(Мельников Н. Н.) («Журнал российского права», 2011, N 5)
ИСКУССТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК: ПОИСК УНИВЕРСАЛЬНОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ
Н. Н. МЕЛЬНИКОВ
Мельников Николай Николаевич, научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
На основе анализа действующего законодательства и судебной практики исследуется понятие искусственного земельного участка.
Ключевые слова: земельный участок, искусственный земельный участок, намывная территория, приращение, недвижимое имущество, гидротехническое сооружение, государственная регистрация прав на недвижимое имущество.
Artificial Land Plot: Search for Universal Definition N. N. Melnikov
The article is devoted to the concept of the artificial ground area. The research is based on the analysis of the legislation of the Russian Federation and judiciary practice.
Key words: plot of land, artificial ground area, alluvial territory, increment, real estate, hydraulic engineering structure, state registration of right to real estate.
Земельный участок традиционно рассматривается как природный объект и составная часть окружающей среды. Между тем опыт создания искусственных земель насчитывает не одно столетие и представляет собой образование новых участков за счет прибрежных вод путем намыва или подсыпки грунта. В Санкт-Петербурге часть города, выходящая к дельте Невы и к Невской губе, расположена на насыпной территории. По разным оценкам, 40% земель Нидерландов и 60% земель Дании образовано в результате деятельности человека. Аналогичные работы широко ведутся в США, Китае, Бразилии, Аргентине и других странах <1>, где наряду с традиционными способами строительства применяются новые технологии. В Японии построен остров из прессованного мусора, а также осуществляются мероприятия по «выращиванию» на остатках кораллового рифа территории из коралловых ростков с целью последующего признания международным сообществом данного участка и омывающих его вод японской территорией. Есть и более экзотические примеры, к числу которых относится дубайский насыпной архипелаг «The World» в форме земного шара, подводный отель «Посейдон» на Багамских островах и плавающие острова в акватории г. Тель-Авива <2>. ——————————— <1> См.: Намывные территории. Энциклопедия Санкт-Петербурга // URL: www. encspb. ru/ article. php? kod= 2803997663. <2> См.: Мамчиц Р. Города на воде: оправданы ли расходы? // URL: http:// www. dailystroy. ru/ foreign/ 647.html.
Масштаб и объем возведения искусственных земельных участков с каждым годом увеличиваются. Подтверждением тому является проект «Федерация» в Краснодарском крае (г. Сочи), предполагающий сооружение насыпного острова площадью 250 га. В связи с плотной застройкой советского периода развитие туристического центра в г. Сочи затруднено, а новая территория позволит организовать курорт по международным стандартам. Кроме того, стоимость искусственной земли в несколько раз ниже, чем «обжитых» участков <3>. Все вышеизложенное свидетельствует об актуальности и необходимости разработки эффективных механизмов правового регулирования общественных отношений, предметом которых являются искусственные земельные участки. ——————————— <3> См.: Лешечкина Н. Рукотворные острова // URL: http://www. resortproperty. ru.
Образование новых участков и увеличение прибрежной полосы вследствие намыва грунта и песка водой известно со времен римского права под названием alluvio, а отрыв полосы земли и последующее ее сращивание с другой частью суши именовалось avulsio <4>. В русской дореволюционной литературе намыв (alluvio) и отрыв (avulsio) считались способами приобретения права поземельной собственности наряду с обнажением русла реки и возникновением острова <5> либо способами естественного приобретения права собственности независимо от владения путем «приращения недвижимого имущества к недвижимому» <6>. ——————————— <4> См.: Тыжнов Ф. О приращении по римскому праву, сравнительно с французским и русским законодательствами. Казань, 1858. С. 63 — 67; Гримм Д. Д. Лекции по догме римского права / Под ред. В. А. Томсинова. М., 2003. <5> См.: Тютрюмов И. М. Гражданское право. Юрьев, 1922. С. 144 — 148. <6> См.: Мейер Д. И. Русское гражданское право: В 2 ч. (по испр. и доп. 8-му изд., 1902). М., 2003. С. 413 — 427.
