Правовой статус органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) в Российской Федерации и влияние на него прокурорского надзора

(Петряев П. Н.) («Конституционное и муниципальное право», 2011, N 1)

ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗАКРЫТЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ (ЗАТО) В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ВЛИЯНИЕ НА НЕГО ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА <*>

П. Н. ПЕТРЯЕВ

——————————— <*> Petryaev P. N. Legal status of agencies of local self-government of closed administrative-territory formations (CATF) in the Russian Federation and influence thereon the procurator’s supervision.

Петряев Павел Николаевич, аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Связь правового статуса органов самоуправления ЗАТО с надзорной работой прокуратуры выражена, в частности, в деятельности специальных органов прокуратуры — прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах. Различные органы прокуратуры могут оказывать влияние имеющимися средствами надзора на правовой статус органов местного самоуправления ЗАТО в тех случаях, когда в поле их надзорной работы попадают те или иные нарушения действующего законодательства, допущенные органами местной власти в ходе нормотворческой деятельности.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, правовой статус, закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО), прокурорский надзор, прокуратура.

The connection of legal status of agencies of self-government of CATF with supervision work of procurator’s office is reflected in particular in the activity of special agencies of procurator’s office — procurator’s office of supervision of obeyance of laws on special regime objects. Various agencies of procurator’s office may have impact by their means of supervision on the legal status of agencies of local self-government of CATF in the cases when the violation of currents legislation made by the agencies of local self-government in the course of law-making activity are in the sphere of activity thereof.

Key words: agencies of local self-government, legal status, closed administrative-territory formation (CATF), procurator’s supervision, procurator’s office.

Теория и практика местного самоуправления показывают разнообразие организационных и правовых форм его построения, среди которых выделяется такая относительно новая форма, как закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО) <1>. ——————————— <1> См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст. 80.

История муниципальных органов отечественных ЗАТО как таковых весьма непродолжительна, она берет свое начало с 1992 г., когда на основании Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» бывшие закрытые города и поселки военно-стратегического, атомного, оборонно-промышленного и научно-исследовательского характера стали преобразовываться в ЗАТО. Это было обусловлено стремлением государства, не нарушая особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны на объектах ЗАТО, более полно использовать его потенциал и инфраструктуру для социально-экономического и культурного развития территорий, делегировать местным органам власти полномочия по реализации существенного объема государственных программ и задач, усилить роль муниципальных органов в решении вопросов социального, бытового и культурного обеспечения населения ЗАТО, снять с командования градообразующих воинских частей (руководителей соответствующих предприятий и объектов) несвойственные им функции гражданского управления, создать условия для реализации общих социальных гарантий и компенсаций военнослужащим и гражданам, проживающим или проходящим военную службу (работающим) в ЗАТО, а также вовлечь территории ЗАТО в сферу малого и среднего бизнеса <2>. ——————————— <2> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5503.

Вопросы правового статуса, полномочий и организации деятельности органов местного самоуправления ЗАТО имеют высокую актуальность и значимость, обусловленные целым рядом факторов. К ним, во-первых, относится прежде всего объективная необходимость дальнейшего укрепления и развития современного демократического Российского государства, что не представляется возможным без полноценного местного самоуправления <3>. ——————————— <3> Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.

Во-вторых, муниципальные органы ЗАТО обладают особым правовым статусом, который значительно отличается от правового статуса муниципальных образований иных видов. Это связано, в частности, с особенностями создания (преобразования) ЗАТО и изменения его границ, формирования бюджета ЗАТО, законодательно установленным статусом (наиболее высоким в муниципальном праве) — статусом городского округа, особым режимом безопасного функционирования воинских частей, предприятий, других объектов и т. д. Кроме того, практика муниципального строительства показывает объективную необходимость пересмотра законодателем правового статуса органов самоуправления ЗАТО, который, в частности под влиянием увеличения делегированных государственных функций и задач, де-факто приобрел государственно-муниципальный характер. В-третьих, особенности правового статуса органов самоуправления ЗАТО, определенное усиление их правовой и хозяйственной самостоятельности требуют совершенствования прокурорского надзора за деятельностью органов местной власти, в том числе за законностью принимаемых ими правовых актов <4>. ——————————— <4> Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов РФ // Акад. Ген. прокуратуры РФ. М., 2008. С. 10 — 11.

