(Стрельников В. В.) («Административное право и процесс», 2011, N 5)
ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ
В. В. СТРЕЛЬНИКОВ
Стрельников Владилен Владимирович, начальник юридического отдела ООО «Спецмонтаж-Плюс», кандидат юридических наук.
В статье излагаются особенности правового статуса органов отечественной прокуратуры. На основании анализа федерального законодательства и ведомственных актов Генеральной прокуратуры РФ исследуются полномочия прокурорских работников и предлагаются решения практических проблем, существующих в надзорной деятельности органов прокуратуры.
Ключевые слова: органы прокуратуры, правовой статус, компетенция, права и обязанности, надзорная деятельность, права и свободы человека и гражданина, акты прокурорского реагирования.
Features of administrative-legal status of bodies of office of public prosecutor V. V. Strelnikov
In the scientific article features of a legal status of bodies of domestic Office of Public Prosecutor are stated. On the basis of the analysis of the federal legislation and departmental certificates of the State Office of Public Prosecutor of the Russian Federation powers of public prosecutor’s workers are investigated and decisions of the practical problems existing in supervising activity of bodies of Office of Public Prosecutor are offered.
Key words: bodies of Office of Public Prosecutor, a legal status, the competence, the rights and duties, supervising activity, the rights and freedom of the person and the citizen, certificates of public prosecutor’s reaction.
В настоящее время термин «правовой статус», как правило, означает «совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, государственного органа или международной организации» <1>. Как отмечают авторы, правовой статус конкретного органа государственной власти характеризуется обособленностью, которая индивидуализирует его в системе государственного управления и придает ему признаки устойчивости, формируя при этом специфические основы для его деятельности. При этом орган власти является учреждением обособленным: организационно (не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением); функционально (его главное назначение — осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству в хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферах жизни общества в соответствии с установленным для него профилем функций); юридически (орган имеет свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого-либо иного органа) <2>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (под ред. Э. Г. Липатова, С. Е. Чаннова) включен в информационный банк согласно публикации — Юстицинформ, 2006. —————————————————————— <1> Липатов Э. Г., Чаннов С. Е., Велиева Д. С. и др. Комментарий к ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» // Система «ГАРАНТ». 2005. <2> См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало-М, 2003. С. 247.
Вызывает научный интерес позиция Н. И. Глазуновой, которая определяет правовой статус государственного органа как целостную совокупность составляющих компонентов: политического (государственно-властный характер); социологического (предназначение решать общезначимые дела, задачи, ориентация на потребности и интересы социума); юридического (принимает нормативные правовые акты, осуществляет правоприменительную и правоохранительную деятельность); административно-управленческого (выполняет функции, стоящие перед государством на определенном участке руководства обществом в безусловном, императивном порядке, наделяется для этого необходимыми средствами) <3>. Другие авторы указывают, что правообразующим для любого органа власти является его административно-правовой статус. ——————————— <3> Глазунова Н. И. Государственное (административное) управление: Учебник. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2006. С. 150.
При этом в административном праве выделяются следующие элементы этого статуса, в частности, орган власти: обладает собственной компетенцией; выступает от имени государства (РФ) или его субъекта (субъекта РФ); имеет правоспособность, возникающую с момента его учреждения; характеризуется прежде всего правоприменительными функциями; основан на принципе корпоративности, когда вышестоящее должностное лицо имеет законное влияние на нижестоящее в пределах своей компетентности; является организационной единицей государственного аппарата; в процессе реализации своей компетенции может принимать нормативные акты <4>. ——————————— <4> См.: Дмитриев Ю. А., Евтеева А. А., Петров С. М. Административное право: Учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 90 — 112.