В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации создание насыпных или намывных территорий рассматривается как искусственное приращение прибрежного земельного участка. Современными учеными приращение исследуется с позиций результатов, получаемых от использования собственности, приращения имущества юридических лиц <7>, долей в общей собственности <8>, наследственных долей <9> и паев в кооперативе <10>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Корпоративное право» (отв. ред. И. С. Шиткина) включен в информационный банк согласно публикации — Волтерс Клувер, 2007. —————————————————————— <7> См.: Корпоративное право / Отв. ред. И. С. Шиткина. М., 2008. <8> См.: Гражданское право: В 4 т. Т. 2: Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права / Отв. ред. Е. А. Суханов. М., 2008. <9> См.: Наследственное право / Отв. ред. К. Б. Ярошенко. М., 2005; Нотариат и нотариальная деятельность: Учебное пособие для курсов повышения квалификации нотариусов / Под ред. В. В. Яркова, Н. Ю. Рассказовой (автор главы — Т. И. Зайцева). М., 2009. <10> См.: Аграрное право / Отв. ред. М. И. Палладина, Н. Г. Жаворонкова. М., 2010.
ЗК РФ исходит из понимания земли как части природы и объекта права собственности (ст. 1, 6). В качестве признаков земельного участка юристы обращали внимание на его естественный характер и нерукотворность <11>, а искусственными объектами называли здания и сооружения <12>, водохранилища, пруды, обводненные карьеры и каналы <13>. Участок, возникший за счет водоема, в результате насыпки грунта именовался «вновь созданным» <14>. ——————————— <11> См.: Чубаров В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., 2006. С. 158. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации О. И. Крассова включен в информационный банк согласно публикации — Норма, 2009 (2-е издание, переработанное). —————————————————————— <12> См.: Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. М., 2010. <13> См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С. А. Боголюбова (автор Комментария — Ю. И. Шуплецова). М., 2010. <14> См.: Алексеев В. А. Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования. М., 2007.
Характеристики искусственного земельного участка в законодательстве не определены, хотя возможность его образования предусматривается несколькими нормативными актами. В проекте Федерального закона N 123551-5 «Об искусственно образованных территориях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» искусственный земельный участок именуется искусственно образованной территорией и представляет собой участок суши, созданный трудом человека путем выполнения специальных работ на землях, занятых водными объектами или их частями, с целью размещения объектов капитального строительства или иного использования данного земельного участка. Е. А. Галиновская и Н. В. Кичигин правильно отмечают, что процесс создания искусственного земельного участка похож на возведение объекта капитального строительства, но в результате образуется земельный участок, ничем не отличающийся от других участков. Ученые подчеркивают, что искусственный земельный участок как единый объект распадается на два объекта: объект капитального строительства и земельный участок. Однако действующее законодательство и предлагаемый законопроект не содержат ответа на вопрос: по каким признакам надлежит отличать искусственный земельный участок от объекта капитального строительства? При этом градостроительное и земельное законодательства не в полной мере учитывают специфику отношений по возведению и приобретению прав на такие объекты <15>. ——————————— <15> См.: Галиновская Е. А., Кичигин Н. В. Правовые проблемы создания и определения режима искусственных земельных участков // Правовые вопросы строительства. 2008. N 2. С. 12 — 16.
Понятие искусственного земельного участка может быть сформулировано на основе определения природно-антропогенного объекта, являющегося согласно ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» объектом, измененным в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) возведенным человеком объектом, обладающим свойствами природного объекта и имеющим рекреационное и защитное значение <16>. Исходя из сказанного, понятие искусственного земельного участка соответствует определению природно-антропогенного объекта, но не в полной мере, так как возможности использования искусственных земельных участков должны быть шире и определяться их целевым назначением. ——————————— <16> Аналогичное определение приводится в Модельном законе «Об экологической безопасности» от 15 ноября 2003 г. (см.: Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. 2004. N 33).
В соответствии со ст. 11 Водного кодекса РФ (далее — ВдК РФ) для создания искусственных островов и земельных участков предоставляются объекты водного фонда. Согласно ст. 6 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» искусственные земельные участки образуются в ходе строительства или расширения морского порта. Образование искусственного земельного участка предполагает использование земель водного фонда, входящих в состав водного объекта в силу естественной постоянной связи с поверхностными водами, которая в ходе образования искусственного участка разрывается. Поэтому ст. 12 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» предусматривает необходимость перевода земель водного фонда или участков в составе таких земель в другую категорию в случае прекращения существования водного объекта, изменения его границ или местоположения, в том числе при создании искусственных земельных участков. Для возведения искусственного земельного участка должен предоставляться водный объект, а не земельный участок в виде дна водоема, несмотря на то что само строительство осуществляется именно на нем. Это связано с тем, что согласно ст. 102 ЗК РФ на землях, покрытых поверхностными водами, формирование земельных участков не осуществляется <17>. ——————————— <17> См.: Галиновская Е. А., Кичигин Н. В. Указ. соч.
