ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ ПО ПРИНУДИТЕЛЬНОЙ ЛИКВИДАЦИИ
ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
А. В. ЧУРЯЕВ
Чуряев Александр Владимирович, преподаватель Академии ФСО России, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются предусмотренные в нормативных актах особенности участия прокуроров в процедуре принудительной ликвидации юридических лиц, а также анализируются связанные с этим вопросы правоприменения.
Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор, принудительная ликвидация юридических лиц, некоммерческие организации.
The activities of the Public Prosecution Service on enforced liquidation of legal entities
A. V. Churyayev
The article considers particularities of participation of public prosecutors in the procedure of forced liquidation of legal entities provided for in normative legal acts and also analyzes its law enforcement related issues.
Key words: the Public Prosecution Service, prosecutorial supervision, forced liquidation of legal entities, non-profit organizations.
Согласно ст. 35 Закона о прокуратуре прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.
Это право прокурора не абсолютно и может быть реализовано лишь в пределах, предусмотренных законом. Такие ограничения, во-первых, обусловлены нормами процессуального законодательства (ст. 45 ГПК, ст. 52 АПК, ст. 44 УПК) и, во-вторых, следуют из специальных законов, устанавливающих особенности применения соответствующих способов защиты права.
Эти положения, в частности, надо учитывать при реализации прокурорами права на обращение в суды с заявлениями о принудительной ликвидации юридических лиц.
Согласно ст. 61 ГК требование о ликвидации юридического лица может быть предъявлено в суд государственным органом или органом местного самоуправления, которому право на предъявление такого требования предоставлено законом. В настоящее время право прокуратуры на принудительную ликвидацию юридических лиц предусмотрено ФЗ от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях», ФЗ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях», ФЗ от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях», ФЗ от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности», ФЗ от 6 марта 2006 г. «О противодействии терроризму», ФЗ от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах».
Из анализа этих нормативных актов с учетом соответствующих положений процессуального законодательства следует, что прокуроры могут подавать в суды заявления о принудительной ликвидации всех некоммерческих организаций, за исключением политических партий, в случае:
— допущенных при их создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер;
— осуществления ими деятельности без надлежащего разрешения (лицензии);
— осуществления ими запрещенной законом деятельности;
— осуществления ими деятельности с нарушением Конституции РФ, с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов;
— систематического осуществления ими деятельности, противоречащей уставным целям;
— в иных случаях, предусмотренных Гражданским кодексом РФ, ФЗ «О некоммерческих организациях» и иными законами.
При этом следует учитывать, что правом подачи в суд заявления о принудительной ликвидации некоммерческой организации в любом из этих случаев наделен только прокурор субъекта РФ.
В отношении отдельных видов некоммерческих организаций законами устанавливаются дополнительные основания их ликвидации, а также специальные правила определения уполномоченного прокурора для обращения в суд.
Например, согласно ст. 44 ФЗ «Об общественных объединениях» основаниями ликвидации общественного объединения являются: а) нарушение им прав и свобод человека и гражданина; б) неоднократные или грубые нарушения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям; в) неустранение в установленный срок нарушений, послуживших основанием для приостановления его деятельности. При наличии хотя бы одного из указанных оснований заявление в суд о ликвидации международного или общероссийского общественного объединения вносится Генеральным прокурором РФ, а заявление о ликвидации межрегионального, регионального или местного общественного объединения — прокурором субъекта Федерации.
