(Тарасова О., Пушкова Л.) («ЭЖ-Юрист», 2013, N 46)
ЗЕМЛЯ ДЛЯ САДОВОДА
О. ТАРАСОВА, Л. ПУШКОВА
Ольга Тарасова, председатель судебного состава 14 ААС, г. Вологда.
Любовь Пушкова, начальник отдела анализа и обобщения судебной практики 14 ААС, г. Вологда.
Количество споров между садовыми, огородническими и дачными организациями и органами государственной (муниципальной) власти возрастает с каждым годом. Чаще всего эти споры связаны с отказом властей бесплатно предоставлять земельные участки. Чтобы понять, почему это происходит, проанализируем практику применения Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных объединениях граждан».
Объединяться надо правильно
Одна из возможных форм реализации конституционного права граждан на отдых и охрану здоровья — ведение садоводческого, огороднического или дачного хозяйства. Занятие такой деятельностью возможно как в индивидуальном, так и в коллективном порядке путем объединения в некоммерческие организации. Отношения, возникающие при совместном сельскохозяйственном труде граждан, регулируются нормами гражданского, градостроительного и земельного законодательства. Особое значение среди этих норм имеют положения Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных объединениях граждан». Надо отметить, что в большинстве источников Закон N 66-ФЗ оценивается в целом положительно. Указывается, например, его экономическая и социальная значимость в долгосрочной политике государства по поддержке населения <1>. Отмечается, что закон внес правовую определенность в возможные формы объединения граждан, определил условия предоставления земли. ——————————— <1> Комментарий к Федеральному закону «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» / Под редакцией д. э.н., профессора И. А. Алтухова.
Однако, как показало исследование арбитражной судебной практики, количество споров между садовыми, огородническими и дачными организациями и органами государственной (муниципальной) власти постоянно возрастает, и, как правило, они связаны с отказом последних в бесплатном предоставлении земельных участков. Основные причины — нарушение гражданами порядка создания организаций и несоблюдение процедуры выбора участка, в частности непроведение зонирования территорий. Прежде чем анализировать закон, отметим, что безвозмездное предоставление земельного участка для коллективного ведения садоводческого, огороднического или дачного хозяйства возможно только некоммерческим объединением граждан, созданным по инициативе органа местного самоуправления. На наш взгляд, это основной постулат Закона N 66-ФЗ. Как правило, типичной является ситуация, когда граждане создают, например, дачное некоммерческое партнерство, на общем собрании утверждают устав, проходят процедуру государственной регистрации объединения, после чего выбирают земельный участок, руководствуясь только оценочными понятиями («нравится», «большой», «плодородный»), и обращаются в административный орган с заявлением о предоставлении данного участка под размещение дачного партнерства. Закон N 66-ФЗ предусматривает иной порядок — по инициативе органа власти путем утверждения списка граждан. Только в таком случае возможно бесплатное предоставление земли.
