Любовь Пушкова, начальник отдела анализа и обобщения судебной практики Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда, г. Вологда.
Объект культурного значения — особый вид недвижимого имущества. Его эксплуатация невозможна без выполнения определенных условий. Рассмотрим, какие существуют ограничения при использовании этого имущества в целях обеспечения его пожарной безопасности.
Особая недвижимость
В соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» объект культурного назначения возникает в результате исторических событий, представляет определенную ценность и является источником информации о зарождении и развитии культуры. Отдельную группу объектов культурного значения составляют памятники — постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями, в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни и т. д. Пользование ими как при богослужении, так и в культурных целях (в случае, если в здании, например, церкви, располагается музей) связано с массовым пребыванием людей, а значит, с обязанностью государства обеспечить безопасность таких объектов, в том числе пожарную. Сохранение неизменности облика и интерьера памятников — одна из приоритетных задач органов власти, с учетом ее выстраивается правовое регулирование таких объектов, которое имеет определенную специфику. При эксплуатации объектов культурного назначения в качестве объектов недвижимости в первую очередь следует учитывать, что ч. 2 ст. 35 Закона N 73-ФЗ установлен запрет на проектирование и проведение строительных и иных работ на территории памятника, за исключением работ по его сохранению. К таким работам относится в том числе приспособление памятника для современного использования, что включает в себя и обеспечение современных требований пожарной безопасности. Кроме того, в силу ч. 4 ст. 45 указанного Закона проведение таких работ возможно только на основании письменного разрешения уполномоченного органа охраны объектов культурного наследия и в соответствии с документацией, согласованной с ним.
У семи нянек…
Между организациями, использующими объекты культурного назначения, и органами пожарного надзора очень часто возникают споры. Соблюдение норм пожарной безопасности на таких непростых объектах и рассмотрение споров, связанных с этим соблюдением (несоблюдением), имеет ряд особенностей. Во-первых, нормы Закона N 73-ФЗ, определяющие порядок проведения работ по пожарной безопасности на объектах культурного наследия, имеют приоритет по сравнению с нормами Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ «О пожарной безопасности». В ходе проверки музейного центра выявлены нарушения требований пожарной безопасности, предусмотренные в том числе строительными нормами и правилами СНиП 21-01-97 «Пожарная безопасность зданий и сооружений»: второй этаж имеет только один эвакуационный выход, высота эвакуационного выхода между первым и вторым этажами менее 1,9 м. Один из способов исполнения предписания — проведение строительных работ. Однако контролирующий орган не учел, что дом-музей включен в Перечень объектов культурного наследия федерального значения, в связи с чем проведение любых работ на его территории возможно только с учетом положений Закона N 73-ФЗ. До выдачи предписания отделу надзорной деятельности следовало совместно с охранным органом установить наличие возможности выполнения противопожарных работ. Поскольку этого сделано не было, возможность законного исполнения предписания не определена. Учитывая данные обстоятельства, суды трех инстанций признали спорное постановление незаконным. ВАС РФ отказал в передаче надзорной жалобы административного органа на рассмотрение Президиума <1>. ——————————— <1> Определение ВАС РФ от 30.01.2013 N ВАС-128/13 по делу N А28-10763/2011-224-36.
Таким образом, судебная практика подтверждает приоритет специального законодательства над общим: при соблюдении установленной процедуры работы на объектах культурного наследия возможны, но только с разрешения и под контролем уполномоченного органа. Второе, что следует отметить, это отсутствие в судебной практике единообразного подхода относительно определения лиц, обязанных получить разрешение компетентного органа на проведение строительных работ в целях обеспечения на объекте норм пожарной безопасности. Так, в приведенном выше деле суды посчитали это функцией противопожарного органа, который может выдать предписание, только имея такое разрешение. Но встречается и иной подход. Согласно ему в орган по охране памятников обязано обратиться учреждение, в ведении которого находится памятник. Музей привлечен к административной ответственности по ст. 20.4 КоАП РФ за нарушение требований пожарной безопасности, выразившееся в неисполнении предписания об организации эвакуационного пути из помещений второго этажа здания музея. Вину музея суд признал доказанной, поскольку в материалы дела не представлены доказательства его обращения за соответствующим разрешением в компетентный орган или совершения каких-либо иных действий, направленных на исполнение предписания <2>. ——————————— <2> Постановление ФАС ВВО от 24.04.2013 по делу N А17-811/2012.
В пользу и той, и другой сторон, обязанных получить разрешение на проведение строительных работ, можно привести доводы как за, так и против. Так, вполне уместным кажется возложение такой обязанности на противопожарный орган — тогда предписание будет обладать свойством исполнимости. В то же время значительно упрощается организация работы по получению согласия, если в ней с обеих сторон участвуют учреждения, работа которых непосредственно связана с вопросами истории и культуры (музей и орган по охране памятников культуры). Так или иначе единообразная позиция относительно лица, уполномоченного получать разрешение на строительные работы на объектах исторического и культурного значения, может быть сформирована только в ВАС РФ, однако этот вопрос до настоящего времени в Президиуме не рассматривался.
