К ПРОБЛЕМЕ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТОВ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В ЗАКОНОТВОРЧЕСТВЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <1>
Е. В. СКУРКО
——————————— <1> Статья подготовлена в рамках исследований по проекту РФФИ N 08-06-00104-а.
Скурко Е. В., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН.
Общепризнано, что закон как ведущий регулятор общественных отношений должен отражать объективные потребности общественного развития и выражать общую волю. Одним из ведущих факторов достижения этого, фактором повышения качества и эффективности закона в современных условиях применительно к проблемам развития российского общества и правовой системы РФ сегодня становится общественная экспертиза в законотворчестве.
Ключевые слова: законотворчество, общественная экспертиза, институт общественной экспертизы.
It is common knowledge that the law as a main instrument to regulate the relations between people in a society should express the needs for the development of the society and common will. One of the main factors to reach it and also the factor to promote the quality and efficiency of the law as applied to the problems of Russian society and legal system developments today is the civil expertise in law-making.
Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно указанной ст. 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы. Тем не менее, как бы ни были развиты в государстве институты представительной демократии, как бы эффективно ни работал парламент, подлинное народовластие предполагает активное функционирование наряду с представительной демократией также институтов непосредственной демократии в самых различных формах и на различных уровнях. Одной из известных и показавших свою практическую эффективность форм непосредственной демократии являются т. н. «всенародные обсуждения» законопроектов, практика которых, к примеру, была достаточно распространена в СССР в 60 — 80-е гг. XX в. В настоящее время в РФ порядок проведения народных обсуждений законопроектов как самостоятельного института непосредственной демократии на федеральном уровне не регламентирован, хотя согласно ст. 119.6 Регламента Государственной Думы ФС РФ <2> Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, однако лишь при условии, что он принят в первом чтении. Опыт, однако, свидетельствует, что таких решений Государственная Дума пока не принимала. ——————————— <2> Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. N 2134-11 ГД, в ред. от 28 января 2009 г.
Вместе с тем всем тем, кто достаточно глубоко знаком с современной практикой правотворчества в РФ, в том числе собственно законотворчества, известно, какая напряженная работа, интенсивные обсуждения и согласования ведутся прежде, чем проект закона или иного нормативного акта будет внесен в компетентный орган, то есть в рамках, условно говоря, «предпроектной стадии» или «нулевого чтения». С другой стороны, очевидно, что с точки зрения легализации государственной власти стадия всенародного обсуждения проектов законов и иных нормативных правовых актов не имеет существенного значения, так как для легализации достаточно того, что эти законы и иные нормативные правовые акты соответственно принимает законно уполномоченный на то орган. В то же время с точки зрения легитимации всенародные обсуждения могут иметь огромное значение. Действительно, проведение всенародного обсуждения законопроекта внедряет в сознание населения его сопричастность к подготовке закона, убеждение, что устанавливаемый законом порядок отражает его волю <3>. Это — путь к снижению влияния правового нигилизма в общественном сознании, возможность преодоления отчужденности государства и общества <4>. ——————————— <3> Подробнее см. также: Чиркин В. Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. N 8. С. 69. <4> Понятие «отчужденное государство» используется в смысле, предложенном в работах В. Е. Гулиева (см. например: Гулиев В. Е., Колесников А. В. Отчужденное государство. М., 1998; Гулиев В. Е. Постдемократическая государственность: аксиологическая феноменология отчуждения // Право и политика. 2001. N 5. С. 4 — 13 и др.).
В этой связи, однако, нельзя не отметить, что в современных условиях для России характерно то, что недостаточность непосредственного участия широких слоев общественности, граждан страны в различного рода обсуждениях в связи с подготовкой проектов и принятием законов в определенной степени компенсируется проведением более или менее независимой экспертизы проектов законов. Так, например, согласно ст. 112.2 Регламента Государственной Думы ответственный комитет Думы направляет переданные ему законопроекты в соответствующие государственные органы для отзывов, а также для проведения научной экспертизы. Экспертизу законопроектов может осуществлять по поручению ответственного комитета Думы также Общественная палата. Кроме того, правомочие Общественной палаты РФ проводить общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов непосредственно закреплено в ст. 18 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» <5>. ——————————— <5> Российская газета. 7 апреля 2005 г.
