(Архипов А. М.) («Правовые вопросы связи», 2009, N 2)
РЕАЛЬНЫЕ ГАРАНТИИ ПРАВА ГРАЖДАН РФ НА ЭКОЛОГИЧЕСКУЮ ИНФОРМАЦИЮ
А. М. АРХИПОВ
Архипов А. М., доцент, кандидат юридических наук, заведующий кафедрой предпринимательского и финансового права НОУ ВПО «Нижегородская правовая академия (институт)».
В ст. 42 Конституции РФ закреплены, в сущности, три самостоятельных, но тесно связанных между собой экологических права человека и гражданина: на благоприятную окружающую среду; на достоверную информацию о ее состоянии; на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды может быть рассмотрено в широком и узком смысле <1>. В первом случае речь идет о праве на получение правдивой и не вводящей в заблуждение информации об объективном состоянии отдельных мест в России, где природные явления неблагоприятны для человека как по причине его собственной деятельности (загрязнение водоемов нефтью и т. п.), так и в силу стихийных катаклизмов в самой природе (землетрясение, наводнение, сель и т. д.). Конституция провозглашает право каждого знать о таких явлениях. ——————————— <1> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л. В. Лазарева // Система «Гарант», 2007.
В узком смысле данное право можно рассматривать как субъективное право конкретных лиц знать подробности о неблагоприятном состоянии природы на территории их проживания (например, для получения права на компенсации и льготы жителям мест, пострадавших в результате чернобыльской катастрофы). В этом же смысле право на получение достоверной информации может принадлежать и лицам, родственники которых проживают в неблагоприятной окружающей среде, а также гражданам, направляемым туда на работу или в командировку. Требование получения соответствующей экологической информации, так или иначе, закреплено на конституционном уровне и в конституциях зарубежных стран. Так, в Азербайджанской Республике каждый обладает правом собирать сведения о подлинном состоянии окружающей среды. В Республике Беларусь гражданам гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды. В Албании, Норвегии, Польше, России, Чехии такое право предусматривается в Конституциях лишь в качестве общего принципа, а подробнее — во внутреннем законодательстве и в межгосударственных соглашениях. В России указанная конституционная формула воспроизводится в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» 2002 г. Подготовлен, но не принят законопроект о гарантиях прав граждан на экологическую информацию. Не ратифицирована пока Российской Федерацией европейская Орхуская конвенция о широком доступе всех граждан к экологической информации. В Словакии информация об окружающей среде должна содержать причины и последствия ее состояния. В Республике Казахстан сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, угрожающих жизни и здоровью людей, влечет ответственность в соответствии с законом. Молдова и Украина гарантируют каждому право на свободный доступ к достоверной информации о состоянии природной среды, условиях жизни и труда, качестве продуктов питания и предметов быта и на распространение этой информации. Утаивание или искажение информации о вредных для здоровья людей факторах запрещается молдавским законом, в Украине такая информация никем не может быть засекречена <2>. ——————————— <2> См.: Конституционное право государств Европы / Под ред. Д. А. Ковачева. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 14 — 15.
В контексте права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды существует необходимость толкования двух взаимосвязанных терминов — «достоверная информация» и «информация об окружающей среде», так как российское законодательство не содержит их определения. Достоверной будет являться объективная, собранная с применением современных научных и технических способов и средств, заведомо не искаженная информация об окружающей среде, которой располагают специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды. Такое определение соответствует уровню критериев Европейского сообщества, которое в целях обеспечения ЕС и государств-участников объективной и достоверной информацией на европейском уровне приняло постановление об образовании Европейского агентства по окружающей среде с тем, чтобы сделать возможным осуществление мер по защите окружающей среды, оценку результатов этих мер и гарантирования надлежащего информирования общественности. Национальное российское законодательство хотя и использует, но не раскрывает такие понятия, как «экологическая информация», «сведения о состоянии экологии», «информация о состоянии окружающей среды». Поэтому при определении этих терминов необходимо ориентироваться на нормы международного законодательства. В данном контексте можно обратиться к Конвенции «О доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (в рамках ООН, совершена в Орхусе, Дания, 25 июня 1998 г.). Россия эту Конвенцию не подписала. В Конвенции еще более подробно раскрыто определение термина «экологическая информация». Так, согласно п. 3 ст. 2 Конвенции экологическая информация означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о: a) состоянии элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействие между этими элементами; b) факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте выше, и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды; c) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые в подпункте. Юридическая наука в Западной Европе интерпретировала право на здоровую и чистую окружающую среду как право, формализованное и состоящее из трех частей: право доступа к экологической информации; право на участие в принятии экологических решений; право доступа к судам. Комиссия Сообщества восприняла эту идею и начала реализовывать ее в директивах: в 1990 г. Сообщество приняло Директиву, дающую каждому право на доступ к экологической информации, находящейся в государственных учреждениях <3>. Подтверждение интереса к этой информации не является необходимым. В информации может быть отказано только в исключительных, узкоограниченных случаях, если, например, затронуты вопросы международных отношений, обороны страны, публичной безопасности или секретность совещаний государственных организаций. Отказ в предоставлении информации должен быть пояснен. Его можно обжаловать в суде. ——————————— <3> См.: Директива 90/313 о свободном доступе к информации об окружающей среде // AB1.EG. 1990. N L158. S. 56; заменена Директивой 2003/4 // AB1.EG. 2003. N L41. S. 26.
