Андреева Юлия Александровна, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного и финансового права Российской правовой академии Минюста России.
Действующее законодательство как форма реагирования на нарушение нотариусом правовой нормы устанавливает меры ответственности в качестве структурного элемента административно-правового механизма управления нотариатом. Особое внимание в данной статье уделено проблеме правового закрепления дисциплинарной и административной ответственности нотариуса.
Ключевые слова: Министерство юстиции Российской Федерации; территориальные органы Минюста России; нотариус; административная ответственность; дисциплинарная ответственность; правонарушения; контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства; контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусов.
Legal responsibility of a notary
Yu.A. Andreeva
Andreeva Yulia Aleksandrovna, candidate of laws, senior lecturer of the administrative and financial law chair of the RF Ministry of Justice Russian Law Academy (Moscow).
The current legislation as a form of reaction to violation by a notary of a legal norm establishes the measures of responsibility as a structural element of administrative-law mechanism of management of notariat. Special attention is paid to the issues of Legal Consolidation of the Disciplinary and Administrative Responsibility of a Notary.
Key words: The Ministry of Justice of the Russian Federation; Regional Departments of the Ministry of Justice of the Russian Federation; notary public; Administrative Responsibility; Disciplinary Responsibility; legal violations; control for rules observation at the notary office work; control for professional duties execution of notary officers.
Профессия нотариуса престижна и высоко ценится во всем мире. Государство доверяет нотариусам выполнение важных для общества задач публично-правового характера и при этом наделяет их правом самостоятельно и независимо от кого-либо осуществлять свою деятельность от его имени. Передавая нотариату полномочия по осуществлению защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, государство сохраняет за собой право контроля за деятельностью нотариата по выполнению возложенных на него полномочий в соответствии с установленными им правилами.
Нотариат находится в ведении Министерства юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России). Минюст России и его территориальные органы наделены определенными полномочиями по организации нотариальной деятельности. Многими полномочиями Минюст России обладает совместно с Федеральной нотариальной палатой (например, утверждает порядок определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе; утверждает порядок учреждения и ликвидации должности нотариуса и т.д.), а территориальные органы Минюста России — совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации (например, наделяют полномочиями нотариуса лиц, замещающих временно отсутствующих нотариусов, занимающихся частной практикой; образуют квалификационные комиссии по приему экзаменов у лиц, желающих получить лицензии на право нотариальной деятельности, и т.д.).
Выполняя с момента принятия Основ законодательства Российской Федерации о нотариате <1> (далее — Основы) функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере нотариата, Минюст России утверждает формы реестров регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств, удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах, а также осуществляет правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере нотариата в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» <2>, Минюст России (и его территориальные органы): ведет реестр государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой; открывает и упраздняет государственные нотариальные конторы в субъектах Российской Федерации; наделяет на конкурсной основе нотариусов полномочиями по совершению нотариальных действий от имени Российской Федерации; осуществляет в установленном порядке контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей; выдает лицензии на право нотариальной деятельности и т.д.
———————————
<1> Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 // СНД и ВС РФ. 1993. N 10. Ст. 357.
<2> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108.
Таким образом, полномочия Минюста России и его территориальных органов по осуществлению контроля и надзора в сфере нотариата могут быть разделены на две группы: 1) полномочия, исполняемые ими непосредственно, самостоятельно; 2) полномочия, реализуемые ими совместно с нотариальными палатами субъектов Российской Федерации.
Теоретически контроль в сфере организации нотариата и осуществления нотариальной деятельности можно подразделить на виды по различным основаниям (например, в зависимости от момента осуществления контроля: предварительный и текущий контроль; в зависимости от субъекта, осуществляющего контрольные полномочия, в зависимости от предмета: контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства и контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусов) <3>.
———————————
<3> См.: Андреева Ю.А. Деятельность Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по контролю и надзору в сфере нотариата // Административное право и процесс. 2011. N 9. С. 46 — 48.
Согласно Основам контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляют органы юстиции, а нотариусами, занимающимися частной практикой, — нотариальные палаты (ст. 34 Основ). Контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляется территориальными органами юстиции, а в отношении нотариусов, занимающихся частной практикой, — в порядке, определяемом Минюстом России совместно с Федеральной нотариальной палатой (ст. 9 Основ). Отказ в совершении нотариального действия или неправильное совершение нотариального действия обжалуются в судебном порядке (ст. 33 Основ).