В повседневной деятельности муниципальных органов ЗАТО их правовой статус может частично изменяться, а полномочия органов увеличиваться либо уменьшаться. В первую очередь этот процесс связан с вопросами правомерности положений уставов и других муниципальных нормативно-правовых актов. В материалах Всероссийской научно-практической конференции «Права человека в России и правозащитная деятельность государства» (к 40-летию НИИ Генеральной прокуратуры РФ) дана реальная оценка того факта, что на сегодняшний день прокуратура — единственный орган, осуществляющий надзор от имени государства и имеющий достаточные полномочия для оперативного и эффективного устранения нарушений закона, допускаемых муниципальными органами и их должностными лицами <5>. ——————————— <5> Куденеев С. В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина на муниципальном уровне (на примере Республики Мордовия) // Права человека в России и правозащитная деятельность государства. Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции, 12 мая 2003 г. / Под ред. д-ра юрид. наук В. Н. Лопатина. СПб.: Издательство «Юридический центр «Пресс», 2003. С. 171.

Связь правового статуса органов самоуправления ЗАТО с надзорной работой прокуратуры выражена, в частности, в деятельности специальных органов прокуратуры — прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, например Третьей прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах Московской области <6>. В некоторых ЗАТО, в частности в ЗАТО Озерный Тверской области, после реорганизации отдельных органов специальной прокуратуры надзор за деятельностью органов самоуправления передан территориальным органам прокуратуры, в данном случае — прокуратуре Бологовского района Тверской области <7>. ——————————— <6> Власиха (информационный вестник командования гарнизона). 2009. N 11(113). С. 4. <7> Тверская область. Энциклопедический справочник. Тверь: Тверское областное книжно-журнальное издательство, 2004. С. 202 — 203.

Полномочия прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов на особо режимных объектах и в ЗАТО, определены помимо Федерального закона о прокуратуре соответствующим Приказом Генерального прокурора РФ <8>. ——————————— <8> Приказ Генерального прокурора РФ от 30 марта 2001 г. N 17 «О полномочиях прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов на особо режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях» // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Т. 1. Тула: Издательский дом «Автограф», 2004. С. 99 — 100.

Кроме того, надзор за исполнением законов на предприятиях и объектах оборонно-промышленного комплекса, расположенных на территории ЗАТО, осуществляется в соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 26 июля 2001 г. N 47 «Об организации надзора за исполнением законов в оборонно-промышленном комплексе», которым были уточнены положения Приказов Генерального прокурора РФ от 9 апреля 1996 г. N 24 «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур» и от 22 января 2001 г. N 3 «Об изменении организации прокурорского надзора на особо режимных объектах оборонной промышленности Российской Федерации и реформировании прокуратур войсковых частей» <9> (что касается прокурорского надзора за исполнением законов командованием и личным составом дислоцирующихся в ЗАТО воинских частей, соединений и иных военных объектов, то он осуществляется органами военной прокуратуры <10>. Например, юрисдикция военной прокуратуры Ракетных войск стратегического назначения (РВСН) распространяется на органы военного управления, воинские части и иные военные объекты РВСН, Космических и других войск, расположенные в ряде ЗАТО и закрытых (обособленных) военных городках). ——————————— <9> Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Т. 1. Тула: Издательский дом «Автограф», 2004. С. 91 — 98. <10> Савенков А. Н. Военная прокуратура: история и судьбы. СПб.: Издательство «Юридический центр «Пресс», 2004. С. 154, 156.

Компетенция прокуроров территориальных, военных и специализированных прокуратур разграничена соответствующим Приказом Генерального прокурора РФ <11>. ——————————— <11> Приказ Генерального прокурора РФ от 9 сентября 2002 г. N 54 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур» // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Т. 1. Тула: Издательский дом «Автограф», 2004. С. 85 — 90.

