(Попов О. В., Кособродов В. М.) («Административное право и процесс», 2007, N 3)
ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГРАЖДАНАМ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ
О. В. ПОПОВ, В. М. КОСОБРОДОВ
Попов О. В., заведующий кафедрой международного права и государствоведения Белгородского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
Кособродов В. М., помощник судьи Свердловского районного суда г. Белгорода, кандидат юридических наук.
Основой деятельности граждан по реализации собственного права на благоприятную окружающую среду является право на получение достоверной информации о ее состоянии <1>. В соответствии с Указом Президента РФ от 31 декабря 1993 г. N 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» право на информацию является одним из фундаментальных прав человека <2>. Интересно то, что данный Указ был принят до принятия Конституции РФ 1993 г. и Закона «Об информации, информатизации и защите информации», но он не противоречит им, поэтому и продолжает действовать, хотя и в редакции Указов Президента РФ от 17 января 1997 г. N 13 и от 1 сентября 2000 г. N 166. ——————————— <1> Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). Ст. 42 // Российская газета. 1993. 25 дек. <2> Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. N 2334 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 2. Ст. 74.
Право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды может быть рассмотрено в широком и узком смыслах. В первом случае речь идет о праве на получение правдивой и не вводящей в заблуждение информации об объективном состоянии отдельных мест в России, где природные явления неблагоприятны для человека как по причине его собственной деятельности (загрязнение водоемов нефтью), так и в силу стихийных катаклизмов в самой природе (землетрясение, наводнение, сель и т. д.). В узком смысле данное право можно рассматривать как субъективное право конкретных лиц знать подробности о неблагоприятном состоянии природы на территории их проживания (например, для получения права на компенсации и льготы жителям районов, пострадавших в результате Чернобыльской катастрофы). В этом же смысле право на получение достоверной информации может принадлежать и лицам, родственники которых проживают в неблагоприятной окружающей среде, а также гражданам, направляемым туда на работу или в командировку. Головным актом информационного законодательства России является Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», который дал следующее определение информации: «информация — сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления». С принятием Доктрины информационной безопасности Российской Федерации права на экологическую информацию надлежит рассматривать во взаимосвязи с ее подходами и положениями. Так, в Доктрине дается понятие информационной безопасности Российской Федерации как «состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства» <3>. Интересы личности в информационной сфере заключаются в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации, на ее использование в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности, физического, духовного и интеллектуального развития, а также в защите информации, обеспечивающей личную безопасность. ——————————— <3> Доктрина информационной безопасности Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. N ПР-1895. П. 1 // Российская газета. 2000. 28 сент.
Определение же экологической информации, качественное и полное, в российском законодательстве отсутствует. Одно из немногих существующих в этой области определений дано в Федеральном законе от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе»: «Информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении — сведения (данные), полученные в результате мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения» <4>. Определение малофункционально, поскольку сделано лишь для целей данного Закона и к тому же охватывает лишь часть объема экологической информации. То же относится к определению, данному Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»: «Информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций составляют сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, их последствиях, а также сведения о радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях» <5>. ——————————— <4> Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе». Ст. 1 // СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609. <5> Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Ст. 6 // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.
Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция) дала полное понятие экологической информации: «Экологическая информация означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о: a) состоянии элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы и взаимодействие между этими элементами; b) факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте «a» выше, и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды; c) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий, сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые в подпункте «b» выше» <6>. ——————————— <6> Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция). Одобрена Комитетом по экологической политике на его специальной сессии 16 — 18 марта 1998 г. для принятия на Конференции министров «Окружающая среда для Европы» (Орхус, Дания, 23 — 25 июня 1998 г.).
