СЛЕДСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ ПРОКУРАТУРЫ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
В. В. ОЛЕЙНИК
Олейник Виталий Васильевич, адъюнкт кафедры административного права и административно-служебной деятельности ОВД Дальневосточного юридического института МВД России.
При Петре I Россия окончательно превратилась в чиновничье-дворянскую монархию с неограниченной властью императора. Ломался привычный, устоявшийся веками образ жизни; претерпевали коренные изменения все основные государственные структуры — Петр Великий твердой и уверенной рукой насаждал новые, необычные для Российского государства органы, которые день ото дня укреплялись и набирали силу. Боярскую думу сменил Правительствующий сенат; приказы сохранились лишь частично, уступив место так называемым коллегиям. Создавались регулярная армия и полиция, преобразовывалось местное управление. Существенно обновлялось и российское законодательство. Так, Указами от 2 и 5 марта 1711 года учреждалась должность фискалов. Обер-фискал состоял при Сенате, но назначался непосредственно государем. К фискалам предъявлялись высокие профессиональные и морально-этические требования. Фискальная служба являлась сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной. Фискалы образовывались при всех центральных и местных органах: коллегиях, канцеляриях, судах и др. В их основную обязанность входило «тайно проведывать, доносить и обличать» обо всех нарушениях закона, злоупотреблениях и воровстве и всем прочем, что «может быть во вред государственному интересу». С этой целью они принимали доносы от частных лиц, имели право входить в присутственные места, требовать для просмотра дела, документы, и объяснения чиновников. Довольно скоро оказалось, что в деятельности самой фискальной службы множество недостатков. Пользуясь весьма широкими полномочиями и не чувствуя должной ответственности, многие фискалы не прочь были поживиться за счет тех мест, при которых они состояли, погрязнув в лихоимстве и злоупотреблениях. Их стали почти открыто ненавидеть, так что само слово «фискал» люди относили к таким же бранным, как, например, «шпион», «доноситель». Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались не полностью. Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура. Итак, 12 января 1722 г. оказалось знаменательной датой в истории Российского государства. В тот день царь подписал указ, направленный на улучшение деятельности всех органов государства. В нем определялись обязанности сенаторов, предписывалось присутствовать президентам некоторых коллегий в Сенате, устанавливалась ревизион-коллегия и учреждались при Сенате должности генерал-прокурора, рекетмейстера, экзекутора и герольдмейстера. В отношении прокуратуры в Указе отмечалось: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору» [1]. Из этого Указа видно, какое важное значение Петр I придавал новой должности прокурора как блюстителя законов, хотя функции прокуроров тогда еще не вполне сложились. Также в Указе «О должности Генерал-прокурора» отмечено, что «сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных» [2]. Прокурорам была определена роль «взыскателей наказания» и одновременно «защитников невинности». Выдающаяся заслуга Петра I заключается в том, что он впервые в России создал органы, специально предназначенные для контроля и надзора за соблюдением законов. Вначале это был институт фискалов, а затем — прокуратура. В последующие годы после смерти Петра I, особенно в период царствования Анны Иоанновны, прокуратура практически бездействовала. В своих прежних прерогативах, в рамках Указа Петра I от 1722 г., прокуратура была восстановлена в период царствования императрицы Елизаветы Петровны ее Указом от 12 декабря 1741 г., а начиная с 1802 года генерал-прокурор становится одновременно и министром юстиции. Строгость и гуманность — вот два краеугольных камня, на которых стояла российская прокуратура на протяжении столетий. Защита интересов государства и каждого гражданина — вот два основополагающих принципа, которых придерживались генерал-прокуроры дореволюционной России и которым должны следовать прокуроры наших дней. Так, в 1862 году Государственный совет Российской империи принял Основные положения о прокуратуре, в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было определено назначение прокуратуры: «Наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи». В Основных положениях о прокуратуре были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи. Стоит также иметь в виду, что обеспечению независимости прокуроров от местных влияний в существенной мере способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. После убийства Александра II (1 марта 1881 г.) рескриптом Александра III учреждается комиссия во главе с генерал-прокурором Н. В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом по усилению прокурорского надзора. По мнению генерал-прокурора Щегловитова, который, анализируя право прокуратуры присутствовать при выполнении следственных действий, требовать от следователей представления отчетов о работе, сообщение