В технической литературе искусственный земельный участок именуется намывной территорией, т. е. природно-техногенным массивом, образованным намывом грунта на естественное основание, и ограниченным площадью намыва, а по глубине — активной зоной взаимодействия с геологической средой <18>. Статья 4 упомянутого законопроекта об искусственно образованных территориях также говорит о том, что искусственный земельный участок создается путем работ по намыву или отсыпке грунта либо работ, проводимых с использованием иных технологий. ——————————— <18> См., например: ТСН50-303-96НН. Основания и фундаменты зданий и сооружений на намывных территориях Нижегородской области. Инженерные изыскания // URL: http:// docs. cntd. ru/ document/ 1200005734.
Намывная территория представляет собой часть земной поверхности, но в то же время является продуктом деятельности человека, т. е. искусственным объектом, в связи с чем в литературе правильно ставился вопрос о разграничении понятий «гидротехническое сооружение» и «искусственный земельный участок», технология создания которых может быть одинаковой <19>. ——————————— <19> См.: Тикк О. К. Проблемы правового статуса намывных территорий // Закон. 2007. N 1.
К гидротехническим сооружениям согласно ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» относятся плотины, дамбы, здания электростанций, каналы и иные устройства, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна рек, ограждающие хранилища жидких отходов, необходимые для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ «О мелиорации земель» гидротехническими сооружениями признаются инженерные сооружения и устройства, не входящие в мелиоративные системы и обеспечивающие регулирование, подъем, подачу, распределение воды потребителям, отвод вод с помощью мелиоративных систем, защиту почв от водной эрозии, противоселевую и противооползневую защиту. Правовое регулирование гидротехнических сооружений, являющихся недвижимым имуществом <20>, осуществляется исходя из предусмотренного ст. 3 ВдК РФ принципа их взаимосвязи с водными объектами, образующими водохозяйственную систему, поэтому указанные сооружения следует признать природно-антропогенными объектами <21>, что подтверждается и судебной практикой <22>. ——————————— <20> См.: Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» / Под ред. В. В. Алешина. М., 2010. <21> См.: Боголюбов С. А., Сиваков Д. О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // Законодательство и экономика. 2007. N 5. С. 3 — 137. <22> См.: Постановления ФАС Поволжского округа от 2 февраля 2006 г. N А72-4097/05 и от 6 июня 2006 г. N А72-14296/05-13/362.
Строительные нормы и правила не проводят четких различий между искусственными земельными участками и гидротехническими сооружениями, которые в ряде случаев являются идентичными понятиями. Предлагаемый законопроект об искусственно образованных территориях также не позволяет провести грань между гидротехническими сооружениями и искусственными земельными участками. Анализ СНиП 2.06.01-86 «Гидротехнические сооружения. Основные положения проектирования» (утв. Постановлением Госстроя СССР от 28 мая 1986 г. N 71) дает возможность выделить следующие виды искусственных земельных участков: искусственные острова — фундаменты для сооружений навигационной обстановки; искусственные острова — постоянные гидротехнические сооружения; искусственные пляжи — берегоукрепительные сооружения; искусственные острова — оградительные сооружения. В зависимости от технологии искусственные острова могут быть намывными, насыпными, ледяными и ледогрунтовыми. Схожие виды искусственных земельных участков приводятся в СНиП 33-01-2003 «Гидротехнические сооружения. Основные положения» (утв. Постановлением Госстроя России от 30 июня 2003 г. N 137). В качестве примера также можно привести СНиП 2.01.15-90 «Инженерная защита территорий, зданий и сооружений от опасных геологических процессов. Основные положения проектирования» (утв. Постановлением Госстроя СССР от 29 декабря 1990 г. N 118), где указывается, что искусственные пляжи создаются как берегозащитные сооружения, а для инженерной защиты от подтопления производится