Хотелось бы отметить, что Минюстом России принят ряд нормативных актов, в частности: Положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса (утверждено Приказом Минюста России от 17 февраля 1997 г. N 19-01-19-97) <4>, Порядок прохождения стажировки лицами, претендующими на должность нотариуса (Приказ Минюста России от 21 июня 2000 г. N 179) <5>, Положение о квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности (Приказ Минюста России от 14 апреля 2000 г. N 132) <6>, и др.
———————————
<4> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. N 7.
<5> Российская газета. N 129. 2000.
<6> Российская газета. N 94. 2000.
Однако в такой сфере, как контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей (ст. 34 Основ), нормативные акты Минюста России не принимались. Скорее всего, это объясняется тем, что глава VII Основ «Контроль за деятельностью нотариусов» формально не предусматривает участие Минюста России в правовом регулировании такого контроля, а ст. 34 Основ относит вопросы профессионального контроля к исключительной компетенции нотариальных палат.
Исследуя данный вопрос, Г.Г. Черемных считает, что предоставление нотариальным палатам права контроля профессиональных обязанностей нотариуса без регламентации, что это такое — «профессиональные обязанности», без установления предмета и пределов такого контроля является серьезной ошибкой законодателя. По его мнению, понятие «профессиональная деятельность» включает в себя весь спектр действий нотариуса по обеспечению совершения нотариального действия. Это и приобретение или аренда помещения, оснащение его мебелью, средствами оргтехники и материалами, организация приема граждан, ведение делопроизводства, содержание архива, предоставление обязательной информации в нотариальную палату, государственные органы, уплата налогов и иных обязательных платежей, страхование риска профессиональной ответственности и т.д. Иными словами, профессиональная деятельность — это в первую очередь само нотариальное действие и вся многогранная работа нотариуса по его обеспечению. Основы, к сожалению, такого четкого, очевидного понятия не дают <7>. Данный подход разделяется в иных исследованиях <8>, и с этой позицией нельзя не согласиться.
———————————
<7> См.: Черемных Г.Г. Организация контроля деятельности нотариуса должна быть изменена радикально // Российская юстиция. 2009. N 2. С. 18.
<8> См.: Черкасов К.В., Расказчикова А.П. О некоторых проблемах осуществления территориальными органами юстиции контроля и надзора в сфере нотариата // Российская юстиция. 2010. N 3. С. 63 — 65.
Однако сегодня при комплексной проверке нотариуса проверяется весь спектр вопросов, касающихся организации работы, постановки нотариального делопроизводства, а также подвергаются проверке на соответствие законодательству совершенные нотариальные действия. Причем последнее является одним из главных направлений проверки. Таким образом, в предмет контроля исполнения профессиональных обязанностей нотариуса, занимающегося частной практикой, входит и проверка совершенных нотариальных действий на соответствие их законодательству, хотя, строго говоря, в силу закона это отнесено к предмету судебного контроля (ст. 33, 49 Основ).
Ни одна система публичных органов (как, впрочем, и любая другая) не может быть эффективной на все сто процентов. Вполне возможна ситуация, когда нотариус будет злоупотреблять собственными полномочиями, нарушать действующее законодательство. Он может и ошибиться в процессе оценки сложившейся правовой ситуации. Действующее законодательство как форма реагирования на нарушение нотариусом правовой нормы устанавливает меры ответственности в качестве структурного элемента административно-правового механизма управления нотариатом.
Как известно, дисциплинарная ответственность вводится в законодательном порядке для лиц наемного труда нормами Трудового кодекса РФ. Однако нотариус не является ни наемным работником, ни служащим. Поэтому Основы и не установили дисциплинарную ответственность нотариуса.
Вместе с тем ст. 12 Основ говорит о неоднократном совершении дисциплинарных проступков как об основании прекращения полномочий нотариуса.
Интересен тот факт, что Основы, только единожды упоминая о дисциплинарных проступках нотариусов (ст. 12), определения этих проступков не дают, не предусматривают ни оснований, ни порядка наложения дисциплинарных взысканий, да и самого института дисциплинарной ответственности нотариуса. А вот на практике дисциплинарные взыскания применяются повсеместно, но за нарушение профессиональных обязанностей. Более того, в действующем законодательстве о нотариате нет и бланкетных норм, указывающих на возможность принятия подзаконных актов о дисциплинарной ответственности нотариусов.