При этом отмеченные выше позиции ученых-административистов, характеризующие правовой статус государственного органа, полностью применимы к системе органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации. Однако административно-правовой статус российской прокуратуры является многогранным правовым институтом, включающим в себя не только обезличенные признаки органа власти, но и совокупность иных компонентов, которые выделяют его из целостной системы государственных органов. К ним прежде всего относится закрепленная в ст. 1 Закона о прокуратуре функция надзора за исполнением законов, которая имеет первостепенное значение для упорядочения правовыми средствами сложных и динамичных отношений, складывающихся в ходе реформ в базисной сфере жизни общества — социально-экономической. Осуществление всеобщего прокурорского надзора за исполнением законности устанавливает поднадзорность иных правоохранительных и контрольно-надзорных органов прокуратуре. Задачей огромной политической важности является также реальная защита органами прокуратуры прав и свобод человека и гражданина. Эту правозащитную функцию, осуществляемую прокуратурой, нельзя в то же время противопоставлять функции защиты интересов общества и государства. Охраняя права и свободы граждан, прокуратура одновременно защищает общественные и государственные интересы. И наоборот, без обеспечения государственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы граждан. При этом нельзя обойти стороной позицию А. А. Чувилева, отмечающего, что развитие многоаспектной деятельности прокуратуры позволяет наделить ее социальным статусом, включающим в себя полномочия по обеспечению интересов, прежде всего, социально незащищенных групп населения (престарелых, несовершеннолетних, малоимущих), безвозмездность предоставления юридической помощи и консультаций, а также повышенную по сравнению с иными категориями граждан социальную защищенность и обеспеченность прокурорских работников <5>. ——————————— <5> См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А. А. Чувилева. М.: Юристъ, 1999. С. 45.
Административно-правовой статус прокуратуры РФ состоит из определенных государством свойств (прав и обязанностей) данного органа как субъекта административного права. Эти свойства характеризуют его потенциальные возможности вступать в административно-правовые отношения в рамках своей правосубъектности и компетенцию, которой он обладает в области обеспечения реализации его административно-правового статуса. С учетом того, что правовой статус — «комплексная, интеграционная категория…» <6>, отражающая взаимоотношения российской прокуратуры и граждан, общества, а также государства, другие социальные связи, можно выделить следующие виды правового статуса рассматриваемого нами органа. Общий статус — это статус прокуратуры как целостной системы органов. Его основу составляют Конституция РФ, Закон о прокуратуре и иные нормативно-правовые акты. Специальный статус — это статус прокуратуры (части системы), определенный в зависимости от характера и объема выполняемых ею функций применительно к конкретной сфере общественных отношений (например, система транспортных, природоохранных прокуратур). Персональный статус — статус конкретной прокуратуры района (города), осуществляющей свою деятельность, исходя из территориальных, экономических, этнических и иных особенностей местности, находящейся под ее юрисдикцией. При этом обратим внимание на позицию Д. Н. Бахраха, согласно которой статус определенного государственного органа (в нашем случае — прокуратуры) является разновидностью специальных правовых статусов административных коллективов <7>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <6> См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юрист, 2002. С. 185. <7> См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. М.: БЕК, 1993. С. 30 — 33.
Главным элементом правового статуса органов прокуратуры, определяющих их роль и назначение в Российском государстве, является компетенция. Ю. М. Козлов <8>, Б. М. Лазарев <9>, Д. Н. Бахрах <10>, Ю. А. Тихомиров <11> рассматривали вопросы определения компетенции. Д. А. Ковачев определяет компетенцию государственного органа как «юридически предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, устанавливающих место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно» <12>. Ю. Н. Старилов выдвигает концепцию, устраняющую, на наш взгляд, противоречия разных подходов и трактовок понятия правового статуса государственного органа (должности), согласно которой компетенция, являясь совокупностью внешне властных полномочий, выражает сущность правового статуса и сама представляет систему, состоящую из элементов. Поэтому компетенцию более точно было бы рассматривать в качестве важнейшей составной части (блока элементов) правового статуса <13>. ——————————— <8> См.: Советское административное право / Под ред. Ю. М. Козлова. М.: Изд. «Юридическая литература», 1973. С. 96. <9> Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 26. <10> Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. М., 1996. С. 28. <11> См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. N 10. <12> Ковачев Д. А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. N 4. С. 45. <13> См.: Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. М., 1996. С. 257.
Мы разделяем позицию С. Н. Братановского, в соответствии с которой компетенция государственного органа включает функции и конкретные полномочия (права и обязанности) в отношении определенных предметов ведения <14>. Что же касается функций, то следует подчеркнуть, что любая функция подчинена цели, работает на нее (не случайно иногда допускается смешение понятий «задача» и «функция»). Определение функций, вытекающих из задач, стоящих перед государственным органом, представляет собой достаточно сложную проблему. Общие функции наполняются конкретным содержанием, трансформируясь в специальные (специфические) функции, свойственные соответствующему органу государственной власти <15>. А. Ф. Смирнов высказывается об общей компетенции органов прокуратуры, подразумевая под ней совокупность всех полномочий, которыми обладают данные органы согласно законодательству <16>. Российское законодательство наделяет прокуратуру необходимой компетенцией для решения возложенных на нее государственных задач. Помимо отмеченных нами полномочий по надзору за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина (собственно надзорных) на данный орган возложены и другие задачи. ——————————— <14> См.: Братановский С. Н. Административное право Российской Федерации. М., 2010. С. 390. <15> Там же. С. 393. <16> См.: Смирнов А. Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997. С. 270.