Строительные работы: проводить или не проводить
Из анализа судебной практики можно выявить еще одну особенность соблюдения правил пожарной безопасности — при отсутствии разрешения на проведение строительных работ, если его получение находится в компетенции противопожарного органа, предписание является незаконным в силу его неисполнимости. Удовлетворяя требование музея, здание которого отнесено к памятникам истории и культуры, о признании незаконными пунктов предписания об установке второго эвакуационного выхода, демонтажа винтовой лестницы на путях эвакуации с 3-го до 2-го этажа, суды указали на неисполнимость акта без нарушения норм Закона N 73-ФЗ <3>. ——————————— <3> Постановление ФАС СЗО от 10.06.2013 по делу N А44-2488/2012.
При рассмотрении спора с аналогичными обстоятельствами суд также признал предписание незаконным в силу его неисполнимости, поскольку комитет по охране памятников культуры запретил переоборудование экспозиционного здания. Довод противопожарного органа об альтернативных методах устранения выявленных нарушений, которые музей мог бы осуществить для исполнения предписания, судом отклонен, так как выявленные нарушения носят конкретный характер и не содержат указаний пожарного органа на возможность их устранения иными способами, не связанными с проведением строительных работ <4>. ——————————— <4> Постановление ФАС СЗО от 28.01.2013 по делу N А56-2519/2012.
Под неисполнимостью судебного акта понимают неспособность акта порождать, изменять, прекращать правоотношения. Предписание по своей правовой природе — это ненормативный правовой акт уполномоченного должностного лица, содержащий властное волеизъявление и порождающий правовые последствия для конкретной организации. Поскольку акт носит обязательный характер, в нем указан срок его реализации, за нарушение предписания возможно привлечение к административной ответственности, его главным свойством является сама по себе возможность его исполнить. В ином случае предписание приобретает формальный характер, нарушаются права и законные интересы лица, которому оно выдано, недостижимой остается цель, с которой оно издавалось, что, безусловно, не согласуется с самой задачей принятия таких актов. Отметим, что отнесение объекта недвижимости к памятнику истории не означает неприменение к нему законодательства о противопожарной безопасности, поскольку требования, не связанные с проведением строительных работ, подлежат обязательному исполнению в обычном порядке без согласования с уполномоченным органом в области охраны памятников культурного наследия. Это касается случаев необорудования помещений автоматической пожарной сигнализацией, дымовыми или тепловыми пожарными извещателями, знаками пожарной безопасности (планом эвакуации людей в случае пожара, знаками расположения пожарных гидрантов и т. д.). За государственным музеем-заповедником на праве оперативного управления закреплены памятники истории и культуры, в том числе Усадьба А. Суворова (XVIII в.), Дом-музей Ф. Достоевского (XIX в.), Музей колоколов (1793 г.) и т. д., в которых оборудованы экспозиционные залы и осуществляется хранение фондов музея. По результатам проверки противопожарным органом в указанных зданиях выявлены 110 нарушений требований пожарной безопасности, часть из которых суд признал незаконными по причине неисполнимости (в части обязания демонтировать винтовую лестницу в одном из исторических особняков, оборудовать второй эвакуационный выход). В отношении других нарушений суд поддержал позицию противопожарного органа, указав на обязательность их устранения музеем в общем порядке. Например, выявлена установка в неполном объеме автоматической пожарной сигнализации. В силу п. 14 Норм пожарной безопасности «Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией», утвержденных Приказом МЧС РФ от 18.06.2003 N 315, здания общественного и административно-бытового назначения подлежат защите автоматическими установками пожаротушения и АПС, требования к которой предусмотрены Федеральным законом от 22.07.2008 N 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». Автоматические установки пожаротушения и пожарной сигнализации должны обеспечивать автоматическое обнаружение пожара, подачу управляющих сигналов на технические средства оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей и т. д. Системы пожарной сигнализации должны обеспечивать подачу светового и звукового сигналов о возникновении пожара на приемно-контрольное устройство в помещении дежурного персонала или на специальные выносные устройства оповещения. При соблюдении всех указанных условий АПС считается установленной надлежащим образом. В данном случае материалами дела подтверждается установка АПС в неполном объеме. Также установка только дымовых или тепловых датчиков не является АПС, как это понимается в силу ст. 83 Закона N 123-ФЗ <5>. ——————————— <5> Постановление ФАС СЗО от 10.06.2013 по делу N А44-2488/2012.
Таким образом, сам по себе статус памятника истории и культуры не дает иммунитета от выполнения требований противопожарных органов. Можно отметить, что требования к соблюдению правил пожарной безопасности, к какому бы объекту они ни предъявлялись — административному зданию или памятнику архитектуры, подлежат обязательному исполнению, поскольку цена формального подхода — жизни людей. При этом в отношении объектов государственной охраны должен существовать строго регламентированный, а главное исполнимый, порядок проведения необходимых работ. Учитывая, что количество памятников на территории страны постоянно увеличивается и, по некоторым данным, насчитывает 140 тысяч <6>, выработка такого подхода представляется актуальной. ——————————— <6> kulturnoe-nasledie. ru.
Кроме того, проблема пожарной безопасности на объектах культурного значения требует периодического освещения в средствах массовой информации для привлечения внимания к проблемам заведений, главная из которых — недостаточное финансирование противопожарных мероприятий, и в целях профилактики нарушений противопожарных требований.