Бесплатная земля — не для всех
Процесс организации объединения граждан в некоммерческие организации выглядит следующим образом. Первоначально граждане, нуждающиеся в получении садовых или дачных участков, обращаются с заявлением о выборе участков в орган местного самоуправления, который ведет регистрацию и учет таких обращений. На основании утвержденного списка граждан и с учетом нормативов орган власти рассчитывает потребность в земельных участках и ходатайствует перед органом власти, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, о выборе участка. Уполномоченный за выделение земли орган на основании действующих схем зонирования предлагает варианты предоставления земли. Выбор земельного участка оформляется актом выбора участка, что является основанием для оформления землеотводной документации, проведения топографо-геодезических работ, в том числе межевания. После завершения указанных работ орган власти с учетом пожеланий граждан и с их согласия формирует персональный состав членов садоводческого, огороднического или дачного объединения. Завершающий этап — государственная регистрация некоммерческого объединения и предоставление ему, как юридическому лицу, на безвозмездной основе земельного участка. Приведем пример из практики. Инициативная группа, созданная для организации дачного некоммерческого товарищества (ДНТ), обратилась в администрацию района с заявлением о выделении земельного участка под размещение товарищества, но получила отказ, аргументированный в том числе и тем, что нарушен порядок создания. Суд первой инстанции действия органа власти признал незаконными, поскольку заявление ДНТ по форме и содержанию соответствует требованиям ст. 34 Земельного кодекса РФ, участок не сформирован, не исключен из оборота, свободен от прав третьих лиц и не относится к землям населенных пунктов. Само по себе создание ДНТ не по инициативе органа власти не является достаточным основанием для отказа. Между тем апелляционная инстанция отменила решение суда первой инстанции, указав, что сам по себе факт создания товарищества не свидетельствует о безусловной обязанности органа местного самоуправления предоставить ему земельный участок. Бесплатное выделение земли возможно только в случае создания объединения по инициативе органа власти. Постановление апелляции оставлено в силе окружным судом. ВАС РФ не усмотрел нарушения норм права, которые могли бы явиться основанием для пересмотра оспариваемых судебных актов в порядке надзора (Определение ВАС РФ от 24.06.2013 N ВАС-4454/13 по делу N А05-10731/2011, Постановление ФАС СЗО от 07.11.2013 по делу N А13-15030/2012). При рассмотрении дела с аналогичными обстоятельствами суд также признал законным отказ в предоставлении земли по причине нарушения последовательности создания дачного объединения. Довод представителей дачного товарищества, приведенный в апелляционной жалобе, о том, что порядок создания объединения через органы местного самоуправления предусмотрен на случай, если граждане самостоятельно не могут создать некоммерческое объединение, отклонен как не соответствующий положениям Закона N 66-ФЗ (Постановление ФАС СЗО от 07.11.2013 по делу N А13-15030/2012). Вышеприведенные выводы судов свидетельствуют о том, что бесплатно земля предоставляется только организациям, созданным органом власти в порядке Закона N 66-ФЗ. Однако это не означает умаление прав граждан путем тотального контроля государства над их инициативой, напротив, систематический учет граждан, нуждающихся в земле, позволяет уполномоченному органу своевременно определять потребности в участках и формировать фонд распределения земли.
Значение зонирования
Из практики применения Закона N 66-ФЗ следует вывод: предоставление земельных участков для ведения садоводческого, огороднического или дачного хозяйства, как правило, производится при условии предварительного зонирования территории. Зонирование территории — это ее разделение на земельные участки с различным целевым назначением и правовым режимом использования. Применительно к рассматриваемым правоотношениям проведение зонирования позволяет определить наиболее благоприятные по природно-экономическим условиям места для размещения садоводческих, огороднических и дачных хозяйств. Согласно Закону N 66-ФЗ зонирование территории является обязанностью органов местного самоуправления, которые выступают заказчиками схем зонирования территорий (п. 3 ст. 12), а также финансируют данные работы. В широком понимании зонирование является важнейшим элементом процедуры создания садоводческого, огороднического или дачного объединения, неслучайно при аргументации невозможности предоставления земли отдельно указывается на непроведение зонирования. Так, в одном деле, обжалуя отказ в оформлении отвода земельного участка под дачное товарищество, его представители указали на отсутствие необходимости в проведении зонирования территории. Между тем, как указали суды первой и апелляционной инстанций, нормы Закона N 66-ФЗ предполагают обязательное предварительное проведение зонирования территорий, а поскольку в данном случае доказательств выполнения работ по определению зон не представлено, выделить земли из фонда перераспределения земель сельскохозяйственного назначения невозможно. Окружной суд указанные выводы судов поддержал, также отметив обязательность зонирования в силу норм главы III Закона N 66-ФЗ. Помимо этого, суд сослался на ст. 14 данного Закона, в которой прямо указано, что орган власти дает заключение о возможности предоставления земли с учетом схем зонирования территорий. ВАС РФ не усмотрел оснований для передачи надзорной жалобы товарищества на рассмотрение Президиума (Определение ВАС РФ от 02.07.2013 N ВАС-7963/12 по делу N А75-339/2011). При рассмотрении иного дела со схожими обстоятельствами дачное товарищество указало в апелляционной жалобе, что земельный участок должен выбираться с учетом, а не на основании схем зонирования, для выбора участка достаточно сведений, находящихся в кадастровой выписке. Однако суд посчитал, что без предварительного зонирования территорий факт пригодности испрашиваемых земельных участков для целей дачного строительства считается неподтвержденным (Постановление ФАС СЗО от 07.11.2013 по делу N А13-15030/2012). Говоря об обязательности проведения зонирования участков, выделяемых под ведение садоводческих, огороднических или дачных хозяйств, следует учитывать, что это правило касается не только случаев, когда земля предоставляется из фонда перераспределения земель организациям, созданным в порядке Закона N 66-ФЗ, но также при формировании участков из земель населенных пунктов (градостроительное зонирование) или при объединении граждан без участия органов власти и последующем выкупе участков на торгах <2>. ——————————— <2> Анисимов А. П., Землякова Г. Л., Мельникова Н. Н. Зонирование как функция управления земельным фондом: вопросы теории // Современное право. 2012. N 8; Постановление ФАС ДО от 08.04.2013 по делу N А51-17947/2011.
