(Черкасов К. В., Расказчикова А. П.) («Российская юстиция», 2010, N 3)
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ЮСТИЦИИ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В СФЕРЕ НОТАРИАТА
К. В. ЧЕРКАСОВ, А. П. РАСКАЗЧИКОВА
Черкасов К. В., доктор юридических наук, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Поволжского филиала Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Расказчикова А. П., исполнительный директор Нотариальной палаты Оренбургской области.
В статье анализируются некоторые вопросы осуществления территориальными органами юстиции контроля и надзора в сфере нотариата. Предлагается деление полномочий территориальных органов юстиции в сфере нотариата на группы, и выделяются виды контроля в области нотариата. Особое внимание уделяется проблеме контроля территориальными органами юстиции исполнения нотариусами профессиональных обязанностей, в результате чего делается вывод о необходимости наделения территориальных органов юстиции дополнительными полномочиями.
Ключевые слова: территориальные органы юстиции, полномочия, контроль, надзор, нотариат, профессиональные обязанности нотариуса, лишение лицензии на право нотариальной деятельности.
The some questions related to the exercise of control and supervision powers in the sphere of notariat by Regional Departments of Justice are analyzed in the article. Propose distributing of Regional Departments powers in the sphere of notariat as per particular groups and state the notary activity control types. The special attention pay to the problem of notaries’ occupational duty control by Regional Departments of Justice and draw a conclusion that Regional Department of Justice should be provided with additional powers.
В соответствии с Приказами Министерства юстиции Российской Федерации от 21 мая 2009 г. N 146 «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» <1>, от 21 мая 2009 г. N 147 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» <2> (далее — Положения) осуществление, в частности, контроля и надзора в сфере нотариата является одной из основных задач территориальных органов юстиции. ——————————— <1> Российская газета. 2009. 27 мая. <2> Российская газета. 2009. 27 мая.
Для успешного решения обозначенной задачи территориальные органы юстиции обладают следующими значимыми полномочиями: открывают и упраздняют государственные нотариальные конторы в субъекте (субъектах) Российской Федерации; осуществляют контроль исполнения нотариусами профессиональных обязанностей; выдают лицензии на право нотариальной деятельности; ведут реестр выданных лицензий на право нотариальной деятельности; объявляют конкурс и совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации образуют конкурсные комиссии на замещение вакантных должностей нотариусов; совместно с нотариальными палатами субъектов России организуют прохождение стажировки лицами, претендующими на должность нотариуса; совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации принимают решения о наделении нотариусов, занимающихся частной практикой, полномочиями по совершению нотариальных действий по выдаче свидетельства о праве на наследство и принятии мер к охране наследственного имущества при отсутствии в нотариальном округе государственной нотариальной конторы; совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации наделяют полномочиями лиц, замещающих временно отсутствующих нотариусов, занимающихся частной практикой; совместно с нотариальными палатами субъектов России образуют квалификационные комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности; совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации принимают решения о передаче документов, хранящихся у нотариусов, полномочия которых прекращаются, другим нотариусам; совместно с нотариальными палатами субъектов России представляют предложения об изменении территорий деятельности нотариусов; совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации представляют предложения о количестве должностей нотариусов в нотариальных округах; совместно с нотариальными палатами субъектов России учреждают и ликвидируют должности нотариусов в субъектах Российской Федерации. Таким образом, полномочия территориальных органов юстиции по осуществлению контроля и надзора в сфере нотариата могут быть разделены на две группы: 1) полномочия, исполняемые ими непосредственно, самостоятельно; 2) полномочия, реализуемые ими совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации. Очевидна условность подобного деления, что объясняется и наличием полномочий трансграничного характера. Так, согласно п. 55 и п. 50 соответствующих Положений территориальные органы юстиции объявляют конкурсы и совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации образуют конкурсные комиссии на замещение вакантных должностей нотариусов. Вместе с тем, учитывая превалирующую роль территориальных органов юстиции в процессе объявления конкурсов на замещение вакантных должностей нотариусов и временном разъединении на практике процедур объявления конкурсов и образований конкурсных комиссий совместно с нотариальными палатами субъектов России, данные полномочия территориальных органов юстиции представляется целесообразным зафиксировать в отдельных пунктах. Предложенное разделение полномочий территориальных органов юстиции в сфере нотариата имеет весьма весомую практическую значимость. Полномочия, осуществляемые территориальными органами юстиции непосредственно, самостоятельно и трансграничного характера, реализуются ими, за исключением функции по открытию и упразднению государственных нотариальных контор в субъекте (субъектах) Российской Федерации, как в отношении государственных нотариусов, так и нотариусов, занимающихся частной практикой. По-иному обстоит дело с полномочиями, реализуемыми территориальными органами юстиции совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации, ибо они осуществляются только в отношении нотариусов, занимающихся частной практикой. Такое количественное несоответствие полномочий территориальных органов юстиции первой и второй группы является, по нашему мнению, следствием целенаправленной и последовательно осуществляемой политики отказа от «двухмодельной» системы нотариата — одновременного существования государственных нотариальных контор и нотариата латинского типа в пользу второго <3>. Государственные нотариальные конторы уже сегодня представлены в регионах в незначительном количестве (по данным Министерства юстиции Российской Федерации, на 19 ноября 2009 г. их общее число в России составило 45). В условиях полного отказа от государственной системы нотариата потребуется внесение соответствующих изменений в Положения, исключающих полномочия территориальных органов юстиции в отношении государственных нотариальных контор. ——————————— <3> См., например: Концепция проекта Федерального закона от 15 декабря 2009 г. «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации» // Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации: http://www. minjust. ru.