Более широкий перечень оснований предусмотрен для ликвидации религиозного объединения. Согласно ст. 14 ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» к таким основаниям относятся: а) нарушение им общественной безопасности и общественного порядка; б) совершение действий, направленных на осуществление экстремистской деятельности; в) принуждение к разрушению семьи; г) посягательство на личность, права и свободы граждан; д) нанесение установленного в соответствии с законом ущерба нравственности, здоровью граждан, в том числе использованием в связи с их религиозной деятельностью наркотических и психотропных средств, гипноза, совершением развратных и иных противоправных действий; е) склонение к самоубийству или к отказу по религиозным мотивам от оказания медицинской помощи лицам, находящимся в опасном для жизни и здоровья состоянии; ж) воспрепятствование получению обязательного образования; з) принуждение членов и последователей религиозного объединения и иных лиц к отчуждению принадлежащего им имущества в пользу религиозного объединения; и) воспрепятствование угрозой причинения вреда жизни, здоровью, имуществу, если есть опасность реального ее исполнения, или применения насильственного воздействия, другими противоправными действиями выходу гражданина из религиозного объединения; к) побуждение граждан к отказу от исполнения установленных законом гражданских обязанностей и совершению иных противоправных действий. Правом на обращение в суд с требованием о ликвидации религиозного объединения обладают прокуроры всех уровней.
Кроме того, любой прокурор вправе обратиться в суд с требованием о ликвидации некоммерческой организации в случае осуществления ею экстремистской деятельности. Это право закреплено в ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» и может быть реализовано при наличии следующих оснований: 1) некоммерческая организация в установленный срок не устранила допущенные нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности при условии, что такое предупреждение не было обжаловано в суд или не признано судом незаконным; 2) в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в деятельности некоммерческой организации; 3) некоммерческая организация осуществляет экстремистскую деятельность, повлекшую за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающую реальную угрозу причинения такого вреда.
Тесно с указанными основаниями соприкасаются основания для ликвидации некоммерческой организации, обладающей признаками террористической организации. Согласно ст. 24 ФЗ «О противодействии терроризму» организация признается террористической и подлежит ликвидации по решению суда на основании заявления Генерального прокурора РФ или подчиненного ему прокурора в случае, если от ее имени или в ее интересах осуществляются организация, подготовка и совершение преступлений, предусмотренных ст. ст. 205, 206, 208, 211, 220, 221, 277 — 282.2 и 360 УК, а также в случае, если указанные действия осуществляет лицо, которое контролирует реализацию организацией ее прав и обязанностей.
И, наконец, Генеральная прокуратура вправе инициировать судебное разбирательство по делу о ликвидации некоммерческой организации, причастной к незаконному обороту наркотических средств или психотропных веществ. Согласно ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» такое заявление может быть подано при наличии следующих оснований: а) если некоммерческой организацией не исполнено обязательное для исполнения предписание, выданное в связи с незаконным оборотом наркотических средств или психотропных веществ в помещениях некоммерческой организации либо иным неоднократным нарушением законодательства РФ об обороте наркотических средств или психотропных веществ в помещениях некоммерческой организации; б) при наличии достаточных оснований полагать, что некоммерческая организация осуществила финансовую операцию в целях легализации (отмывания) доходов, полученных в результате незаконного оборота наркотических средств или психотропных веществ.
В ходе реализации прокурорами рассмотренных норм следует иметь в виду Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 14-П, в котором содержатся рекомендации по применению оснований для принудительной ликвидации юридических лиц. Конституционный Суд обратил внимание на недопустимость использования при этом формального подхода. Поскольку эта санкция является для юридического лица крайней мерой, следует учитывать ее соразмерность допущенному нарушению. Суд подчеркнул, что исходя из общеправовых принципов юридической ответственности (в том числе наличия вины) и установленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ критериев ограничения прав и свобод, соблюдение которых обязательно не только для законодателя, но и для правоприменителя, неоднократные нарушения закона в совокупности должны быть столь существенными, чтобы позволить суду — с учетом всех обстоятельств дела, включая оценку характера допущенных юридическим лицом нарушений и вызванных им последствий, — принять решение о ликвидации юридического лица в качестве меры, необходимой для защиты прав и законных интересов других лиц. Иными словами, по мысли Конституционного Суда, ликвидация юридического лица возможна лишь в том случае, когда нет иных юридических возможностей защиты нарушенных прав граждан, интересов общества и государства.