искусственное повышение территории или образование искусственного рельефа. В соответствии с Федеральным законом «О безопасности гидротехнических сооружений» для отнесения объекта к гидротехническому сооружению необходимо, чтобы он обладал признаками, указанными в ст. 3, а именно возводился для предотвращения негативного воздействия вод. В этом случае искусственные земельные участки — острова и пляжи будут признаваться гидротехническими сооружениями. Не вполне подходят под указанное определение искусственные острова, служащие основанием (фундаментом) для навигационных объектов (п. 15.1 СНиП 2.06.01-86). Гидротехническими сооружениями являются причалы в портах, созданные для обеспечения удобного подхода и швартовки судов, и волнозащитные пляжи <23>. Как должны регистрироваться права на данные объекты? Такой вопрос возник перед судом при рассмотрении дела об отказе регистрирующего органа зарегистрировать право собственности на пляж, границы которого в связи с воздействием на них волновых потоков произвольно менялись, что, по мнению регистратора, свидетельствовало о невозможности определения четких параметров пляжа, в связи с чем его нельзя было считать недвижимым имуществом. Регистрирующий орган также полагал, что объектом права надлежит признать земельный участок, на котором произведена гравийно-галечная отсыпка. Суд, разрешая спор, указал на необходимость руководствоваться технической документацией и целевым назначением объекта, который согласно паспорту предназначен для гашения волновой энергии и обеспечения устойчивости берегового массива, следовательно, является гидротехническим сооружением и в качестве такового должен быть внесен в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество <24>. ——————————— <23> См.: Куликова О. В., Алихаджиева А. С., Свечникова И. В. Комментарий к Кодексу внутреннего водного транспорта Российской Федерации. Доступ из СПС «Гарант». <24> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 31 января 2007 г. N Ф08-6985/2006, Определение ВАС РФ от 23 апреля 2007 г. N 4113/07.
В судебной практике возникают сложности при квалификации сооружений, назначение которых предполагает одновременное использование водного объекта и искусственного земельного участка. Содержание одного из споров заключалось в том, что уполномоченный государственный орган, передав несколько объектов в аренду, по окончании срока договора обратился в суд с иском об истребовании имущества у арендатора. К числу арендуемых объектов относился затон, который, по мнению арендодателя, являлся гидротехническим сооружением. Однако согласно технической документации и исходя из определения затона как естественной или искусственной акватории, приспособленной для зимнего отстоя и ремонта судов, было установлено, что затон состоит из намытого песком земельного участка с подводными откосами, укрепленными щебнем, 50% которого располагается под водой. Поскольку арендодатель не доказал возможности использования затона отдельно от участка покрытого водой, суд пришел к выводу, что затон является водным объектом и не может быть признан гидротехническим сооружением <25>. Из материалов другого дела следовало, что ОАО приобрело в рамках приватизации берегоукрепительное сооружение, находившееся в разрушенном состоянии. В результате восстановительных мероприятий и дополнительных строительных работ создан новый объект — причал, который введен в эксплуатацию с последующей регистрацией права собственности. В связи с признанием судами сделки приватизации недействительной уполномоченный государственный орган обратился в суд с требованием к ОАО о возврате берегоукрепительного сооружения в государственную собственность. Разрешая спор, ВАС РФ в Определении от 23 апреля 2010 г. N ВАС-327/08 указал, что виндикация спорного имущества в натуре невозможна вследствие его полной реконструкции. При этом в судебных актах подчеркивается, что объект является гидротехническим сооружением, поскольку его целевое назначение как берегозащитного укрепления сохранилось. ——————————— <25> См.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 6 июня 2008 г. N Ф04-2775/2008(6259-А75-12).