Профессиональный кодекс нотариусов РФ под дисциплинарным проступком понимает «виновное ненадлежащее выполнение или невыполнение нотариусом своих профессиональных обязанностей, а также нарушение этических норм поведения нотариуса и иных требований, установленных законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и настоящим Кодексом», т.е. область применения Кодекса не ограничивается только вопросами дисциплины и выполнения нотариусами членских обязанностей. Между тем ст. 12 Основ говорит о совершении дисциплинарных проступков, а не о нарушениях профессиональных обязанностей. Тем самым происходит подмена понятий. К числу дисциплинарных проступков Кодексом отнесены практически все возможные нарушения в деятельности нотариуса, в том числе и за нарушения законодательства.
По нашему мнению, к дисциплинарным проступкам должны относиться нарушения, связанные именно с дисциплиной, т.е. с культурой поведения и этикой общения с обратившимися к нотариусу лицами, исполнением членских обязанностей, но не касающиеся совершения нотариальных действий и правил нотариального делопроизводства.
За использование нотариусом, занимающимся частной практикой, своих полномочий вопреки задачам своей деятельности и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо за нанесение вреда другим лицам, если это деяние причинило существенный вред правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства, действующим законодательством установлена уголовная ответственность (ст. 202 УК РФ).
Однако, «как показывает судебно-следственная практика, нотариусы чаще всего преступно злоупотребляют… своими публичными полномочиями по должности» <9>. Вместе с тем по действующему законодательству нотариус, занимающийся частной практикой, не может быть привлечен к уголовной ответственности как должностное лицо. Поэтому в случаях, когда следственные органы привлекают таких нотариусов к уголовной ответственности за злоупотребления своими властными полномочиями, суды выносят в отношении их оправдательные приговоры <10>.
———————————
<9> См.: Проблемы деятельности нотариата в условиях правовой реформы: Материалы научно-практической конференции // Нотариальный вестник. 2001. N 2. С. 41 — 42.
<10> Там же.
Необходимой и важной чертой института свободного нотариата латинского типа является полная имущественная ответственность частнопрактикующего нотариуса за совершенные им противоправные деяния (гражданско-правовая ответственность). Так, согласно ч. 1 ст. 17 Основ такой нотариус «несет полную имущественную ответственность за вред, причиненный имуществу гражданина или юридического лица в результате совершения нотариального действия, противоречащего законодательству Российской Федерации, или неправомерного отказа в совершении нотариального действия, а также разглашения сведений о совершенных нотариальных действиях» <11>.
———————————
<11> Подробно о гражданско-правовой ответственности нотариусов, занимающихся частной практикой, см.: Вергасова Р.И. Нотариат в России: Учебное пособие. М.: Норма, 2009. С. 438 — 444.
Однако положения законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы ответственности нотариуса, занимающегося частной практикой, сформулированы недостаточно подробно, содержат множество пробелов, поскольку не учитывают всего многообразия правовых ситуаций, которые могут возникнуть на практике, что, в свою очередь, приводит к возникновению ряда сложностей при их практическом применении.
В частности, необходимо учитывать, что вопросы ответственности нотариуса в случае его обмана или введения в заблуждение действующим законодательством прямо не урегулированы. В связи с этим представляется необходимым внести ряд изменений в законодательство о нотариате для более четкого урегулирования статуса нотариуса, его прав и обязанностей, предела его ответственности за совершенные им нотариальные действия.
Если проанализировать полномочия Минюста России, его деятельность, то нетрудно заметить, что у него нет надзорных полномочий в рассматриваемой сфере. Однако очевидно, что необходимо наделить Минюст России и его территориальные органы такими надзорными полномочиями.
В данном случае основной задачей Минюста России как надзорного органа, вытекающей из характера содержания его деятельности, является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, т.е. обеспечение законности в управлении. Решение данной задачи, в частности, должно осуществляться путем предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения к административной ответственности виновных лиц.
При этом Минюст России необходимо наделить полномочиями, которые позволят ему не только осуществлять надзор, но и воздействовать в пределах своей компетенции на деятельность поднадзорных объектов. Полномочия по предупреждению правонарушений позволят Минюсту России вскрывать и требовать устранения обнаруженных правонарушений, причин и условий их совершения, принимать меры по предупреждению и предотвращению других правонарушений.