о начале расследования и т. п., на этом фоне делая вывод о том, что прокурорский надзор превращается в некотором роде в «няньку над следователями» и поэтому скорее даже вредит делу, превращая предварительное следствие «в акт одностороннего пристрастного преследования» [3]. Удачно подметил выдающийся российский юрист А. Ф. Кони, который так прокомментировал знаменитое в русской юриспруденции изречение Филарета: «Если таковое должно быть отношение к осужденному преступнику, составляющее одну из прекрасных нравственных черт русского народа, то нет никакого основания иначе относиться к подсудимому» [4]. При этом А. Ф. Кони высказал очень важный для нас, будущих и сегодняшних работников прокуратуры, постулат: при всем гуманизме прокуратура как специфическая надзорная государственная структура не может быть милосердна в ущерб «правовой и фактической доказательности». Хочется особо подчеркнуть, что осуществление надзора за соблюдением законов в Российском государстве всегда было прерогативой прокуратуры, а это предполагало ее независимость от иных, особенно местных властных структур. Однако органы прокуратуры Российской империи были ликвидированы пришедшими к власти большевиками в 1917 году. Полномочия прокурорского надзора были переданы рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) и ВЧК. Однако с 1917 года прокурорский надзор осуществлялся органами рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) и НКЮ РСФСР (народный комиссариат юстиции). Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в 1922 г. не были преобразованы в органы Главного политического управления. Непосредственно органы прокуратуры возродились при советской власти в 1922 году. Однако разобщенность всех перечисленных органов, отсутствие у них необходимых властно-распорядительных полномочий не могли обеспечить точного и единообразного исполнения законов в Российской Федерации. Зачатки прокурорского надзора можно также заметить в деятельности коллегий обвинителей при революционных трибуналах и центральной коллегии государственных обвинителей при Революционном трибунале ВЦИК. Члены коллегий обвинителей осуществляли надзор за соблюдением законов при расследовании преступлений, поддерживали в судах государственное обвинение по уголовным делам, приносили кассационные протесты на незаконные и необоснованные приговоры судов. По предложению В. И. Ленина НКЮ РСФСР подготовил проект Положения о прокурорском надзоре, которое в мае 1922 г. было подписано председателем ВЦИК М. И. Калининым и секретарем ВЦИК А. С. Енукидзе. С этого дня ведут отсчет органы советской прокуратуры. Положение о прокурорском надзоре определяло как предмет, так и пределы надзора прокуроров за неуклонным исполнением законов. Организационно органы прокуратуры не представляли собою самостоятельного государственного органа: прокуратура входила в качестве отдела в НКЮ РСФСР. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и прокурором республики. Начиная с 1926 г. органы прокуратуры по существу приобретают монопольное право производства предварительного расследования преступлений. Утвержденное 19 ноября 1926 г. ВЦИК Положение о судопроизводстве РСФСР определяет правовой статус следователей органов прокуратуры, подчеркивая их процессуальную самостоятельность при принятии конкретных решений и в то же время поднадзорность органам прокуратуры при применении уголовного и уголовно-процессуального законодательства. До 1933 г. органы прокуратуры входили структурно в состав Верховного Суда СССР. В то же время на прокурора СССР возлагалась обязанность по осуществлению надзора за соблюдением законности в уголовном и гражданском судопроизводстве. Такое двойственное положение в определенной степени было препятствием при осуществлении прокурорами надзора за соблюдением законов при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел и законностью и обоснованностью вынесенных судом решений, приговоров, определений и постановлений. Фактическое процессуальное положение органов прокуратуры выдвигало идею о централизации органов прокуратуры и преобразовании их в самостоятельный государственный орган общегосударственного масштаба. Это давало органам прокуратуры большие возможности для установления и устранения нарушений законов, в особенности в сфере уголовного и гражданского судопроизводства. В качестве структурных подразделений в прокуратуру входили военная и транспортная прокуратуры. Конституция (Основной Закон) СССР, принятая 5 декабря 1936 г., впервые в истории конституционного законодательства (это была третья по счету конституция социалистического государства) вводит понятие высшего надзора за точным исполнением законов. Причем эта прерогатива была отнесена к полномочиям только Прокурора Союза ССР [5]. Важно отметить, что в Конституции был закреплен принцип независимости органов прокуратуры от местных органов и подчинения их только Прокурору Союза ССР [5]. Период культа личности Сталина негативно отразился на всех сторонах строительства в государстве. Карательная и исправительно-трудовая политика была полностью сосредоточена в органах ОГПУ и НКВД. Органы прокуратуры, в особенности военной, понесли тяжелые потери. Были репрессированы многие прокуроры, отказавшиеся санкционировать незаконные решения органов госбезопасности. С целью укрепления трудовой и исполнительской дисциплины Указом Президиума Верховного Совета СССР [6] прокурорско-следственным работникам устанавливаются классные чины с выдачей форменного обмундирования. Одновременно вводится сравнительная градация классных чинов прокуроров и следователей, приравненных к воинским званиям. Важную роль в усилении прокурорского надзора в сфере экономики выполнил Приказ Генерального прокурора СССР N 128 [7], в котором были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона. Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли надзора, а также производство расследования совершенных преступлений. Так, Приказом Генерального прокурора СССР N 131 [8] вводится участковая система работы следователей органов прокуратуры. За каждым из следователей закрепляется определенный участок района или города — практически эти участки соответствовали территориям отделений милиции. Все уголовные дела принимались следователем к своему производству по территориальности. Следователь был тесно связан с органами дознания и оперативно-розыскной службой органов внутренних дел, дислоцированных на его участке. Это способствовало более полному и быстрому раскрытию преступлений, а также их полному, объективному и всестороннему расследованию. Расследование наиболее сложных по доказательствам и степени социальной опасности преступлений поручалось старшим следователям или следователям по особо важным делам. Верховный Совет СССР 19 марта 1946 г. принял Закон СССР «О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР». Генеральный прокурор СССР в Приказе от 10 апреля 1956 г. N 54 утверждает структуру центрального аппарата прокуратуры СССР и прокуратур республик, краев, областей. При этом в пределах штатной численности органов прокуратуры и выделенных ассигнований устраняются излишние звенья и вводятся подразделения, предусмотренные Постановлением «О структуре Центрального аппарата Прокуратуры СССР». В связи с новыми задачами, возникшими перед органами прокуратуры в 1988 — 1990 гг., существенно трансформирован центральный аппарат Прокуратуры СССР. Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. «О структуре Прокуратуры СССР» преобразуется Управление общего надзора, вводится Управление по надзору за исполнением законов о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам, получают дополнительные полномочия управления и отделы по сложившимся отраслям прокурорского надзора. Отныне Генеральному прокурору СССР было предоставлено право самому в пределах установленной законом штатной численности и фонда заработной платы определять структуру и штаты главных управлений, управлений и отделов Прокуратуры Союза ССР.
С распадом СССР и образованием СНГ Прокуратура Союза ССР преобразуется в межреспубликанский орган прокурорского надзора — Прокуратуру Союза суверенных государств. Правовой основой деятельности прокуратуры СНГ являлось общесоюзное и республиканское законодательство о прокуратуре, а также законодательство по различным отраслям права. Для выработки совместных с прокуратурами республик решений образовалась федеральная коллегия, возглавляемая Генеральным прокурором СНГ. Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры в целом и Прокуратуры СССР в частности явилось проведение в жизнь Постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР». В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и на основании Конституции РСФСР [9] Верховный Совет РСФСР образовал на базе действующих на территории РСФСР органов прокуратуры единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР. В этот период Генеральному прокурору РСФСР было предложено принять в свое ведение расположенные на территории Российской Федерации органы прокуратуры, а также находящиеся в подчинении Прокуратуры Союза ССР учреждения, в том числе ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка, Институт повышения квалификации руководящих кадров, Институт усовершенствования следственных работников. С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать как самостоятельный государственный орган. В каждом из суверенных государств были образованы самостоятельные прокуратуры, возглавляемые генеральными прокурорами. Наступил период децентрализации органов прокуратуры; вводится двойное подчинение прокуроров — генеральному прокурору суверенного государства и высшим органам государственной власти. В центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться большая текучесть кадров прокуроров и следователей. Существенно снизились престиж, авторитет и влияние органов прокуратуры в вопросах укрепления законности и правопорядка. Заметно снизились профессионализм и квалификация прокуроров и следователей. Значительно ухудшились раскрытие и расследование преступлений. С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. В результате этого Верховный Совет РФ 17 января 1992 