Перечисленные выше различные органы прокуратуры могут оказывать влияние имеющимися средствами надзора на правовой статус органов местного самоуправления ЗАТО в тех случаях, когда в поле их надзорной работы попадают те или иные нарушения действующего законодательства, допущенные органами местной власти в ходе нормотворческой деятельности. Так, устав ЗАТО, являясь основополагающим муниципальным нормативно-правовым актом, отражающим правовой статус органов самоуправления, зачастую содержит положения, не соответствующие действующему законодательству. Анализ уставов ряда ЗАТО показывает, что зачастую муниципальными органами изначально допускаются ошибки при принятии устава, влияющие на правовой статус этих органов, которые, к сожалению, нередко оставались незамеченными при их рассмотрении в территориальных органах Министерства юстиции РФ. Применяемые в таких случаях меры прокурорского реагирования направлены на восстановление неправомерно измененного правового статуса местных органов власти. Изучение современной практики прокурорского надзора в ЗАТО показало, что значительный опыт работы в этом направлении накоплен во многих прокуратурах, в частности в прокуратуре Ужурского района Красноярского края, осуществляющей надзор за деятельностью органов местного самоуправления ЗАТО пос. Солнечный Красноярского края. Работники прокуратуры Ужурского района путем проведения целенаправленных надзорных мероприятий своевременно выявили и добились устранения ряда нарушений законодательства, изменивших правовой статус муниципальных органов ЗАТО и их должностных лиц. Например, в п. 1 ст. 38 Устава ЗАТО пос. Солнечный Красноярского края, принятого решением Совета депутатов названного ЗАТО от 21 июля 2000 г. N 91-д (в редакции решения от 19 мая 2009 г. N 453-д), в нарушение ч. 10 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ не были указаны в качестве оснований досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, расторжение контракта, преобразование ЗАТО, осуществляемое в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ, а также упразднение ЗАТО, увеличение численности избирателей более чем на 25%, произошедшее вследствие изменения границ муниципального образования. Также не указывалось в качестве основания досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, предусмотренное п. 3 ст. 4 Закона о ЗАТО основание — реорганизация ЗАТО. Пункт 4 ст. 13 Устава устанавливал, что отзыв депутата, главы ЗАТО осуществляется в соответствии с процедурой отзыва, утвержденной решением Совета депутатов ЗАТО, а не установленной уставом, как этого требует ч. 2 ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ, в которой отзыв непосредственно главы ЗАТО не предусмотрен. В п. 5 ст. 11 Устава вопреки ч. 4 ст. 22 Федерального закона N 131-ФЗ условием назначения местного референдума по инициативе граждан и общественных объединений являлся сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять 5% от числа участников референдума (по тексту же Федерального закона — количество подписей устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5%). При этом в Уставе не были учтены требования ч. 2 ст. 11 Закона Красноярского края от 18 июня 2007 г. N 2-125 «О референдумах в Красноярском крае», определившей, что в поддержку инициатив проведения местного референдума необходимо собрать 1% подписей от числа участников местного референдума, но не менее 25 подписей <12>. ——————————— <12> Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2007. 23 июля. N 34(186).

В соответствии с пп. 6 п. 1 ст. 29 Устава к исключительной компетенции Совета депутатов ЗАТО относилось определение размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за землю на территории ЗАТО. Данное положение противоречило п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», согласно которому порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти РФ <13>. Таким образом, указанное полномочие Совета депутатов не могло распространяться на земли ЗАТО, государственная собственность на которые не разграничена. ——————————— <13> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148; 2003. N 28. Ст. 2875, N 50. Ст. 4846; 2004. N 41. Ст. 3993; 2005. N 1. Ст. 17, N 25. Ст. 2425; 2006. N 1. Ст. 3, N 17. Ст. 1782, N 27. Ст. 2881, N 52. Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834.