Существует и проблема контроля территориальными органами юстиции исполнения нотариусами профессиональных обязанностей (п. 52 и п. 47 соответствующих Положений). На сегодняшний день порядок осуществления такого контроля определен в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 (с посл. изм. и доп.) (далее — Основы) <4>. Согласно им контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляют органы юстиции, а нотариусами, занимающимися частной практикой, — нотариальные палаты (ст. 34 Основ). Контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляется территориальными органами юстиции, а в отношении нотариусов, занимающихся частной практикой, — в порядке, определяемом Министерством юстиции России совместно с Федеральной нотариальной палатой (ст. 9 Основ). Отказ в совершении нотариального действия или неправильное совершение нотариального действия обжалуются в судебном порядке (ст. 33 Основ). ——————————— <4> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 10. Ст. 357.
Следовательно, Основами установлены три вида контроля в сфере нотариата — контроль исполнения нотариусами профессиональных обязанностей; контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства; судебный контроль за совершением нотариальных действий. Помимо редакционных разночтений в обозначении первого вида контроля в рассматриваемых нормативных актах, о втором его виде в Положениях (актах меньшей юридической силы) и вовсе не упоминается, хотя, по всей видимости, должно было быть сделано. Впрочем, в действительности второй вид контроля поглощается первым при широком его толковании и понимании. Но существует напрямую затрагивающая деятельность территориальных органов юстиции и верно обозначенная в правовой литературе проблема некоторого противоречия ст. ст. 33 и 34 Основ, смысл которой заключается в том, что исполнение профессиональных обязанностей включает в себя весь спектр действий по обеспечению совершения нотариального действия <5>. ——————————— <5> См.: Черемных Г. Г. Организация контроля деятельности нотариуса должна быть изменена кардинально // Российская юстиция. 2009. N 2. С. 18.
Поскольку Основами территориальные органы юстиции не наделены полномочиями контроля исполнения профессиональных обязанностей нотариусами, занимающимися частной практикой, то при упразднении (ликвидации) государственных нотариальных контор они будут лишены данных полномочий. Такой контроль, без внесения соответствующих изменений в Основы, будет осуществляться исключительно нотариальными палатами, конечно, при наличии судебного контроля за совершением нотариальных действий. Однако такое положение дел не согласуется с задачей и полномочиями территориальных органов юстиции по контролю и надзору в сфере нотариата. Контроль исполнения профессиональных обязанностей нотариусами, занимающимися частной практикой, по своей природе имеет приоритетное значение перед контролем за исполнением правил нотариального делопроизводства и должен осуществляться территориальными органами юстиции совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации. Нуждаются в редакционном изменении и иные положения ст. 34 Основ. Так, в ней одновременно говорится о контроле за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей и о проверке организации работы нотариуса, хотя эти понятия не являются дублирующими и соотносятся как часть и целое. Двойной контроль, на наш взгляд, обеспечит нотариусу, занимающемуся частной практикой, необходимую защищенность как от произвола государственных органов — территориальных органов юстиции, так и некоммерческих организаций — нотариальных палат субъектов Российской Федерации, а равно позволит реализовать некоторые элементы общественного контроля. Напомним, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 1998 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» <6> была ясно выражена позиция высшего органа конституционной юстиции России, согласно которой Основной Закон страны не запрещает государству передавать отдельные полномочия (в том числе контрольные) исполнительных органов власти (территориальных органов юстиции) негосударственным организациям (нотариальным палатам), участвующим в выполнении функций публичной власти, если это не противоречит Конституции России и федеральным законам, что согласуется с международной практикой. ——————————— <6> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2491.
