Шерегова Фатима Хасановна, помощник прокурора г. Баксан Кабардино-Балкарской Республики.
С 1 января 2006 г. в России реализуется приоритетный национальный проект «Здоровье». Он был разработан в целях реализации предложений Президента Российской Федерации по совершенствованию медицинской помощи в стране. В целях обеспечения анализа информации о соблюдении законодательства при реализации приоритетных национальных проектов в субъектах Федерации и в целом по России, повышения эффективности прокурорского надзора Генеральный прокурор РФ 3 ноября 2005 г. издал Приказ N 102 «О предоставлении сведений о работе прокурора в сфере реализации приоритетных национальных проектов». Руководствуясь Приказом Генерального прокурора РФ от 10 января 2007 г. N 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов», прокуроры, как показало изучение и обобщение материалов надзорной деятельности, повсеместно проводят значительную по объему и по своему характеру работу, направленную на обеспечение целей и задач национального проекта «Здоровье» и прежде всего — на исполнение законодательства о правах граждан на медицинскую помощь. Так, количество выявленных нарушений законодательства в сфере реализации ПНП «Здоровье» возросло в 3,6 раза (с 9664 в 2006 г. до 33574 в 2008 г.), в том числе незаконных правовых актов — с 498 до 1128, т. е. более чем в два раза. По результатам анализа практики прокурорского надзора Генеральной прокуратурой РФ 10 мая 2007 г. было направлено всем прокурорам субъектов Федерации информационное письмо критического содержания, в котором указано, что наряду с достигнутыми позитивными результатами реализации ПНП «Здоровье» во многих регионах есть противоправные проявления в указанной сфере. Они допускаются органами государственной власти, местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения. Не во всех субъектах своевременно и в полном объеме осуществлялись дополнительные выплаты врачам общей (семейной) практики, участковым врачам-терапевтам и педиатрам. Установлены нарушения порядка начисления медицинским работникам оплаты больничных листов, отпускных без учета надбавок за дополнительную медицинскую помощь, оказываемую в рамках реализации указанного проекта. Нарушаются права женщин на оказание дополнительной бесплатной медицинской помощи при беременности и родах. В большинстве регионов учреждения здравоохранения не соблюдают порядок оформления и выдачи беременным женщинам родовых сертификатов, допускаются случаи выдачи указанных документов уже после родов и т. д. Мерами прокурорского реагирования в большинстве случаев восстановлены права медицинских работников на получение дополнительного вознаграждения, пресечены нарушения порядка его расчета, случаи нецелевого и необоснованного расходования бюджетных средств, устранены нарушения, допущенные при оказании медицинской помощи женщинам в период беременности и родов, а также при работе с родовыми сертификатами. Прокурорскими проверками установлены многочисленные факты смерти пациентов или причинения вреда их здоровью по вине медицинских работников в результате оказания некачественной медицинской помощи. Один из факторов, способствующих совершению правонарушений в сфере здравоохранения, — дефицит финансового обеспечения программ государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам. Основной проблемой при оказании медицинской помощи гражданам является нехватка врачебных кадров, особенно узких специалистов в сельской местности <1>. ——————————— <1> Информационно-аналитические доклады «О состоянии законности и работе органов прокуратуры в сфере соблюдения прав и свобод граждан» за 2006 — 2008 гг. НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Нарушения прав и законных интересов медицинских работников, выполняющих государственный заказ по оказанию дополнительной медицинской помощи, стали возможны в результате несовершенства нормативных правовых актов, организационных просчетов соответствующих должностных лиц при осуществлении выплат отпускных врачам-терапевтам участковым, врачам-педиатрам участковым, врачам общей практики (семейным врачам) и их медицинским сестрам за оказание дополнительной медицинской помощи. Безусловно, в содержательном плане в национальном проекте «Здоровье» заложен более широкий спектр социально-экономических и специальных узкомедицинских задач, но в конечном итоге их практическая реализация направлена на улучшение здоровья населения России и, таким образом, опосредованно корреспондирует с обеспечением прав граждан на медицинскую помощь. При проведении проверки исполнения законодательства при реализации ПНП «Здоровье» прокурорам необходимо обращать внимание на следующие вопросы: — целевое и рациональное использование учреждениями здравоохранения бюджетных и внебюджетных средств, выделенных в рамках реализации ПНП «Здоровье»; — соблюдение прав медицинских работников, в том числе на увеличение заработной платы, своевременное и в полном объеме получение ежемесячных выплат за оказание дополнительной медицинской помощи на основе государственного задания; — проведение дополнительной иммунизации населения в рамках национального календаря прививок; — обеспечение массового обследования новорожденных детей с целью выявления наследственных заболеваний; — соблюдение условий осуществления денежных выплат медицинскому персоналу по родовым сертификатам; — проведение дополнительной диспансеризации работающего населения; — укрепление материально-технической базы диагностической службы первичной медицинской помощи и скорой медицинской помощи; — обеспечение медицинских учреждений высокотехнологичным медицинским оборудованием; — соблюдение федерального законодательства органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, должностными лицами учреждений здравоохранения при издании нормативных правовых актов по реализации ПНП «Здоровье»; — не было ли фактов незаконного сужения или расширения перечня медицинских работников, имеющих право на получение дополнительного вознаграждения; — не было ли нарушений прав женщин на оказание дополнительной бесплатной медицинской помощи при беременности и родах; — не было ли нарушений установленного порядка осуществления денежных выплат медицинскому персоналу по родовым сертификатам; — имели ли место случаи нецелевого расходования бюджетных средств, выделенных в рамках реализации ПНП «Здоровье»; — не нарушается