В нарушение п. 10 ч. 10 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ, которым определено, что полномочия депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно также в иных случаях, установленных данным Федеральным законом, пп. 14 п. 1 ст. 29 Устава устанавливалось, что досрочное прекращение полномочий указанных лиц допускается в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством РФ и Красноярского края. В силу ч. 6 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ принятие правовых актов по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, отнесено к компетенции главы местной администрации, а не главы муниципального образования, как это указывалось в п. 5 ст. 43 Устава. На основании ст. 47 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. В нарушение данной нормы п. 2 ст. 46 Устава было предусмотрено, что вступление в силу муниципальных правовых актов устанавливается Положением о муниципальных правовых актах ЗАТО пос. Солнечный или постановлением главы Администрации ЗАТО. Одновременно в Уставе в нарушение пп. 38 п. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ не предусматривалось в качестве вопроса местного значения городского округа осуществление муниципального лесного контроля и надзора (важность этой нормы наглядно проявилась, в частности, летом 2010 г. в период аномальной засухи и длительных лесных пожаров). Таким образом, правовой статус органов местного самоуправления ЗАТО пос. Солнечный, определенный Уставом ЗАТО, был восстановлен средствами прокурорского надзора путем реализации представлений и протестов, внесенных прокурором Ужурского района Красноярского края. Нередко в уставы ЗАТО не вносятся изменения, связанные с правовым статусом органов местной власти и отраженные в действующем законодательстве. Например, п. 1 ст. 29 Устава ЗАТО пос. Солнечный Красноярского края определена компетенция Совета депутатов. Указанный пункт не учитывал изменений, внесенных в Федеральный закон N 131-ФЗ Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <14>. Согласно п. «а» ч. 2 Федерального закона N 90-ФЗ ч. 10 ст. 35 Федерального закона N 131, определяющая исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования, дополнена п. 10 следующего содержания: «10) принятия решения об удалении главы муниципального образования в отставку». Тем же Законом в ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ внесена ч. 11.1, в соответствии с которой представительный орган заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования и главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования. Кроме того, согласно пп. «а», «б» ч. 3 Федерального закона N 90-ФЗ ч. 4 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ, определяющая полномочия главы муниципального образования, дополнена п. 5 следующего содержания: «5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации». Статья 36 дополнена ч. 5.1 следующего содержания: «5.1) Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования». Одновременно ч. 6 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ, определяющая случаи досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, дополнена п. 2.1, согласно которому полномочия главы прекращаются досрочно в случае: «2.1) удаления в отставку в соответствии со ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ», чем была обоснована необходимость дополнить указанным положением п. 2 ст. 34 Устава. ——————————— <14> СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2280.

Помимо изложенного, изменения, внесенные Федеральным законом N 90-ФЗ в ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ, потребовали внесения следующих дополнений в ст. 37 Устава, определяющую статус главы администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта: «Глава администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта: 1) подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования; 2) представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом; 3) обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ». Перечисленные изменения законодательства, влияющие на правовой статус органов самоуправления ЗАТО Солнечный, были отображены в Уставе в результате внесения прокурором Ужурского района Красноярского края соответствующего представления в порядке надзора председателю Совета депутатов названного ЗАТО. По протесту того же прокурора отменены связанные с правовым статусом органов самоуправления ЗАТО подпункты 20, 34 п. 1 ст. 7 Устава, предусматривавшие в качестве вопросов местного значения организацию опеки и попечительства, расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, а также организацию предоставления субсидий гражданам, упраздненные из компетенции органов местного самоуправления Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. (в редакции от 1 декабря 2007 г.) N 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» <15>. ——————————— <15> СЗ РФ. 2007. N 1. Ст. 21.

Для повышения эффективности работы органов прокуратуры на данном направлении деятельности автором статьи рекомендуется прокурорам потребовать от органов местного самоуправления ЗАТО заблаговременно представлять в соответствующие прокуратуры проекты нормативно-правовых актов, например не менее чем за 10 дней до их подписания (принятия). Это необходимо для своевременного изучения указанных документов, выявления в них положений, не соответствующих действующему законодательству, предотвращения принятия незаконных актов, влияющих на правовой статус органов самоуправления ЗАТО. Надзирающим прокурорам необходимо систематически проверять соответствие устава ЗАТО изменениям в законодательстве, связанным с вопросами правового статуса муниципальных органов ЗАТО, и при необходимости средствами прокурорского реагирования добиваться приведения устава в соответствие с действующим законодательством.

——————————————————————