В соответствии с Основами нотариус, работающий в государственной нотариальной конторе, в случае совершения действий, противоречащих законодательству России, несет ответственность в установленном законом порядке. Увольнение нотариуса, работающего в государственной нотариальной конторе, производится в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации (ст. ст. 17, 12 Основ). В случае совершения нотариусом, занимающимся частной практикой, действий, противоречащих законодательству России, его деятельность может быть прекращена судом по представлению определенных должностных лиц и органов (ст. 17 Основ). Вместе с тем из положений ст. 12 Основ вытекает, что единственным субъектом, наделенным правом на обращение в суд с ходатайством о лишении права нотариальной деятельности нотариуса, занимающегося частной практикой, в частности, за нарушение законодательства, является нотариальная палата. Помимо этого, законодатель по непонятным причинам использовал различные термины — «представление» и «ходатайство». Таким образом, являясь органами, обеспечивающими государственную политику в установленной сфере деятельности, единство правового пространства России на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также защиту прав и свобод человека и гражданина, территориальные органы юстиции фактически лишены сегодня права на обращение в суд о лишении права нотариальной деятельности нотариуса, занимающегося частной практикой, в случае совершения им действий, противоречащих законодательству России. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, конечно, позволяет суду привлечь их к участию в таком процессе, но это не может существенно изменить сложившегося положения дел. По сути, возникает парадоксальная ситуация, когда территориальные органы юстиции, наделенные полномочиями по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности, не могут даже обратиться в суд заявлением о ее лишении. Подобный подход не согласуется и с выраженной в некоторых нормативных актах позицией, согласно которой орган, уполномоченный на выдачу лицензии в определенной сфере, обладает правом приостанавливать ее действие или даже аннулировать ее <7>. ——————————— <7> См., например: Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2071; Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4562.
В этой связи представляется целесообразным наделить территориальные органы юстиции правом самостоятельного либо совместного с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации обращения в суд с представлением о лишении права нотариальной деятельности нотариуса, занимающегося частной практикой, в случае совершения им действий, противоречащих законодательству России. Логичным видится и возложение на территориальные органы юстиции полномочий по приостановлению действия лицензии на право нотариальной деятельности нотариуса, занимающегося частной практикой, при обращении ими в суд. В то же время особый статус нотариуса, действующего от имени Российской Федерации, по нашему мнению, не позволяет наделить территориальные органы юстиции правом самостоятельного лишения (аннулирования) его лицензии на право нотариальной деятельности во внесудебном порядке. В случае лишения нотариуса, занимающегося частной практикой, права нотариальной деятельности в судебном порядке территориальные органы юстиции издают приказ о прекращении полномочий нотариуса и исключают соответствующую запись из реестра выданных лицензий на право нотариальной деятельности. Отсутствие на законодательном уровне регламентации вопроса о возможности лишения лицензии нотариуса, сложившего полномочия по собственному желанию, но допустившего до этого грубые нарушения законодательства, подтвержденные после решениями судебных инстанций, не исключает вероятности осуществления им нотариальной деятельности в дальнейшем. Такой гражданин впоследствии вполне может на общих основаниях подать заявление об участии в конкурсе на замещение вакантной должности нотариуса (как и любое иное лицо, отвечающее установленным требованиям), в частности в другом субъекте Российской Федерации, а территориальные органы юстиции не смогут на законных основаниях не допустить его к участию конкурсе. В заключение отметим, что в установленных законодательством случаях нотариальные действия в России, помимо нотариусов, вправе совершать и главы местных администраций, а равно специально уполномоченные должностные лица местного самоуправления. Однако такая их деятельность, как справедливо отмечается в юридической литературе, пока остается за пределами контроля Министерства юстиции Российской Федерации <8>. Отдельной проблемой является разграничение и соотнесение понятий контроля и надзора вообще и в деятельности территориальных органов юстиции в частности, что порождает не только научную полемику, но и определенные затруднения на практике. В целом на сегодняшний день с сожалением приходится констатировать во многом умозрительный характер полномочий территориальных органов юстиции по контролю и надзору в сфере нотариата в части исполнения нотариусами профессиональных обязанностей. ——————————— <8> См.: Романовская О. Прокуратура и нотариат // Законность. 2009. N 1. С. 43.
