся: протест, представление об устранении нарушений закона, постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушений закона. Кроме того, осуществляя правозащитную функцию, прокурор имеет полномочие на обращение в суд, которое реализуется в форме искового заявления (заявления). Такие полномочия прокурора, как право прокурора беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов; право доступа к их документам и материалам; право проверки информации о нарушениях закона; право вызова должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона; право на разъяснение порядка защиты прав и свобод личности, реализуются в актах прокурорского реагирования. Утверждая, что «прокуратура является носителем особых государственно-властных полномочий в сфере обеспечения точного и неуклонного исполнения законов», Н. В. Мельников указывает на то, что «полномочия прокурора во всех случаях имеют властный характер, а методы осуществления надзора обусловливаются методами государственной власти, т. е. совокупностью убеждения и принуждения органами власти подвластных им субъектов общественных отношений» <6>. ——————————— <6> Мельников Н. В. Указ. соч. С. 231.
Властный характер деятельности прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением закона, а также прав и свобод личности следует из норм ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которой требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влекут за собой установленную законом ответственность. Исходя из сказанного, можно прийти к выводу, что не все предусмотренные законом средства прокурорского реагирования подкрепляются принудительной силой государства. Предусмотренная законом ответственность может наступить в основном только за неисполнение актов прокурорского реагирования. В отношении же реализации актов прокурорского надзора властная деятельность прокуратуры облекается в форму убеждения. Внесение актов прокурорского надзора не приостанавливает действия опротестованного акта или решения (действия). На наличие подобной специфики реализации прокурорского надзора в литературе указывалось еще в самом начале судебно-правовой реформы. В частности, говорилось о том, что «наличие у прокурора в процессе общего надзора властных полномочий тем не менее не должно лишать иных субъектов прокурорско-надзорных отношений права не соглашаться с требованиями прокурора и излагать свои возражения в жалобах вышестоящему прокурору» <7>. По нашему мнению, поскольку прокуратурой контролируется состояние законности в государстве, то и меры, которые принимаются ее органами для установления ее верховенства, должны быть действенны. Отсутствие приостанавливающего действия актов прокурорского надзора ведет к развитию правового нигилизма. С развитием рыночных отношений, появлением сверхдоходных сфер экономической деятельности отношение к закону как фактору, сдерживающему обогащение (обязанность уплачивать налоги, своевременно платить заработную плату, соблюдать социальные гарантии граждан и др.), приобретает повсеместный характер. В современных условиях, когда нарушения закона носят массовый, повседневный характер, вмешательство государства в лице прокурорско-надзорной власти является жизненно необходимым. В первую очередь такое вмешательство должно быть оперативным, т. е. правонарушение должно пресекаться в момент его допущения (совершения). В связи с чем необходима приостанавливающая сила актов прокурорского надзора. ——————————— <7> Бойцова В. В. Актуальные проблемы общенадзорной деятельности прокуратуры // Правоведение. 1991. N 2.
В теоретико-правовом смысле акты прокурорского надзора представляют собой юридические факты, инициирующие возникновение особой разновидности правоотношений, связанных с реализацией прокурорско-властных полномочий. В теории права не существует единства мнений относительно правовой природы правового отношения <8>. В классическом варианте оно понимается как «возникающая на основе правовых норм и вследствие определенных юридических фактов связь субъектов права, обладающих взаимными субъективными правами и обязанностями» <9>. ——————————— <8> Варламова Н. В. Правоотношения: философский и юридический подходы // Правоведение. 1991. N 4. С. 44 — 54. <9> Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: Спарк, 1998. С. 290.
При применении средств прокурорского реагирования возникает юридическая связь между прокуратурой и поднадзорными и иными органами. При этом в случае внесения актов прокурорского реагирования в ходе проведения проверочных действий по поступившей информации о нарушении закона круг субъектов, с которыми возникают правоотношения, законом не ограничен, поскольку прокурор при исполнении возложенных на него обязанностей уполномочен на истребование любой интересующей его информации, касающейся проводимой им проверки. В данном случае прокурор реализует предусмотренное законом право требовать предоставления информации, а субъект, к которому направлено данное требование, обязан его исполнить в установленный срок. С предоставлением информации правоотношение по поводу внесения акта прокурорского реагирования прекращается. Что же касается юридического факта внесения акта прокурорского надзора, то возникающая по получению данного акта поднадзорным органом юридическая связь между прокуратурой и поднадзорным органом представляет собой то специфическое правоотношение, в котором реализуется властный характер деятельности прокуратуры. Особенность прокурорско-властных правоотношений заключается в том, что они возникают только с определенными в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» поднадзорными органами. Другая особенность заключается в отсутствии императивности изложенных в акте прокурорского надзора требований. Иными словами, в применении актов прокурорского надзора прокурор хотя и реализует предоставленное ему законом правомочие, но оно не подкреплено принудительной силой государства. У органа, принявшего акт прокурорского надзора, вопреки классической структуре правоотношения, не возникает взаимная по отношению к прокурору обязанность выполнить изложенные в акте требования об устранении нарушений закона. Орган вправе выбрать один из трех вариантов поведения: выполнить требования прокурора, устранив допущенное нарушение закона; отклонить внесенный акт прокурорского надзора; обжаловать прокурорское решение вышестоящему прокурору либо в суд. Из изложенного видно, что особенность прокурорско-надзорных правоотношений заключается в юридической связи прокурора и поднадзорных ему органов, которая основана не на взаимных субъективных правах и обязанностях, а только на взаимных правах, что не вписывается в классическую структуру правоотношения и является серьезной проблемой реализации прокуратурой надзорных полномочий в современной России, что отражается на состоянии законности в стране и защищенности прав и свобод человека и гражданина.