Обладая полномочием по пресечению правонарушений, Минюст России должен иметь право давать обязательные для исполнения предписания о приостановлении нотариальных действий, ведущихся с нарушением соответствующих норм; на основании предписаний — выносить постановление о приостановлении работы нотариальной конторы либо лишении лицензии на право нотариальной деятельности. Необходимо, чтобы, реализуя полномочия по предупреждению и пресечению правонарушений, Минюст России мог выносить в адрес нотариуса обязательные для исполнения в установленные сроки предписания об устранении обнаруженных нарушений, причин и условий их совершения.
Подавляющее большинство органов надзора наделены правом привлекать виновных лиц к административной ответственности. Однако Минюст России никак не реализует это право в сфере нотариата. Представляется, что должностные лица Минюста России в пределах своей компетенции должны в результате надзорных проверок самостоятельно возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях, назначать административные наказания (например, наложения административного штрафа).
Базовым нормативным актом, устанавливающим административную ответственность, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), содержащий большое количество составов административных правонарушений, субъектом которых выступают должностные лица. Основанием привлечения к административной ответственности служит, как правило, невыполнение ими установленного порядка управления в той или иной сфере. С принятием КоАП РФ пересматривается взгляд на статус нотариуса как представителя власти. Ранее сомнения на этот счет в литературе уже высказывались <12>. В примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, не раскрывшем данное понятие, представитель власти определен как должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. По уголовному и административному законодательству нотариус не является должностным лицом. Следовательно, он не является представителем власти. В КоАП РФ имеется состав правонарушения, субъектом которого выступает нотариус. В соответствии с ч. 2 ст. 15.6 КоАП РФ непредставление должностным лицом органа, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выдачу физическим лицам лицензий на право занятия частной практикой, регистрацию лиц по месту жительства, регистрацию актов гражданского состояния, учет и регистрацию имущества и сделок с ним, либо нотариусом или должностным лицом, уполномоченным совершать нотариальные действия, в установленный срок в налоговые органы сведений, необходимых для осуществления налогового контроля, а равно представление таких сведений в неполном объеме или в искаженном виде влечет наложение административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей.
———————————
<12> См.: Романовский Г.Б., Романовская О.В. Актуальные проблемы правового закрепления ответственности нотариуса // Нотариус. 2000. N 1.
Таким образом, основанием для административной ответственности нотариусов является совершение налогового правонарушения в форме непредставления в налоговый орган предусмотренных законодательством сведений либо представление таких сведений в неполном объеме или искаженном виде.
Таким образом, было бы во многом предпочтительным закрепление самостоятельных составов административных правонарушений в КоАП РФ, субъектом которых выступал бы нотариус, причем как работающий в государственной нотариальной конторе, так и занимающийся частной практикой. А именно необходимо внести изменения в КоАП РФ в части установления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о нотариате. При этом дополнить разд. II КоАП РФ гл. 21.1 «Административные правонарушения в области нотариата». По нашему мнению, сюда должны относиться нарушения, связанные с порядком представления статистической информации о нотариальной деятельности, с порядком взимания нотариального тарифа, непредставлением документов в ходе проведения проверки профессиональной деятельности нотариуса, невыполнением в установленный срок законного предписания органа, уполномоченного в области нотариата, его территориального органа и др.
Библиографический список
1. Андреева Ю.А. Деятельность Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по контролю и надзору в сфере нотариата // Административное право и процесс. 2011. N 9.
2. Вергасова Р.И. Нотариат в России: Учебное пособие. М.: Норма, 2009.
3. Проблемы деятельности нотариата в условиях правовой реформы: Материалы научно-практической конференции // Нотариальный вестник. 2001. N 2.
4. Романовский Г.Б., Романовская О.В. Актуальные проблемы правового закрепления ответственности нотариуса // Нотариус. 2000. N 1.
5. Черемных Г.Г. Организация контроля деятельности нотариуса должна быть изменена радикально // Российская юстиция. 2009. N 2.
6. Черкасов К.В., Расказчикова А.П. О некоторых проблемах осуществления территориальными органами юстиции контроля и надзора в сфере нотариата // Российская юстиция. 2010. N 3.