Персонификация
Заслуживает внимания и такой практический аспект реализации Закона N 66-ФЗ, как персонификация земельного участка, предоставленного для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства. Одна из возможных практических ситуаций — обращение двух объединений граждан за выделением одного и того же земельного участка. Кому в таком случае предоставить землю? В соответствии с земельным законодательством, если на участок претендует более чем одно лицо, он подлежит выставлению на торги. Однако в случае, если объединение создано в порядке Закона N 66-ФЗ, земля предоставляется бесплатно, кроме того, она выделяется только тому объединению, с учетом пожеланий и потребностей граждан которого участок формировался, что и означает ее персонификацию. Возможность предоставления сформированного участка земли иной садоводческой, огороднической, дачной организации Закон N 66-ФЗ не предусматривает. В одном из дел ДНТ «Солнечное» для ведения дачного хозяйства с правом возведения жилых домов и ДНТ «Спутник» для целей, не связанных со строительством (ведение дачного хозяйства), обратились в Департамент земельных отношений с заявлениями о выделении земли. Как оказалось впоследствии, требования касались одного и того же участка. Административный орган отказал заявителям в предоставлении земли, указав, что в данном случае участок подлежит выставлению на торги. Однако суды трех инстанций признали обоснованными требования ДНТ «Солнечное», обязав административный орган заключить с ним договор аренды спорного участка без проведения торгов. В данном случае ДНТ «Солнечное» создано в порядке, установленном Законом N 66-ФЗ, что означает его право на льготное (бесплатное) получение земли, а также то, что формирование участка происходило с учетом мнений членов товарищества и их численности. Таким образом, земля была персонифицирована, то есть предназначалась конкретной организации для конкретных целей. Помимо этого, на момент поступления заявления от ДНТ «Спутник» спорный участок уже был сформирован — утверждена схема его расположения на кадастровом плане территории, присвоен кадастровый номер, выдан кадастровый паспорт. В свою очередь, ДНТ «Спутник» не оплачивало производство кадастровых работ в отношении испрашиваемого земельного участка и не обращалось в уполномоченный орган за его постановкой на государственный кадастровый учет, а обратилось в Департамент за предоставлением уже сформированного ДНТ «Солнечное» земельного участка. Кроме того, ДНТ «Спутник» имеет иные цели деятельности, а также иной численный состав, в то время как спорный участок сформирован с учетом числа членов ДНТ «Солнечное». ВАС РФ Определением от 21.10.2013 N ВАС-10102/12 отказал в передаче дела N А51-17947/2011 в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора. В заключение следует отметить, что, несмотря на 15-летнюю работу Закона N 66-ФЗ, практика его применения все еще продолжает складываться, о неоднозначности некоторых положений Закона свидетельствуют постоянные обращения граждан и их объединений в КС РФ и ВАС РФ.