Директива основывается на идее о том, что государственные организации должны делиться с общественностью информацией о состоянии окружающей среды, которая служит им базой для решений о действиях (мерах) или для решений бездействовать. Поскольку государственные организации не являются собственниками окружающей среды, то их разрешения об установках и выбросах в окружающую среду, охрана почв и условий жизни должны как можно шире обсуждаться публично, чтобы в конце концов было вынесено решение, не только соответствующее потребностям (потенциальных) загрязнителей окружающей среды или потребностям государственных организаций, но и действительно отвечающее потребностям охраны окружающей среды. Касательно участия в решениях, затрагивающих охрану окружающей среды, Сообщество уже в 1985 г. приняло Директиву <4>, согласно которой все крупные и указанные в списке проекты, например гидротехнические сооружения, промышленные предприятия, до их разрешения обязаны пройти экологическую экспертизу. В результате должно быть проверено, какое воздействие этот проект окажет на окружающую среду. В рамках этой экспертизы «затронутой общественности» должна быть предоставлена возможность высказывать свои мнения о проекте до выдачи разрешения. ——————————— <4> См.: Директива 85/337 о контроле совместимости окружающей среды в условиях публичных и частных проектов // AB1.EG. 1985. N L175. S. 40; изменена Директивой 97/11 // AB1.EG. 1997. N L73. S. 5.
Право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды в своем содержании представляет единство следующих возможностей: а) определять направленность возможного поведения носителя субъективного права; б) требовать определенного поведения от обязанного субъекта; в) в случае неисполнения юридической обязанности (обязанного субъекта) обратиться за содействием к соответствующим государственным и иным органам. Вместе с тем реализация права граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды не всегда требует определенных действий со стороны самих граждан. В Конституции РФ предусмотрен механизм защиты прав и свобод, например в ст. 2 Конституции закреплена обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом (ч. 3 ст. 41 Конституции РФ). Право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды закреплено в ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». При этом в названном Законе проводится разграничение прав граждан и некоммерческих объединений на экологическую информацию. Согласно ст. 11 Закона об охране окружающей среды граждане имеют право направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране. Общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан (ст. 12 Закона). В законодательстве отсутствует перечень документов, которые признаются в качестве носителей официальной экологической информации и обладают признаками доказательств, используемых при разрешении споров о возмещении экологического вреда. В этой связи заслуживает поддержки высказанное в литературе предложение о внесении дополнений в Закон об охране окружающей среды и принятии постановления Правительства РФ о перечне сведений, относящихся к экологической информации <5>. ——————————— <5> См.: Попов А. А. Правовое регулирование экологической информации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 13.
Также не урегулирован вопрос о критериях отграничения публичной и частной экологической информации и правовых формах предоставления экологической информации, составляющих собственность организации. Задачей нормативно-правового регулирования данных отношений является установление правового механизма реализации права на доступ к экологической информации. Несмотря на то что на подзаконном уровне определен порядок предоставления информации о загрязнении окружающей среды на территории РФ, создании информационно-аналитической системы экологической информации и государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, первоочередными субъектами получения достоверной информации о состоянии окружающей природной среды являются государственные органы, а не граждане. Современное состояние Российского государства, международные правообеспечительные механизмы требуют коррекции сложившегося положения в обеспечении информированности граждан об экологической опасности либо ее наступлении, а также любой иной информации экологического характера для возможности реализации механизма самозащиты. Для этого необходимо инициировать принятие Федерального закона «Об экологической информации», в котором в самом общем приближении необходимо предусмотреть и определить субъекты и объекты информации, систему информации, информационные носители, порядок ее предоставления и ответственность за отказ в предоставлении. Создание механизма гарантий прав граждан на достоверную экологическую информацию должно происходить с учетом особенностей правовой системы России. Этот процесс может реально повлиять на увеличение доверия к легитимности в деятельности государства по мере роста обеспокоенности общественности состоянием окружающей среды.