Помимо Закона о прокуратуре правовые основы организации, порядка деятельности органов прокуратуры и полномочий прокуроров заложены в других нормативных актах, регулирующих различные сферы общественных отношений. Об этом имеется указание в других законах <17>. На наш взгляд, распространение положений, посвященных компетенции прокуратуры в тех или иных отраслях в иных правовых актах помимо Закона о прокуратуре, способствует интеграции ее надзорных полномочий в узкие направления деятельности органов исполнительной власти и является своего рода напоминанием о необходимости строго следовать букве закона при исполнении должностными лицами своих служебных обязанностей. ——————————— <17> Законы «О Федеральной службе безопасности» N 40-ФЗ от 3 апреля 1995 г. (ст. 24), «О государственной охране» N 57-ФЗ от 27 мая 1996 г. (ст. 32), «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» N 27-ФЗ от 6 февраля 1997 г. (ст. 53), «О службе в таможенных органах Российской Федерации» N 114-ФЗ от 21 июля 1997 г. (ст. 58), «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» N 128-ФЗ от 25 июля 1998 г. (ст. 16), «Об оперативно-розыскной деятельности» N 144-ФЗ от 12 августа 1995 г. (ст. 21), «О внешней разведке» N 5-ФЗ от 10 января 1996 г. (ст. 25), «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» N 5473-1 от 21 июля 1993 г. (п. 5 ст. 38), «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» N 103-ФЗ от 15 июля 1995 г. (ст. 51), «О наркотических средствах и психотропных веществах» N 3-ФЗ от 8 января 1998 г. (ст. 60) и т. д.
Говоря о природе надзорных полномочий органов прокуратуры, их правовой организации, необходимо отметить, что данная деятельность будет максимально эффективной, если при ее осуществлении будет достигнут наилучший результат. Однако это будет возможно только при соблюдении принципа единства законодательства, создания правовых условий для всемерной реализации норм Закона о прокуратуре. Рассмотрим пример несогласованности правовых актов, препятствующих реализации прокурорами своих полномочий. Так, при осуществлении прокурорского надзора, рассмотрении жалоб, заявлений и обращений граждан может возникнуть необходимость истребовать определенную информацию из банка или кредитной организации. В ст. 6 Закона о прокуратуре отмечено, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из их полномочий, влечет за собой установленную законом ответственность. Однако ст. 26 Закона «О банках и банковской деятельности» <18> содержит исчерпывающий перечень органов, которым банк или кредитная организация обязаны предоставить необходимые сведения. Органы прокуратуры в данном перечне отсутствуют. Из этого следует, что банк вправе отказать прокурору в предоставлении запрашиваемых данных. Законы о банках и о прокуратуре имеют равную юридическую силу, однако нормы ст. 26 Закона «О банках и банковской деятельности» необоснованно сужают полномочия органов прокуратуры. Кроме того, сославшись на банковскую тайну, банк может отказать органам прокуратуры в проведении проверки в его стенах. ——————————— <18> Ведомости съезда народных депутатов РСФСР. 1990. N 27. Ст. 357.
Несомненно, Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ является шагом к реформированию правоохранительных системы, одной из целей которого является создание единого централизованного следственного органа <19>. Однако в настоящее время данный процесс существенно осложнен и многими объективными и субъективными факторами. Заметим также, что прошло уже три года с момента лишения прокурора возможности самостоятельно возбуждать уголовное дело и наделения данными исключительными полномочиями органов дознания и предварительного следствия. Вместе с этим за этот период криминогенная ситуация существенно не изменилась, осталась на прежнем уровне, а в некоторых направлениях борьбы с преступностью положение дел даже ухудшилось. Указанный Федеральный закон не улучшил работу правоохранительной системы, усложнил механизм возбуждения уголовных дел по результатам прокурорских проверок и этим ослабил систему органов прокуратуры в целом. ——————————— <19> Федеральный закон от 05.06.2007 N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830.