г. принимает Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации». Закон вступил в действие с 18 февраля 1992 г. В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» определены предмет и пределы надзора, куда входят: надзор за исполнением действующих в Российской Федерации законов; принятие мер, направленных на устранение нарушений закона; осуществление уголовного преследования в отношении лиц, совершивших преступления. Целью прокуратуры является обеспечение в Российской Федерации верховенства действующих законов. Закон трансформирует содержание и назначение прокурорского надзора в уголовном и гражданском судопроизводстве, отводя прокурорам роль стороны при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, хотя за прокурорами сохраняется право опротестования незаконных и необоснованных судебных решений. Законодателем разработаны принципы организации и деятельности органов прокуратуры, среди которых нашли отражение такие положения, как единство и централизация системы прокурорских органов, независимость прокуратуры от органов государственной власти и управления, гласность и демократизация в деятельности органов прокуратуры и др. Закон сохраняет сложившуюся ранее систему и структуру органов прокуратуры. Наряду с территориальной прокуратурой в системе органов прокуратуры Российской Федерации действуют военная, транспортная, природоохранная прокуратуры, прокуратура исправительно-трудовых учреждений, прокуратура второго управления Генеральной прокуратуры РФ. Достаточно полно в Законе представлена кадровая политика. В целях успешного проведения в жизнь Закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ издал ряд Приказов руководящего характера, в том числе N 7 [10] и N 20 [11], в которых определены цели прокурорского надзора на современном этапе, тактика и методика деятельности органов прокуратуры по различным отраслям прокурорского надзора, а также формы прокурорского реагирования на установленные нарушения закона. Важной вехой в истории прокуратуры является принятие 18 октября 1995 г. Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», в котором нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры на современном этапе. В Законе подчеркивается, что органы прокуратуры Российской Федерации составляют единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. На протяжении всего периода существования органов прокуратуры происходили различные преобразования; так, начиная с 1957 г. приводилось много аргументов для создания единого следственного ведомства, но много противников выступало против этого. В современных условиях Россия вступила в процесс упрочнения и совершенствования органов исполнительной власти. Таким образом, на протяжении всего периода времени следственные органы реформировались, в этих целях наметилось создание Следственного комитета при прокуратуре РФ. Так, Указом Президента РФ от 2 августа 2007 года был создан Следственный комитет при Прокуратуре РФ. Следственный комитет при прокуратуре РФ будет заниматься расследованием уголовных дел, отнесенных к подследственности этого органа. Давно назрело необходимость разграничить функции в сфере осуществления надзора за соблюдением законности при производстве предварительного следствия и дознания, с одной стороны, и непосредственно проведение следственных действий — с другой. Для этой цели и был создан Следственный комитет. Тем не менее прокуратура и Следственный комитет остаются единой системой. Видоизменяется только соотношение прокурорского надзора и следствия. В заключение хотелось бы сказать, что: сменялись эпохи, менялись и продолжают меняться функции органов прокуратуры России, но каждый раз во все времена на должности генерал-прокуроров, а затем и генеральных прокуроров России призывались Отечеством государственные мужи, чья жизнь и служебная деятельность не может остаться незамеченной. Ведь с их именами связаны многие значимые события нашей истории, которые непременно должны быть занесены в ее летопись. И мы как будущие прокуроры должны крепко знать историю российской прокуратуры, потому что, опираясь на нее, мы сможем работать в прокуратуре достойно, как известные нам прокуроры.
Литература
1. Источник — сайт Генеральной прокуратуры РФ.
2. Закон. Интернет-журнал: www. law. vl. ru
3. Щегловитов И. Г. В эпоху потрясений и реформ. 1906 — 1917.
4. Кони А. Ф. Приемы и задачи прокуратуры. 1911.
5. Статья 113 Конституции СССР 1936 г.
6. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16.09.1943 «Об установлении классных чинов для прокурорско-следственных работников органов прокуратуры».
7. Приказ Генерального прокурора СССР от 17.06.1946 N 128 «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов».
8. Приказ Генерального прокурора СССР от 28.07.1949 N 131 «О введении участковой системы работы следователей».
9. Статьи 176 и 179 Конституции РСФСР 1978 г.
10. Приказ Генерального прокурора РФ от 11.03.1992 N 7 «О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона РФ о прокуратуре РФ».
11. Приказ Генерального прокурора РФ от 28.05.1992 N 20 «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры РФ».