Согласно Положению о порядке проведения общественной экспертизы, утвержденному Советом Общественной палаты РФ 15.05.2008, целью общественной экспертизы является согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Объем и процедура общественной экспертизы, на проведение которой управомочена Общественная палата РФ в соответствии с ФЗ «Об Общественной палате», обозначены в своих основах в указанной ст. 18, из которой следует, что экспертная деятельность Общественной палаты с точки зрения оснований ее инициации разделяется на две части: — экспертиза, которую Общественная палата РФ вправе проводить по собственной инициативе. Объектами экспертизы в данном случае по общему правилу, как это следует из рассматриваемой статьи, не могут быть проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов; — экспертиза, которую Общественная палата РФ выполняет в связи с обращениями к ней управомоченных органов государственной власти, а именно высших органов законодательной и исполнительной власти, а также Президента РФ. Объектами экспертизы в данном случае могут быть как проекты нормативных правовых актов, в отношении которых Общественная палата управомочена инициировать экспертизу самостоятельно, так и проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, однако, очевидно, лишь тех из них, в отношении которых поступило соответствующее обращение. Однако, кроме того, согласно ч. 2 ст. 18 Общественная палата РФ проводит экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы: 1) государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения; 2) обеспечения общественной безопасности и правопорядка. Очевидно, данное правоустановление является специальным по отношению к общему правоустановлению ч. 1 ст. 18, причем существенно расширяет правомочия Общественной палаты РФ именно в тех сферах, которые наиболее существенным образом обозначают и затрагивают права и законные интересы граждан, в том числе крайне актуальные в современных условиях, и которые, как принято считать, призвано выражать и отстаивать гражданское общество, существующее в рамках социального государства, коим в ч. 1 ст. 7 Конституции РФ провозглашена Российская Федерация. Заключения Общественной палаты по результатам общественной экспертизы в соответствии с ч. 1 ст. 19 ФЗ «Об Общественной палате РФ» носят рекомендательный характер, но в соответствии с ч. ч. 2, 3, 5, 6 ст. 19 подлежат обязательному рассмотрению в органах государственной власти и местного самоуправления — соответственно, по проектам тех нормативных актов, которые находятся на их рассмотрении и заключение по которым было представлено Общественной палатой РФ. Как указывается в этой связи в научно-практическом комментарии ФЗ «Об Общественной палате РФ», частями 2, 3, 5 и 6 ст. 19 устанавливается «принцип обязательного рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений Общественной палаты по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов, принимаемых данными органами. Наличие такой нормы, — как указывается в комментарии, — призвано «сбалансировать» рекомендательный характер заключений Общественной палаты» <6>. ——————————— <6> Научно-практический комментарий Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и Регламента Общественной палаты Российской Федерации / Под общей редакцией В. В. Гриба. М., 2008. С. 165.