Данное понятие исходит из общих понятий, отражает специфику предмета — права и экологии. Но, к сожалению, Россия не ратифицировала Орхусскую конвенцию, поэтому данное определение может иметь лишь теоретическое и ориентировочное значение. Право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды означает возможность при помощи закрепленных в законодательстве способов получения заинтересованными субъектами объективной и неискаженной информации о состоянии окружающей природной среды, которой располагают как специально уполномоченные органы государства в области охраны окружающей среды, так и сами загрязнители. По мнению Р. К. Остина, «информация о загрязнении — это ключ к пробуждению сознания перед лицом опасности в условиях экологического кризиса. Она абсолютно необходима для эффективного мониторинга, регулирования, уменьшения и предотвращения загрязнения» <7>. ——————————— <7> Остин Р. К. Информация о загрязнении окружающей среды: гласность и доступность. Право окружающей среды в СССР и Великобритании. М., 1998. С. 127.
Уровень достоверности информации зависит, в частности, от уровня развития экологической науки и техники в сфере мониторинга и контроля и имеет тенденцию к возрастанию. При оценке достоверности информации могут учитываться реальные возможности соответствующих государственных органов. Право на пользование достоверной информацией о состоянии окружающей природной среды означает возможность для граждан получать при помощи средств массовой информации (телевидение, радио, на локальном, региональном и глобальном уровне газеты) достоверные и неискаженные сведения о ее состоянии. В случае неудовлетворительного качества такой информации или отсутствия необходимого ее количества (отсутствие сведений о количестве вредных выбросов по определенному объекту и т. д.) граждане вправе прибегнуть к активным действиям по защите своего субъективного права. Механизм реализации права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды следующий: 1. Возникновение права на достоверную информацию и его существование. Данное право по Конституции РФ принадлежит каждому лицу, находящемуся на территории России независимо от возраста, национальности, расы, пола и т. д. 2. Направление гражданином запроса в соответствующий государственный орган (или загрязнителю) с просьбой предоставить экологически значимую информацию — начало реализации. 3. Получение необходимой информации — заключительная стадия реализации. Для права же на благоприятную окружающую природную среду реализация означает определенное фактическое состояние субъекта, который непрерывно пользуется определенным качеством окружающей природной среды как благом во всем ее многообразии, причем это пользование прямо не связано с действием или бездействием и не носит имущественного характера. Возможность получения информации о состоянии окружающей природной среды наряду с конституционными нормами опирается и на специальное экологическое законодательство: природно-ресурсное и природоохранное. Так, право требовать предоставления своевременной достоверной и полной информации о загрязнении окружающей среды и мерах ее охраны для граждан, общественных объединений, юридических лиц предусмотрено ст. 11 и 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды», ст. 18 Градостроительного кодекса РФ, ст. 3 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», ст. 67 Земельного кодекса РФ, ст. 3 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», ст. 6 Федерального закона «Об экологической экспертизе», ст. 47 Лесного кодекса РФ, ст. 92 Водного кодекса РФ, ст. 10 Федерального закона «О животном мире», ст. 14 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» и др. Кроме того, право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды обеспечивается рядом других конституционных норм: — ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина <8>; ——————————— <8> Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). Ст. 24. Ч. 2 // Российская газета. 1993. 25 дек.
— поиск, получение, передача, производство и распространение информации любым законным способом <9>; ——————————— <9> Там же. Ст. 29. Ч. 4.
— установление ответственности должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей <10>. ——————————— <10> Там же. Ст. 41. Ч. 3.
Предоставление права на достоверную информацию о ее состоянии является важным моментом в конституционном закреплении права на благоприятную окружающую среду. Исключение составляют лишь сведения, содержащие государственную тайну <11>. В Законе РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» сказано, что сведения, касающиеся состояния экологии, здравоохранения, чрезвычайных происшествий и катастроф, угрожающих безопасности и здоровью граждан, а также их последствия не могут быть засекречены <12>. Определенное правовое регулирование получила и деятельность коммерческих структур по засекречиванию сведений, относящихся к коммерческой тайне. Согласно Постановлению Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. N 35 «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» коммерческую тайну предприятия и предпринимателя не могут составлять «сведения о загрязнении окружающей среды, нарушении антимонопольного законодательства, несоблюдении безопасных условий труда, реализации продукции, причиняющей вред здоровью населения, а также других нарушениях» <13>. Здесь же следует сказать, что Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» запрещает относить к информации с ограниченным доступом «документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, а также экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом» <14>. ——————————— <11> Там же. Ст. 29. Ч. 4. <12> Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» (с изм. от 6 октября 1997 г.). Ст. 7 // СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 4673. <13> Постановление Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. N 35 «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну». П. 1 // Собрание постановлений Правительства Российской Федерации. 1992. N 1 — 2. Ст. 7. <14> Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». Ст. 10. П. 3 // СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 609.