Эта правовая позиция активно применяется в практике судов общей юрисдикции. Например, Верховный Суд РФ в Определениях от 14 декабря 2010 г. N 49-Г10-86, от 16 ноября 2010 г. N 49-Г10-75, от 16 ноября 2010 г. N 49-Г10-74, от 15 декабря 2009 г. N 44-Г09-41 выработал несколько принципиальных позиций по этому поводу:
а) исходя из конституционно-правового смысла, некоммерческую организацию нельзя ликвидировать лишь по формальному признаку неоднократности нарушений требований закона даже при условии их доказанности;
б) характер допущенных некоммерческой организацией нарушений, а также вызванные ими последствия должны быть настолько существенными и неустранимыми, чтобы восстановление законности было возможно только путем ее ликвидации;
в) ликвидация некоммерческой организации как мера реагирования на нарушения действующего законодательства должна применяться в соответствии с общеправовыми принципами юридической ответственности и быть соразмерной допущенным некоммерческой организацией нарушениям и вызванным ими последствиям.
Этот подход активно применяется при рассмотрении судами конкретных дел. Показательно дело, рассмотренное Верховным Судом РФ (Определение от 15 апреля 2008 г. N 67-Г08-4). Из материалов дела следует, что прокурор субъекта РФ обратился в суд с иском в защиту интересов Российской Федерации, прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц о ликвидации региональной общественной организации. По мнению прокурора, общественная организация была создана с нарушением требований, установленных ФЗ «Об общественных объединениях», носящим неустранимый характер. Во-первых, общественная организация была создана по инициативе лишь одного учредителя, который никогда не являлся членом указанной организации, участия в общих собраниях не принимал; во-вторых, в составе участников общественной организации значатся лица, с которыми иные члены общественной организации не знакомы, информации о месте их нахождения нет; в-третьих, незаконно было произведено преобразование общественного объединения, поскольку его организационно-правовая форма не менялась, а произошла лишь смена наименования и состава учредителей. Суды всех инстанций отказали в удовлетворении требований прокурора, сославшись в том числе на то, что выявленные нарушения не являются грубыми и неустранимыми, вследствие чего ликвидация общественной организации произведена быть не может.
Самостоятельного внимания заслуживают особенности подачи прокурором заявления в суд. Как следует из приведенных правовых норм, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований.
При реализации этого права необходимо учитывать правовую позицию, сформулированную Верховным Судом РФ в Обзоре законодательства и судебной практики за первый квартал 2010 г. (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16 июня 2010 г.). Суд указал, что прокурор вправе обратиться с заявлением о ликвидации юридического лица без указания в нем конкретного органа государственной власти — материального истца.
К этому выводу Верховный Суд пришел по результатам рассмотрения конкретного дела (Определение по делу N 78-Впр10-6). Из этого дела следует, что прокурор в интересах РФ от лица Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество) обратился в суд с исковым заявлением к товариществу собственников жилья (ТСЖ) о его ликвидации, ссылаясь на то, что при создании ТСЖ были допущены грубые нарушения требований законодательства, а именно: решение о создании товарищества принято без извещения и без учета интересов РФ, являющейся собственником более половины помещений в доме. Районный суд удовлетворил заявление прокурора. Отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новое решение об отказе в удовлетворении иска, суд кассационной инстанции, не оспаривая вывод районного суда по существу спора о незаконности создания ТСЖ, указал на то, что Росимущество, в интересах которого прокурор заявил иск, правом на обращение в суд с требованием о ликвидации юридического лица не обладает, что, в свою очередь, лишает прокурора права на обращение в суд с указанным иском в интересах государства в лице Росимущества. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила определение суда кассационной инстанции, оставив в силе решение суда первой инстанции, подчеркнув, что указание прокурора при обращении в суд в защиту интересов РФ на конкретный государственный орган не является необходимым условием, предусмотренным ч. 3 ст. 131 ГПК. А исходя из п. 2 ст. 61 ГК, ст. 35 Закона РФ о прокуратуре, прокурор вправе самостоятельно подавать иски о ликвидации юридических лиц.