Сделанный вывод представляется спорным. Функциональные возможности берегозащитного сооружения и его площадь были значительно расширены, вследствие чего водозащитный объект приобрел статус причала, характеристики которого выходят за рамки определения гидротехнического сооружения. Фактически речь идет о создании искусственного земельного участка, относящегося к землям специального назначения, а именно используемого для эксплуатации объектов водного транспорта (ст. 90 ЗК РФ). В этом случае в соответствии со ст. 12 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» необходим перевод земель водного фонда в другую категорию, но перевод не требуется при создании либо восстановлении гидротехнического сооружения, поскольку земельный участок, на котором такое сооружение располагается, относится к землям водного фонда (ст. 102 ЗК РФ). Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы. В законодательстве понятие «искусственный земельный участок» применяется для гидротехнических сооружений, правовой режим которых определяется целями их строительства — защиты от негативного воздействия вод. Понятие искусственного земельного участка как вновь созданной территории, предназначенной для жизни и деятельности человека, в законодательстве не разработано. При этом законопроект об искусственно образованных территориях, Закон о морских портах, ВдК РФ и другие акты, предусматривающие возможность создания искусственных земельных участков, не отграничивают их от гидротехнических сооружений и не устанавливают порядок придания создаваемому объекту статуса земельного участка с последующим его отнесением к соответствующей категории исходя из целей создания. Неурегулированными остаются отношения, связанные с возникновением, изменением, осуществлением и прекращением прав на искусственные земельные участки. В литературе также обоснованно обращалось внимание на необходимость более четкой регламентации в законопроекте об искусственно образованных территориях вопроса о субъекте права собственности на искусственный земельный участок <26>. Можно добавить, что предлагаемый законопроект не содержит положений о максимальных и минимальных размерах искусственных земельных участков, возможности их раздела, выдела, объединения и перераспределения. Хотя в его ст. 1 говорится, что Закон регулирует отношения по приобретению прав на земельные участки, которые будут расположены в границах искусственно образованных территорий, это положение в полной мере не получило развития в других статьях. В данном случае необходимо решить, распространяются ли на искусственные земельные участки общие положения (например, о минимальном размере) или к ним следует применять специальные нормы. ——————————— <26> См.: Галиновская Е. А., Кичигин Н. В. Указ. соч.
Законодательство однозначно не регулирует вопросы реконструкции гидротехнических сооружений с расширением их площади и функционального назначения. При этом остается открытым вопрос о необходимости перевода земель водного фонда в другую категорию и создания нового земельного участка как объекта недвижимости, поскольку на землях водного фонда, т. е. занятых гидротехническими сооружениями или покрытых поверхностными водами, образование земельных участков не осуществляется (ст. 102 ЗК РФ). Нормативного урегулирования требует вопрос об основаниях перевода земель водного фонда в другую категорию в случае создания искусственных земельных участков, не являющихся гидротехническими сооружениями.
Библиографический список
Аграрное право / Отв. ред. М. И. Палладина, Н. Г. Жаворонкова. М., 2010. Алексеев В. А. Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования. М., 2007. Боголюбов С. А., Сиваков Д. О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // Законодательство и экономика. 2007. N 5. Галиновская Е. А., Кичигин Н. В. Правовые проблемы создания и определения режима искусственных земельных участков // Правовые вопросы строительства. 2008. N 2. Гражданское право: В 4 т. Т. 2: Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права / Отв. ред. Е. А. Суханов. М., 2008. Гримм Д. Д. Лекции по догме римского права. М., 2003. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2010. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» / Под ред. В. В. Алешина. М., 2010. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Корпоративное право» (отв. ред. И. С. Шиткина) включен в информационный банк согласно публикации — Волтерс Клувер, 2007. —————————————————————— Корпоративное право / Отв. ред. И. С. Шиткина. М., 2008. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации О. И. Крассова включен в информационный банк согласно публикации — Норма, 2009 (2-е издание, переработанное). —————————————————————— Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. М., 2010. Куликова О. В., Алихаджиева А. С., Свечникова И. В. Комментарий к Кодексу внутреннего водного транспорта Российской Федерации. Доступ из СПС «Гарант». Лешечкина Н. Рукотворные острова // URL: http://www. resortproperty. ru. Мамчиц Р. Города на воде: оправданы ли расходы? // URL: http:// www. dailystroy. ru/ foreign/ 647.html. Мейер Д. И. Русское гражданское право: В 2 ч. (по испр. и доп. 8-му изд., 1902). М., 2003. Намывные территории. Энциклопедия Санкт-Петербурга // URL: www. encspb. ru/ article. php? kod= 2803997663. Нотариат и нотариальная деятельность: Учебное пособие для курсов повышения квалификации нотариусов / Под ред. В. В. Яркова, Н. Ю. Рассказовой. М., 2009. Наследственное право / Отв. ред. К. Б. Ярошенко. М., 2005. Тикк О. К. Проблемы правового статуса намывных территорий // Закон. 2007. N 1. Тыжнов Ф. О приращении по римскому праву, сравнительно с французским и русским законодательствами. Казань, 1858. Тютрюмов И. М. Гражданское право. Юрьев, 1922. Чубаров В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., 2006.