Эта оценка в целом верна, однако следует отметить, что статус экспертного заключения в правотворчестве и законотворчестве в том числе не может носить императивного характера по самой своей природе: как уже было сказано, очевидно, что с точки зрения легализации государственной власти достаточно того, что нормативный правовой акт, в том числе закон, принимает законно уполномоченный на то орган. Вместе с тем с точки зрения легитимации установление, согласно которому определяется принцип обязательности рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной экспертизы, проводимой в рамках деятельности Общественной палаты, самим своим существованием придает этим экспертным заключениям наивысший статус из всех возможных для подобного рода документов. И если говорить о том, что должен означать на практике принцип обязательности рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной экспертизы, можно утверждать, что раскрываться он должен по крайней мере таким образом, что, если какие-либо замечания и рекомендации, отраженные в заключении общественной экспертизы, не были учтены при (дальнейшей) работе над проектами соответствующих нормативных правовых актов непосредственно в их текстах, справедливо ожидать, что эти замечания и рекомендации должны получить комментарий о причинах и основаниях, по которым отразить их в разрабатываемом нормативном правовом акте не представилось возможным. Иными словами, здесь, следовательно, разумно ожидать, что возникает своего рода обратная связь, но уже иного рода — не между гражданским обществом и государством, но, так сказать, противоположной направленности — то есть от государства к гражданскому обществу. Ее особенностью и социальной ценностью является то, что государство (естественно, в данном случае представляемое соответствующими органами, к компетенции которых отнесено принятие данного нормативного правового акта, в том числе закона) должно «объяснить» основания, по котором то или иное мнение, наличествующее в заключении общественной экспертизы (то есть, можно сказать, в известной мере отражающее консолидированную позицию гражданского общества в отношении определенного проекта нормативного акта в данном случае), не было учтено. С учетом сказанного актуальной представляется задача укрепления обозначенной «обратной связи» между государством и гражданским обществом в связи с проведением общественной экспертизы проектов нормативных актов. Одним из эффективных способов ее упрочения можно назвать не просто получение соответствующих материалов и документов, обосновывающих принятие или отклонение позиций, выраженных в экспертном заключении, данном от лица Общественной палаты РФ по тому или иному проекту, но, возможно, их распространение — по крайней мере среди задействованных экспертов и заинтересованных неправительственных организаций, а желательно — широкое распространение, вплоть до опубликования в соответствующих средствах массовой информации и/или в среде Интернет — на сайтах заинтересованных сторон и организаций. Подобного рода распространение информации, в том числе возможное опубликование результатов «продвижения» позиции гражданского общества на различных уровнях и этапах правотворческой деятельности в РФ, никоим образом не должно служить развитию конфронтации, противопоставлению государственной воли интересам гражданского общества — напротив, в идеале призвано способствовать росту взаимопонимания и последующему сближению обозначенных позиций. Кроме того, фактор возможности широкой публикации оснований отклонения позиции гражданского общества, выраженной в заключении общественной экспертизы, сам по себе, как представляется, мог бы способствовать росту ответственного отношения лиц, к полномочиям которых относится принятие тех или иных нормативных актов, в том числе законов, по которым было дано заключение общественной экспертизы, к своей деятельности, ее результатам и последствиям, «прозрачности» и предсказуемости правотворческой, в том числе законотворческой, деятельности в современной России. Оценивая же в целом правомочия Общественной палаты РФ в части проведения общественной экспертизы проектов нормативных актов, установленные ФЗ «Об Общественной палате РФ», необходимо признать следующее: — эти правомочия широки; — статус заключений, которые дает Общественная палата РФ по результатам проводимой в рамках ее компетенции и деятельности общественной экспертизы, максимально высок. Однако с учетом масштабов и темпов правотворческой, в том числе законотворческой, деятельности в современной ситуации, с учетом особенностей России как федеративного государства, характеризующегося не только соответствующей формальной стороной, но и фактической «неоднородностью» социально-правового пространства страны, становится совершенно очевидным, что стопроцентное участие в экспертизе по проектам, по которым Общественная палата РФ наделена правомочием давать заключение общественной экспертизы, очевидно и объективно невозможно. Решение этой проблемы в целом видится в том, чтобы Общественная палата РФ концентрировала свои усилия, в том числе общественной экспертизы, проводимой в ее рамках, на федеральном законотворчестве и правотворческой деятельности, отнесенной к компетенции Правительства РФ, с другой стороны — в развитии институтов общественной