Таким образом, граждане могут требовать от государственных и коммерческих предприятий предоставления полных сведений о состоянии окружающей среды. Однако и здесь возникают проблемы. По причине отсутствия в российском законодательстве специального определения понятия экологической информации формулировки о ее доступности (открытости) несколько уязвимы с точки зрения защиты прав граждан, поскольку они прямо не называют информацию о факторах воздействия. В соответствии со ст. 2 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» под государственной тайной понимаются «защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации» <15>. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, утвержден самим Законом РФ. В этом перечне есть ряд категорий, в которых так или иначе могут содержаться сведения экологического свойства: ——————————— <15> Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» (с изм. от 6 октября 1997 г.). Ст. 2 // СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 4673.
— о разработке, технологии, производстве, об объемах производства, о хранении, утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов; — о свойствах, рецептурах или технологиях производства новых видов ракетного топлива или взрывчатых веществ военного назначения; — о проектировании, строительстве и эксплуатации режимных и особо важных объектов, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов; — о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства; — об объемах стратегических видов полезных ископаемых и др. Таким образом, в самом законодательстве заложена коллизия норм: информационные данные, которые имеют экологическое значение, отнесены к секретным. Отсюда складывается практика уголовного преследования граждан за сбор и публикацию информации о загрязнении окружающей среды военно-промышленным комплексом. В одном из своих постановлений Конституционный Суд РФ, касаясь затронутых здесь вопросов, высказал мнение, что Конституция России, гарантируя каждому право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, в то же время предусматривает, что федеральным законом определяется перечень сведений, составляющих государственную тайну <16>. Такое решение вызвано необходимостью защиты суверенитета России, обеспечения ее обороны и безопасности и соотносится с предписаниями статьи 55 <17> Конституции РФ, допускающей в указанных целях ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина, а следовательно, и права на информацию. Исходя из этого, законодатель вправе устанавливать перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне, регулировать отношения, связанные с их рассекречиванием и защитой, определять порядок допуска и доступа граждан к таким сведениям <18>. ——————————— <16> Конституция РФ. Ст. 29. Ч. 4 // Российская газета. 1993. 25 дек. <17> Конституция РФ. Ст. 55. Ч. 3 // Российская газета. 1993. 25 дек. <18> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 1996 г. «По делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона РФ «О государственной тайне» в связи с жалобами граждан…» // СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1768.
Литература
1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. 25 дек. 2. Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция). Одобрена Комитетом по экологической политике на его специальной сессии 16 — 18 марта 1998 г. для принятия на Конференции министров «Окружающая среда для Европы» (Орхус, Дания, 23 — 25 июня 1998 г.). 3. Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» // СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609. 4. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» // СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 609. 5. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648. 6. Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» (с изменениями от 6 октября 1997 г.) // СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 4673. 7. Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. N 2334 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 2. Ст. 74. 8. Постановление Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. N 35 «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» // Собрание постановлений Правительства Российской Федерации. 1992. N 1 — 2. Ст. 7. 9. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 1996 г. «По делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона РФ «О государственной тайне» в связи с жалобами граждан…» // СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1768. 10. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. N ПР-1895 // Российская газета. N 187. 2000. 28 сент. 11. Остин Р. К. Информация о загрязнении окружающей среды: гласность и доступность. Право окружающей среды в СССР и Великобритании. М., 1998.