ли законодательство при проведении дополнительной иммунизации населения в рамках национального календаря профилактических прививок (невыполнение мероприятий по иммунизации либо несвоевременность их проведения); — нет ли случаев присвоения и хищения денежных средств, выделенных медицинским учреждениям в рамках реализации ПНП «Здоровье»; — не допускаются ли нарушения, связанные с поставками медицинского оборудования для укрепления материально-технической базы диагностической службы первичной и скорой медицинской помощи; — функционирует ли диагностическое оборудование, поставленное по государственному контракту (приняты ли меры по подготовке помещения, есть ли соответствующие лицензии у учреждений на определенные виды диагностической деятельности); — нет ли фактов поставок учреждениям здравоохранения неисправных и неукомплектованных в соответствии с государственными контрактами автомобилей скорой медицинской помощи; — не было ли случаев нарушения Трудового кодекса РФ в части совмещения медицинскими специалистами работ в нескольких лечебных учреждениях одновременно, следствием чего может быть оказание пациентам некачественной медицинской помощи. Статистические данные свидетельствуют о постоянной интенсификации надзорной деятельности органов прокуратуры по устранению выявляемых нарушений законодательства при реализации ПНП «Здоровье». Достаточно сказать, что если в 2006 г. прокуроры с этой целью применили 6189 актов реагирования, то в 2008 г. их было 20265, т. е. в 3,6 раза больше. В большинстве случаев прокурорское вмешательство было вызвано изданием незаконных правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления, нецелевым и неэффективным расходованием бюджетных средств, неосуществлением в полном объеме дополнительных выплат медицинским работникам, нарушением порядка заключения и исполнения государственных контрактов, мошенническими действиями при получении субсидий в рамках проекта. Генеральной прокуратурой РФ направлялась информация о ходе реализации приоритетных национальных проектов с критической оценкой положения дел с исполнением законодательства в сферах здравоохранения непосредственно главе государства и руководителям палат Федерального Собрания РФ. Кроме того, вносились представления в адрес Министра здравоохранения и социального развития РФ с требованиями об устранении выявленных нарушений законодательства и об усилении контроля за обеспечением надлежащего его исполнения в ходе реализации ПНП «Здоровье». Кроме того, Генеральной прокуратурой РФ направлено всем прокурорам субъектов РФ информационное письмо от 26 февраля 2008 г., в котором дается критический анализ практики прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации ПНП «Здоровье». Специфика и особенность проекта заключаются прежде всего в том, что в основу реализации ПНП «Здоровье» положены постановления Правительства РФ, соответствующие федеральные и региональные целевые программы в сфере здравоохранения, приказы и иные нормативные правовые акты Министерства здравоохранения и социального развития и Министерства финансов РФ. Поскольку все федеральные программы в сфере здравоохранения на 2005 — 2008 гг. утверждались постановлениями Правительства РФ, то можно сделать вывод о том, что они включены в понятие «федеральное законодательство» и, следовательно, должны быть включены в предмет прокурорского надзора. Подобным образом поступают в практической деятельности все прокуроры, что очевидно из содержания докладных записок прокуроров субъектов РФ, представленных ими в Генеральную прокуратуру по итогам надзорной деятельности за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, в которых за основу анализа и оценки состояния законности взята именно оценка исполнения поднадзорными прокуратуре органами и должностными лицами требований соответствующих федеральных и региональных программ и постановлений Правительства РФ, регулирующих основные вопросы по практическому осуществлению заданных национальным проектом задач в сфере здравоохранения. С учетом изложенного можно полагать, что в современных условиях, проводя на поднадзорном объекте проверку исполнения законодательства при реализации ПНП «Здоровье», прокурору, во всех без исключения случаях, надлежит обращать внимание и на исполнение подзаконных актов, федеральных и территориальных целевых программ, принятых на основе и во исполнение федеральных и региональных законов, в которых предусмотрен конкретный механизм практической реализации соответствующих норм и требований закона. Только такой подход и подобное отношение к понятию специфики предмета и пределов надзора в рассматриваемом по сути новом и в научно-методическом плане еще не разработанном направлении прокурорской деятельности — залог правильной организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства (в широком смысле этого слова) при реализации ПНП «Здоровье». При этом следует отметить, что, хотя Правительством РФ проделана большая работа по подготовке подзаконных актов, направленных на регулирование отдельных вопросов реализации ПНП «Здоровье», анализ существующей правовой базы и прокурорской практики свидетельствует о том, что сегодня правовое регулирование деятельности по реализации указанного проекта недостаточное, а как единый полноценный комплекс законодательство в этой сфере не сформировано. Однако в практической деятельности по реализации ПНП «Здоровье» возникает немало проблем, относящихся к различным сферам общественной жизни (правовой, экономико-бюджетной, социальной), следующих из особенностей целей, задач и механизмов реализации этого проекта. Есть все основания сделать вывод о том, что в современных условиях возникла практическая потребность в формировании полноценной законодательной базы, предусматривающей четкий правовой механизм реализации ПНП «Здоровье». Представляется, что разрешение затронутой проблемы возможно путем разработки и принятия специального федерального закона, в котором необходимо четко урегулировать основные вопросы, относящиеся ко всем приоритетным национальным проектам (основные понятия, субъекты правоприменения, бюджетное финансирование, правовая ответственность и др. <2>). ——————————— <2> См. об этом, напр.: Назаров В. Н. Проблемы правового регулирования в процессе реализации приоритетных национальных проектов // Пробелы в российском законодательстве. 2008. N 1. С. 458 — 460.