——————————————————————
Вопрос: Адвокат советует предпринимателю отказаться от юридических услуг фирмы, не входящей в систему адвокатуры, указывая, что его услуги будут гораздо более профессиональными. Имеет ли смысл предпринимателю послушаться совета адвоката? Есть ли преимущества в том, что юридические услуги предпринимателю будет оказывать адвокат? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2011)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
Вопрос: Адвокат советует предпринимателю отказаться от юридических услуг фирмы, не входящей в систему адвокатуры, указывая, что его услуги будут гораздо более профессиональными. Имеет ли смысл предпринимателю послушаться совета адвоката? Есть ли преимущества в том, что юридические услуги предпринимателю будет оказывать адвокат?
Ответ: Преимущества заключаются в том, услуги будут оказаны лицом, которое подтвердило квалификацию сдачей квалификационного экзамена на присвоение статуса адвоката; имеет стаж работы по юридической специальности не менее двух лет либо прошло стажировку от одного года до двух лет в адвокатском образовании; имеет право адвокатского запроса, право адвокатской тайны; может быть привлечено к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее исполнение обязанностей. Однако, если данные преимущества не являются определяющими для заказчика, он вправе не принимать их во внимание при выборе кандидатуры лица, оказывающего юридические услуги.
Обоснование: Оказание юридических услуг (по любым вопросам как российского, так и иностранного права) в РФ не лицензируется. Следовательно, предоставлять их может любой российский гражданин, даже без высшего юридического образования. Единственное исключение состоит в том, что осуществлять функции защитника в российском уголовном процессе может только адвокат (см. ст. ст. 16, 49 УПК РФ). Необходимо заметить, что к лицам, претендующим на статус адвоката, предъявляются достаточно высокие требования. В соответствии с абз. 1 п. 1 ст. 9 Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее — Закон об адвокатуре) статус адвоката в РФ вправе приобрести лицо, которое имеет высшее юридическое образование, полученное в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования, либо ученую степень по юридической специальности. Указанное лицо также должно иметь стаж работы по юридической специальности не менее двух лет либо пройти стажировку в адвокатском образовании в сроки, установленные Законом об адвокатуре. Срок стажировки составляет от одного года до двух лет у адвоката, имеющего адвокатский стаж не менее пяти лет (п. 1 ст. 28 Закона об адвокатуре). Согласно п. 3 ст. 9 Закона об адвокатуре решение о присвоении статуса адвоката принимает квалификационная комиссия адвокатской палаты субъекта РФ после сдачи лицом, претендующим на приобретение статуса адвоката, квалификационного экзамена. Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена на присвоение статуса адвоката утверждено Советом ФПА РФ 25.04.2003 (протокол 2). Перечень вопросов для включения в экзаменационные билеты при приеме квалификационного экзамена от лиц, претендующих на приобретение статуса адвоката (применяется при сдаче экзамена с 01.03.2011), содержится в СПС КонсультантПлюс (номер в ИБ 107658). В силу п. 1 ст. 18 Кодекса профессиональной этики адвоката (принят Всероссийским съездом адвокатов 31.01.2003) нарушение адвокатом требований законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре и данного Кодекса, совершенное умышленно или по грубой неосторожности, влечет применение мер дисциплинарной ответственности, предусмотренных законодательством об адвокатской деятельности и адвокатуре и указанным Кодексом. Мерами дисциплинарной ответственности могут являться замечание, предупреждение, прекращение статуса адвоката (п. 6 ст. 18 Кодекса). Закон об адвокатуре содержит некоторые дополнительные гарантии деятельности адвоката, которых не имеет обыкновенный юрист: — обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также общественных объединений и иных организаций предоставлять по запросу адвоката не позднее чем в месячный срок со дня получения запроса справки, характеристики и иные документы, необходимые для оказания юридической помощи (п. 1 ч. 3 ст. 6 Закона об адвокатуре); — запрет на истребование у адвоката любых сведений, связанных с оказанием юридической помощи по конкретным делам (ст. 8, ч. 3 ст. 18 Закона об адвокатуре). Профессионализм при предоставлении юридических услуг определяется знаниями исполнителя и опытом его работы в требуемой сфере. Статус адвоката сам по себе не гарантирует высокое значение этих показателей. В связи с данным обстоятельством, если указанные выше преимущества адвоката не являются определяющими для заказчика, он вправе не принимать их во внимание при выборе кандидатуры лица, оказывающего юридические услуги.
С. В.Богатов Генеральный директор ООО «Румайлекс» Подписано в печать 09.03.2011