экспертизы на уровне субъектов РФ — в основном в рамках деятельности (а по меньшей мере — при участии) общественных палат, уже учрежденных и активно работающих на сегодняшний день в целом ряде субъектов Федерации. Именно в этом направлении, как можно утверждать, и идет формирование и развитие своего рода системы общественной экспертизы в правотворчестве, в том числе законотворчестве, в современной социально-правовой практике страны. Так, важной тенденцией развития общественной экспертизы в стране в целом можно признать складывающуюся практику своего рода «распределения полномочий» между Общественной палатой РФ и общественными палатами, учрежденными и функционирующими в субъектах Федерации, которые формально не составляют на сегодняшний день единой системы, однако фактически движутся в этом направлении. Например, 25 июня 2009 г. Межкомиссионная рабочая группа по организации экспертной деятельности Общественной палаты РФ провела слушания «Общественная экспертиза: опыт региональных общественных палат» <7>, на которых достаточно широко были представлены общественные палаты субъектов РФ, произошел конструктивный обмен опытом в плане организации и проведения на базе общественных палат общественной экспертизы. ——————————— <7> http://www. oprf. ru/newsblock/news/2529/chamber_news;
Еще одно своего рода подтверждение тенденции координации усилий общественных палат — Общественной палаты РФ и общественных палат, учрежденных в субъектах РФ, — новостная лента «Общественные палаты регионов: события и комментарии», которая ведется и поддерживается в актуальном состоянии на интернет-сайте Общественной палаты РФ <8>. ——————————— <8> http://www. oprf. ru/newsblock/regionnews/
Практика показывает, что на сегодняшний день общественные палаты учреждены в различных формах в более чем половине субъектов РФ и число их неуклонно продолжает расти. В этом плане не будет большим преувеличением рассчитывать, что в перспективе общественные палаты будут учреждены во всех субъектах Российской Федерации. И несмотря на то что общественные палаты учреждаются в субъектах Федерации в различных организационно-правовых формах и наделяются различным объемом правомочий (вплоть до наделения общественной палаты субъекта РФ правом законодательной инициативы на уровне соответствующего субъекта), к их компетенции, как правило, прямо отнесена общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов, принимаемых на уровне соответствующего субъекта Федерации. Таким образом, насколько показывает анализ современной социально-правовой практики и тенденций ее развития в стране, во всяком случае, есть существенные основания полагать, что эффективная и всеобъемлющая общественная экспертиза в законотворчестве в РФ должна в основном опираться и будет в основном развиваться на базе общественных палат — Общественной палаты РФ, общественных палат субъектов РФ — и в условиях упрочения их взаимодействия и системности. При этом необходимо, на наш взгляд, отметить, что развитие формальной стороны данного вопроса (нормативного правового регулирования главным образом), безусловно, желательно, но, строго говоря, не является необходимым условием оптимальности и эффективности общественной экспертизы, развиваемой в социально-правовой практике страны в современных условиях. В этом смысле развитие нормативного правового регулирования общественной экспертизы в целом, в том числе в организационном аспекте через определение форм взаимодействия общественных палат, как представляется, должно носить характер «догоняющего развития», т. е. фиксировать те формы и отношения, которые уже показали на практике свой положительный эффект, служить закреплению имеющихся положительных тенденций в этой сфере. Вместе с тем, говоря в целом уже о проблеме институционализации общественной экспертизы — пусть пока скорее в фактической, нежели формальной плоскости, следует особенно подчеркнуть необходимость развития не просто информирования широкой общественности России о готовящихся законодательных решениях, а скорее различных форм «обратной связи», в том числе не только и не столько в отношении конкретных обращений граждан в Общественную палату РФ и к ее членам и т. п., а также в общественные палаты субъектов РФ, сколько в отношении общих вопросов, обращений граждан, обусловленных не их личными, конкретными жизненными обстоятельствами, но обеспокоенностью общественности перспективами социально-правового развития страны, перспективами правового регулирования в целом, а равно в части его влияния на социально-правовое положение граждан. С другой стороны, для достижения более качественных результатов общественной экспертизы расширение ее влияния, в том числе в федеральном законодательном процессе, не просто желательно, но и возможно. Одной из форм этого может стать развитие сотрудничества и координация усилий общественных палат с политическими партиями РФ, в том числе и в основном представленными в Государственной Думе текущего созыва, привлечение и участие представителей общественных палат в качестве экспертов в работе профильных комитетов Государственной Думы и т. п. Еще одно направление — активизация участия представителей общественных палат в мониторинге законодательства, который в настоящее время координируется в рамках Совета Федерации ФС РФ.
